Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1559/15 w sprawie ze skarg T. M. oraz L. P., M. P., A. P. i P. P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1559/15 po rozpoznaniu sprawy ze skarg T. M. oraz L. P., M. P., A. P. i P. P. na uchwałę Nr LXII/888/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" oddalił skargi.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Miasta Krakowa w dniu 5 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Osiedle Oficerskie" w Krakowie (opubl. w Dz. Urz. Woj. Mpl. poz. 7281), która weszła w życie z dniem 14 stycznia 2013 r.

T. M. pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie lub Sąd I instancji) wnosząc o stwierdzenie nieważności jej § 41. Wniesienie skargi poprzedzało bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa.

Skarżący zarzucił wydania uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: K.c.), art. 7 pkt 1 i 4 w zw. z art. 19 ust. 3 i art. 20 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej: u.o.z.), art. 1 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., a ponadto naruszenie norm proceduralnych zawartych w art. 17 pkt 13 i pkt 6 b oraz art. 20 u.p.z.p..

Skarżący wskazał w uzasadnieniu, że jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze oznaczonym w uchwale symbolem [...], a nieruchomość ta sąsiaduje z działką nr [...] przy ul. [...] w [...], dla której to nieruchomości dopuszczono możliwość nadbudowy budynku, mimo że została wpisana do rejestru zabytków, a wprowadzenie takiego odstępstwa nie znajduje uzasadnienia. Taki sposób uprzywilejowania właścicieli działki sąsiedniej wpłynie na możliwość korzystania z nieruchomości skarżącego, a także na jej wartość i sposób użytkowania. Plan miejscowy uniemożliwia zaś nadbudowę budynku usytuowanego na terenie jego działki. Narusza to konstytucyjne zasady równości wobec prawa i nieograniczania w drodze podustawowych aktów prawa własności. Skarżący podniósł również szereg zarzutów zmierzających do wykazania, że plan miejscowy został uchwalony z naruszeniem zasad i trybu jego sporządzania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie uznając zarzuty skargi za bezzasadne.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1032/13 WSA w Krakowie oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżący nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia przez wydanie zaskarżonej uchwały, co przesądza o braku legitymacji skargowej.

Od wyroku tego T. M. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie Sądu w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji albo Sąd odwoławczy) wyrokiem z dnia 11 września 2015 r. sygn. II OSK 932/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.

W uzasadnieniu NSA wskazał, iż skoro skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości na obszarze objętym planem miejscowym, a ustalenia planu wprowadzają zmiany w zakresie przeznaczenia terenu oraz sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy także w odniesieniu do nieruchomości, w stosunku do której przysługuje skarżącemu prawo współwłasności, to te okoliczności przesądzają, że interes prawny skarżącego został naruszony. NSA podkreślił, że oddzielną kwestią jest zakres tego naruszenia, a w dalszej kolejności, czy naruszenie to wpływa w jakikolwiek sposób na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Podsumowując NSA wskazał, iż Sąd I instancji rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę przyjmie, że skarżącemu przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji WSA dokona merytorycznej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego § 41 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 r. nr LXII/888/12, odnosząc się także do postawionych w skardze i piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2012 r. zarzutów.

W dniu 23 grudnia 2015 r. do WSA w Krakowie wpłynęła skarga L. P., M. P., A. P. i P. P. na powyższą uchwałę nr LXII/888/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 r. w części obejmującej następujące postanowienia § 24 ust. 4 pkt 1) lit. b) oraz § 7 ust. 3 pkt 1) lit. a).

Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2016 r. WSA w Krakowie zarządził połączenie spraw ze skargi L. P., M. P., A. P. i P. P. oraz ze skargi T. M. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1559/15 WSA w Krakowie oddalił skargi.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że nie stwierdził, aby w uchwalaniu planu brał udział którykolwiek z niewłaściwych organów.

Dalej WSA w Krakowie uznał, że doszło do naruszenia procedury w procesie uchwalania planu miejscowego, ale to naruszenie nie ma znamion naruszenia istotnego, do którego odwołuje się art. 28 ustawy. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcie przez organ stanowiący (Radę Miasta Krakowa) o uwagach nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa w procedurze uchwalania planu miejscowego powinno być wyraźne. Należało rozpoznać te uwagi chociażby w sposób zbiorczy odrębną uchwałą, a wówczas byłby to widoczny znak dokonania oceny tych uwag przez organ planistyczny. Zabrakło więc tylko wyraźnego stwierdzenia, że uwagi nieuwzględnione poprzednio przez Prezydenta Miasta Krakowa zostają także nieuwzględnione przez Radę Miasta Krakowa. Takiego zapisu nie ma w uchwalonym planie miejscowym i z protokołu obrad Rady Miasta nie wynika, aby dokonywano odrębnej oceny nieuwzględnionych uprzednio uwag. Niemniej Sąd I instancji przyjął, że skoro lista uwag nieuwzględnionych przez Radę Miasta Krakowa zawiera załącznik nr 3 do planu miejscowego, to w pośredni sposób radni swoje stanowisko odnośnie tych uwag wyrazili. Dlatego przyjęto, że brak jakiegokolwiek wyraźnego odniesienia się radnych do uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu planu miejscowego, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy – stanowi naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, ale jest to naruszenie nie mające charakteru istotnego i nie skutkuje unieważnieniem planu.

