Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżącego R. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] stwierdzającą, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [...] przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w części z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku R. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. o nr [...] zmienionej decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. w części odnoszącej się do działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]) położonej w E. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. wraz ze zmianą została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [...] i wskazał również, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w tej części z przyczyny określonej w art. 156 § 2 kpa.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., zmienioną decyzją z dnia

[...] grudnia 1991 r., podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1991 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., nr 79, poz. 464 ze zm.) stwierdził nabycie z dniem [...] grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w E. i składającego się z szeregu działek wymienionych w decyzji oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i garaży położonych na tym gruncie.

R. P. pismem z dnia [...] grudnia 2001 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując na zgłoszone roszczenia do garaży.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...] utrzymanym w mocy przez postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2005 r., nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w części dotyczącej działek nr [...], [...], [...] i [...] (powstałych z działki nr [...]) położonych w E. przy ul. [...] oraz działki nr [...] położonej w E. przy ul. [...], a także garaży usytuowanych na działce nr [...] położonej w E. przy ul. [...], do czasu rozstrzygnięcia

w trybie cywilnoprawnym uprawnień zainteresowanych osób do garaży i do gruntu,

a następnie po ustaleniu przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania

w stosunku do działki nr [...].

Minister Budownictwa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...] podjął zawieszone postępowanie.

W toku prowadzonego postępowania organ podkreślił, że skoro jest to postępowanie nieważnościowe to bada się w nim czy sporna decyzja była dotknięta

w chwili jej wydania jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Minister powołując się na treść art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., który stanowi, że uwłaszczenie dokonane z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. nie narusza praw osób trzecich stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że działka nr [...] (z której wywodzi się m. in. działka nr [...] o pow. [...] m2) była własnością Skarbu Państwa i istniało prawo zarządu na rzecz uwłaszczonego przedsiębiorstwa (decyzja Prezydenta Miasta E. z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...] i decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w E. z dnia [...] września 1986 r., nr [...]) co wskazywałoby, że spełnione były przesłanki uwłaszczenia o których mowa w art. 2 ust. 1- 2 ww. ustawy z zastrzeżeniem praw osób trzecich.

Organ wskazał, że przepis art. 8 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. zastąpiony przez art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dotyczący praw do garaży i gruntów ma pierwszeństwo przed uwłaszczeniem.

Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w E. z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. akt [...] nakazano pozwanemu Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta E. złożenie oświadczenia woli o treści "Skarb Państwa – Prezydent Miasta E. przenosi na rzecz powoda R. P. prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] położonej w E. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 dla której Sąd Rejonowy w E. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] oraz nieodpłatnie prawo własności garażu posadowionego na tej działce".

Wobec powyższego Minister Budownictwa uznał, że prawa osób trzecich wynikające z ww. wyroku Sądu Rejonowego w E. z dnia [...] lutego 2006 r. stanowią przeszkodę do stwierdzenia uwłaszczenia w zakresie objętym ww. wyrokiem. Tym samym decyzja uwłaszczeniowa w zakresie dotyczącym działki nr [...]

o powierzchni [...] m2, została wydana z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa

w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to jest rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia

29 września 1990 r.

Organ pierwszej instancji powołując się na treść art. 156 § 2 kpa wskazał ponadto, że w prowadzonej sprawie aktem notarialnym z dnia [...] października 1997 r. ze zmianą wynikającą z aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1997 r. jednostka uwłaszczona prawa rzeczowe m. in. do działki nr [...] przeniosła na rzecz osoby trzeciej to jest na rzecz Zarządu Nieruchomości "[...]" sp. z o.o. Wobec przejęcia praw do nieruchomości przez osoby trzecie w trybie cywilno – prawnym, nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 kpa, gdyż organ administracji nie może we właściwym zakresie odwrócić skutków prawnych wynikających z umów o charakterze cywilnym.

Mając na uwadze powyższe Minister Budownictwa wydał decyzję z dnia

[...] listopada 2006 r., nr [...] o opisanej wyżej treści.

Od powyższej decyzji R. P. złożył do Ministra Budownictwa wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że choć decyzja uwłaszczeniowa obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa to art. 156 § 2 kpa nie mógł mieć zastosowania, gdyż dotyczy on tylko wad z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa.