Sąd I instancji przypomniał, że nieruchomości skarżących położone są w obszarach planu oznaczonych symbolami: [...] – treny zabudowy mieszkaniowej niskiej – willowej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez T. M. Sąd I instancji wskazał, że procedura planistyczna przewiduje możliwość zgłaszania uwag do wyłożonego projektu planu przez zainteresowane podmioty i tą drogą istnieje możliwość ingerencji w jego ostateczną treść. Zgłoszone uwagi muszą być bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta Krakowa, a ich uwzględnienie winno znaleźć odzwierciedlenie w treści podjętej uchwały przez organ stanowiący – Radę Miasta Krakowa. W tym trybie właściciele działki nr [...] zabudowanej budynkiem przy ul. [...] zgłosili uwagi do wyłożonego projektu planu w terminie przewidzianym prawem. Zgłoszone uwagi zostały uwzględnione, jak wynika z ze sposobu rozpoznania uwag, "na warunkach opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 2.04.2012". Nadto z akt planistycznych wynika, że ostateczna treść kwestionowanego § 41 ust. 4 pkt 1 lit. a) poprzedzona była konsultacjami i opiniami Miejskiego Konserwatora Zabytków. W szczególności Biuro Planowania Przestrzennego UMK przedstawiło propozycję zapisu "dopuszcza się nadbudowę do wysokości kalenicy 14,5 m, z przekształceniem okien w elewacji wschodniej oraz doświetleniem poddasza w formie okien połaciowych". Takie brzmienie § 41 ust. 4 pkt 1 lit. a) zostało zaakceptowane pismem Miejskiego Konserwatora Zabytków z 25 czerwca 2012 r. i taka zmiana projektu planu została ostatecznie pozytywnie zaopiniowana postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. To, że ostatecznie w treści uwag uwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa odnośnie uwagi nr 27 brak jest także odniesienia się do późniejszych opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków niż z 2.04.2012 r., zdaniem Sądu I instancji może stanowić uchybienie, nie mniej nie może ono prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Podsumowując WSA w Krakowie stwierdził, że kwestionowana ostateczna treść uchwalonego planu w zakresie § 41 ust. 4 pkt 1 lit. a) była efektem prawidłowo przeprowadzonej procedury planistycznej. Na etapie projektowania odbyły się konsultacje społeczne, efektem których były wprowadzone zmiany do projektu planu, zaakceptowane następnie przez uprawnione do tego organy z zakresu ochrony zabytków. Trudno w tym stanie rzeczy stwierdzić dowolność w stanowieniu prawa przez Radę Miasta Krakowa, a tym bardziej przekroczenie uprawnień planistycznych.

WSA w Krakowie jako niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 20 u.p.z.p., wskazując że z załącznika nr [...] do uchwały wynika, że przedmiotem było rozpatrzenie uwag nieuwzględnionych do projektu planu i pod pozycją [...] znajduje się odniesienie do uwagi złożonej przez skarżącego, a dotyczącej zmiany pierwotnego brzmienia § 41 ust.4 pkt 1 lit. a). Ze stenogramu LXI sesji Rady Miasta Krakowa (fakt notoryjnie znany ze strony internetowej Rady Miasta Krakowa), na której odbyło się I czytanie planu wynika, że m.in. jej przedmiotem były obrady dotyczące uwzględnienia uwagi dotyczącej § 41 ust.4 pkt 1 lit. a) do projektu planu, której skutkiem była zmiana pierwotnego brzmienia powołanego przepisu, zaś sam skarżący miał także możliwość wypowiedzenia się na tej sesji rady i przedstawienia swego stanowiska w tej sprawie. Radni zostali zapoznani więc z przedmiotem sprawy i przed II czytaniem planu w dniu 5 grudnia 2012 r. nie wpłynęły w wyznaczonym czasie poprawki ani autopoprawki do planu. Wynika z tego, że procedura rozpatrzenia powyższej uwagi została prawidłowo przeprowadzona.

Sąd I instancji uznał także, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Dlatego skargi na przedmiotowy plan miejscowy oddalono.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Krakowie wywiódł T. M. w części dotyczącej rozpoznania jego skargi na przedmiotową uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 5 grudnia 2012 r.

Kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj.

a) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że brak jakiegokolwiek wyraźnego odniesienia się Rady Miasta Krakowa do uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie zostały uwzględnione przez organ wykonawczy - stanowi naruszenie, które nie ma charakteru istotnego;

b) art. 17 pkt 12 i pkt 13 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że lista uwag nieuwzględnionych, stanowiąca załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi pośrednie wyrażenie stanowiska Rady Miasta Krakowa odnośnie tych uwag, a także poprzez przyjęcie, że owo pośrednie wyrażenie stanowiska jest wystarczającym sposobem rozstrzygnięcia o uwagach zgłoszonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 133 § 1 P.p.s.a poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy i faktów notoryjnie znanych oraz nieuwzględnieniu w całości stenogramu z LXI sesji Rady Miasta Krakowa, a także poprzez oparcie wyroku na dokumentach, które nie zostały włączone do materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że uwagi do § 41 ust. 4 pkt 1 lit. a} planu miejscowego były przedmiotem obrad LXI sesji Rady Miasta Krakowa i zostały rozważone przez Radę;

b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie w zaskarżonym wyroku o wszystkich zarzutach skargi wniesionej przez skarżącego, a w szczególności poprzez niepodjęcie rozważań w przedmiocie zarzutu rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 K.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., w związku z czym Sąd I instancji w istocie nie rozpoznał w całości sprawy w jej granicach;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 12 i pkt 13 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuchylenie przez Sąd I Instancji zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy Rada Miasta Krakowa istotnie naruszyła przepisy postępowania, planistycznego i w konsekwencji akt prawa miejscowego został wydany z naruszeniem tych przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze przedstawione zarzuty T. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wywołanych wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej T. M. wskazał między innymi, że nie znajduje oparcia w okolicznościach sprawy twierdzenie Sądu I Instancji, iż stanowisko skarżącego, jak i uwaga nr [...] były przedmiotem obrad LXI sesji Rady Miasta Krakowa. Samo wspomnienie o sprawie, zaistnieniu sprzeczności interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości nie może być w żadnym razie uznane za szczegółowe omówienie, czy rozpoznanie przez Radę. Stanowisko skarżącego nie zostało poddane dyskusji, ani ocenie członków Rady, a jedynie zostało podsumowane kilkoma uwagami Zastępcy Prezydenta Miasta, czyli przedstawiciela władzy wykonawczej. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Sąd I Instancji oparł się o dokumenty, które nie znajdują się w aktach sprawy tj. opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków z 2 kwietnia 2012 roku i pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z 14 maja 2012 r. Dokumentów tych nie włączono do materiału dowodowego, a mimo to zostały przyjęte przez Sąd I Instancji za podstawę do wydania zaskarżonego orzeczenia. W konsekwencji WSA w Krakowie błędnie przyjął, że o uwagach do § 41 ust. 4 pkt 1 lit. a) planu rozstrzygnięto w sposób, który nie powoduje nieważności przedmiotowej uchwały.

Zważając, że w zaskarżonym wyroku WSA w Krakowie nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi (tj. naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 K.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p.) kasator podniósł, że w rezultacie nie rozpoznano sprawy w całości, w jej granicach, co świadczy o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem kasatora w kontekście nierozważenia wszystkich zarzutów jego skargi Sąd I Instancji nie poddał rozwadze zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy tj. nieuwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Wskazał, że uchwalenie planu miejscowego z pominięciem wymagań związanych z ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków także stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sąd I Instancji nie podjął zaś rozważań w przedmiocie zgodności rozwiązań ujętych w miejscowym planie z koniecznością ochrony zabytkowego budynku oraz całego układu urbanistyczno-architektonicznego obszaru "Osiedle Oficerskie". Brak refleksji w tym przedmiocie jawi się jako rażące zaniedbanie Sądu I Instancji w obliczu okoliczności, że z założenia przedmiotowy plan miał być planem o charakterze ochronnym. Ponadto rozważenie przez Sąd I Instancji tych okoliczności mieści się w ramach badania legalności miejscowego planu, albowiem polega na sprawdzeniu zgodności planu z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i dóbr kultury. Sprawdzenie tejże zgodności pozwoliłoby Sądowi I Instancji również na dokonanie prawidłowej oceny przestrzegania zasad planowania, a w szczególności planowania z uwzględnieniem wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, która należy do katalogu podstawowych zasad planowania przestrzennego.