W toku prowadzonego postępowania Minister Budownictwa podkreślił, że wyrażony w odwołaniu pogląd uznać należy za błędny, gdyż art. 156 § 2 ma zastosowanie we wszystkich przypadkach na które wskazuje art. 156 § 1 kpa, a upływ 10 lat dotyczy tylko sytuacji wymienionej w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa.

W zaskarżonej decyzji wykazano, że przepisy art. 2 ust. 1 - 2 ww. ustawy z dnia

29 września 1990 r. odnoszą się do państwowej osoby prawnej, która w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadała w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy, przy czym uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.

Minister Budownictwa powtórzył argumentację wyrażoną w decyzji z dnia

[...] listopada 2006 r. podkreślił, że działka [...] z której wywodzi się m. in. działka nr [...] była własnością Skarbu Państwa i istniało prawo zarządu na rzecz uwłaszczonego przedsiębiorstwa co wskazywałoby, iż spełnione były przesłanki uwłaszczenia o których mowa w art. 2 ust. 1-2 ww. ustawy z zastrzeżeniem praw osób trzecich. Organ powołał treść wyroku Sądu Rejonowego w E. z dnia [...] lutego 2006 r., sygn. akt [...], podkreślił, że przepis art. 8 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. został zastąpiony przez art. 211 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i ma pierwszeństwo przed uwłaszczeniem.

Minister Budownictwa zaznaczył, że wobec powyższego nie może ulec zmianie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż decyzja uwłaszczeniowa w zakresie dotyczącym działki nr [...] o powierzchni [...] m2, jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa to jest rażącego naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia

29 września 1990 r. co jest objęte dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skoro negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności w postaci nieodwracalnych skutków prawnych dotyczy wszystkich przesłanek nieważnościowych w tym i rażącego naruszenia prawa, a przejęcie praw do działki nr [...] przez osobę trzecią nastąpiło w trybie cywilnoprawnym to decyzja uwłaszczeniowa wywołała w przedmiotowym zakresie nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 kpa, gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów o charakterze cywilnym.

Wobec powyższego Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z [...] listopada 2006 r., nr [...].

Na powyższą decyzję R. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie. Skarżący podkreślił, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem wydanym zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji. Jego zdaniem interpretacja przepisów art. 156 § 1 i 2 kpa dokonana przez Ministra Budownictwa jest niezgodna z intencją ustawodawcy w zakresie stosowania tych przepisów bowiem przepis art. 156 § 1 kpa nakłada na organ administracji obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacjach przewidzianych w tym przepisie w § 1 pkt 1-7. Stwierdził, że przepis art. 156 § 2 nie może być interpretowany rozszerzająco w taki sposób, że niweczy postanowienia art. 156 § 1 kpa w każdym przypadku, zdaniem skarżącego wyłom dotyczy przypadków z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, a nie dotyczy przypadków wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6.

R. P. podkreślił, że nie można forsować stanowiska, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdy zaskarżona decyzja takich skutków nie wywołała skoro Sąd Rejonowy Wydział [...] w E. wyrokiem z dnia [...] lutego 2006 r. uwłaszczył skarżącego garażem stojącym na działce [...] przy ul. [...] wraz z przeniesieniem na niego prawa użytkowania wieczystego owej działki.

Skarżący zarzucił również, że w postępowaniu administracyjnym w 1991 r. pozbawiono go możliwości obrony swoich praw, nie doręczono mu jako użytkownikowi garażu decyzji uwłaszczeniowej wydanej na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. w E..

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie uznając zarzuty w niej zawarte za nietrafne. Równocześnie podtrzymał stanowisko, że wobec przejęcia praw do nieruchomości przez osobę trzecią w trybie cywilno – prawnym, nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 158 § 2 kpa, gdyż organ administracji nie może we własnym zakresie odwrócić skutków wynikających z umów

o charakterze cywilnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Przy czym sąd administracyjny bada czy zaskarżone decyzje wydane zostały zgodnie z obowiązującym prawem procesowym i materialnym.

W przedmiotowej sprawie postępowanie organu prowadzone było w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej działki nr [...] w związku z wnioskiem R. P. posiadającego roszczenie, z art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wyłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), w sprawie nabycia na własność garażu wybudowanego ze środków własnych, oraz przekazania gruntu, na którym jest wybudowany,\ w użytkowanie wieczyste.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 KPA.

Nawiązując do tej zasady podkreślić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 KPA) zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego pod warunkiem, że nie narusza to praw osób trzecich.

W przedmiotowej sprawie w związku z podnoszonymi w skardze zarzutami podstawowe znaczenie miała okoliczność czy decyzja uwłaszczająca Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S.A. nie naruszała praw osób trzecich, oraz czy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów należy stwierdzić, że art. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi lex specialis w stosunku do jej art. 1. Takiej wykładni powyższych przepisów dokonał Sąd Najwyższy podzielając wykładnię Trybunału Konstytucyjnego. Dobitnie dał temu wyraz z uzasadnieniu uchwały z dnia 16 lutego 1993 r. (III CZP 68/92 - OSNCP 1993, z. 7-8, poz. 133). Jeżeli zatem decyzja uwłaszczeniowa nie uwzględniała praw osób trzecich - właścicieli garaży, to w tej części na której one zostały wybudowane rażąco naruszyła prawo (art. 156 § 1 pkt 2 KPA).

Taka interpretacja wynika wprost z brzmienia przepisu art. 2 - zdania drugiego powołanej ustawy "nie narusza praw osób trzecich". Takie uregulowanie oznacza bowiem, że grunty na których wybudowano garaże, a będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie osób prawnych nie stały się z tym dniem przedmiotem ich użytkowania wieczystego (chodzi tu wyłącznie o grunty zajęte pod budowę garaży). Wydanie decyzji uwłaszczeniowej nie powoduje bowiem wygaśnięcia roszczenia z art. 8 ust. 1 ustawy i tym samym nie zwalnia Skarbu Państwa z obowiązku uczynienia zadość temu roszczeniu, jeżeli spełnione są przesłanki objęte hipotezą tego przepisu. Wynik postępowania sądowego - wyrok rozstrzygający o żądaniu powoda wynikającym z art. 8 ust. 1 ustawy stanowi, czy przedsiębiorstwo nabyło ex lege prawo użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 2 ustawy.

W przedmiotowej sprawie, prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lutego 2006 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w E. nakazał pozwanemu, Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta E., złożenie oświadczenia woli o przeniesieniu na rzecz powoda R. P. prawa użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] położonej w E. przy ul. [...], o powierzchni [...] m2 oraz nieodpłatnie prawa własności garażu posadowionego na tej działce.

Tym samym poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność, że decyzja uwłaszczeniowa w zakresie dotyczącym działki nr [...] o pow. [...] m2 rażąco narusza art. 156 § 1 pkt 2 KPA, oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1991 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464 ze zm.).

Stanowisko takie podzielił także organ pierwszej instancji w decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. stwierdzając, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. zmieniona decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r. dotycząca uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] "[...]" S.A. została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działki nr [...], przy czym zdaniem organu nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji w powyższej części z przyczyny określonej w art. 156 § 2 KPA.

Zdaniem Sądu kwestia dotycząca nieodwracalności skutków prawnych w przedmiotowej sprawie, nie wystąpiła. Nieodwracalność skutków prawnych ma bowiem ,miejsce wówczas, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie ta decyzja administracyjna wywołała. Chodzi tu o istnienie prawnej możliwości odwrócenia skutków prawnych w oparciu o obowiązujące przepisy KPA, oraz przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w konkretnej sprawie. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia

20 marca 2000 r. (sygn. akt OPS 14/99 - ONSA 3/00, poz. 93) oraz w orzeczeniach NSA przytoczonych w treści tej uchwały w których NSA wskazuje, że przy ocenie, czy określona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, "nie powinno się brać pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadania obowiązkom ich pierwotnego kształtu". Z tych względów za błędny należy uznać pogląd wyrażony przez organ w zaskarżonej decyzji wskazujący, że akt notarialny o przeniesieniu przez Przedsiębiorstwo [...] "[...]" S.A. na rzecz osoby trzeciej Zarząd Nieruchomości [...] Sp. z o.o. (związanej z tym przedsiębiorstwem spółki) prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności garaży wywołał nieodwracalne skutki prawne.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.