Na marginesie kasator zwrócił uwagę na wewnętrzną sprzeczność przedmiotowego planu. Podał, że w § 7 ust. 3 pkt 1 lit. a) planu wprowadzono dla obiektów zabytkowych wpisanych do gminnej ewidencji zabytków nakaz zachowania bryły, gabarytów, cech stylowych oraz kształtu dachu, wysokości kalenicy. w zakresie wynikającym z uwarunkowań historycznych, a § 41 ust. 4 pkt 1 lit. a) dopuścił możliwość nadbudowy budynku położonego przy ul, [...], podczas gdy budynek ten wpisany jest ewidencji zabytków nieruchomych Krakowa. Powyższe świadczy o naruszeniu zasad dobrej legislacji przy sporządzaniu i uchwalaniu planu, co winno skutkować jego uchyleniem.

W złożonej 21 listopada 2017 r. odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie może także odnosić się do zagadnień nie objętych zarzutami skargi kasacyjnej i podniesionych w jej uzasadnieniu jedynie na marginesie zasadniczych rozważań.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu narzucenia art. 133 § 1 P.p.s.a poprzez oparcie wyroku nie na całości akt sprawy i faktów notoryjnie znanych oraz nieuwzględnieniu w całości stenogramu z LXI sesji Rady Miasta Krakowa, a także poprzez oparcie wyroku na dokumentach, które nie zostały włączone do materiału dowodowego i w konsekwencji uznanie, że uwagi do § 41 ust. 4 pkt 1 lit. a} planu miejscowego były przedmiotem obrad LXI sesji Rady Miasta Krakowa i zostały rozważone przez Radę wskazać należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Zauważyć trzeba, iż z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w żadnym razie nie wynika, by Sąd ten nie zapoznał się z całością stenogramu LXI sesji Rady Miasta Krakowa VI Kadencji odbytej w dniu 21 listopada 2012 r. Podkreślić należy, iż nie sposób oczekiwać by sąd w uzasadnieniu orzeczenia zacytował cały stenogram i wszystkie padające wypowiedzi. Ze stenogramu tego wynika zaś w sposób nie budzący wątpliwości, iż na temat postanowień planu dotyczących nieruchomości przy ul. [...] wypowiadał się radny W. P., a następnie uczestniczący w tejże sesji skarżący T. M. zabrał głos wskazując na swoje zastrzeżenia do treści § 41 ust. 4 pkt 1 planu po zmianach, po czym na tenże temat wypowiedziała się Zastępca Prezydenta Miasta Krakowa Elżbieta Koterba. Po tej wypowiedzi przewodniczący obradom poinformował radnych o możliwości zabrania głosu w sprawie i wobec niezgłoszenia się kogokolwiek stwierdził, iż Rada odbyła I czytanie projektu oraz określił termin wprowadzania poprawek na 27 listopada 2012 r., a wsteczny termin zgłaszania poprawek na 29 listopada 2012 r.

Powyższe oznacza, iż prawidłowe były w tym zakresie ustalenia faktyczne Sądu I instancji, w tym wniosek, że radni zostali zapoznani z przedmiotem sprawy.

Zapoznanie się przez radnych z przedmiotem sprawy oznacza bowiem wyłącznie, iż znany jest im problem i stanowiska stron, w tym skarżącego, zaś przedstawiona przez autora skargi kasacyjnej teza jakoby nie było to zapoznanie w stopniu dostatecznym oceniona być musi jako gołosłowna. Z samego bowiem faktu, iż znający przecież treśc projektu miejscowego planu oraz zgłoszonych, a nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy uwag, radni nie podzielili wątpliwości skarżącego oraz nie przeprowadzili szerszej dyskusji w sprawie mimo – co należy podkreślić – zapewnienia im takiej możliwości, nie wynika, że błędne jest twierdzenie Sądu I instancji, iż zostali oni zapoznani z przedmiotem sprawy.

Zarzut ten nie okazał się trafny również w zakresie w jakim zarzuca się Sądowi I instancji oparcie wyroku na dokumentach, które nie zostały włączone do materiału dowodowego, a zdaniem miałyby być opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków z 2 kwietnia 2012 r. i pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z 14 maja 2012 r. Zauważyć bowiem należy, że Sąd I instancji nie oparł swego rozstrzygnięcia na treści tych dokumentów, do której w ogóle się nie odnosił, lecz jedynie wskazał, iż stanowiły one element procesu uzgodnień (korespondencji pomiędzy organami planistycznymi a Miejskim Konserwatorem Zabytków w Krakowie) wpływającego na ostateczną treść projektu planu w zakresie § 41 ust. 1 pkt 1 lit. A, który został ostatecznie pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 P.p.s.a., w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ustawy.

Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Granice sprawy wyznacza przede wszystkim, jak ma to miejsce w tym przypadku, wniosek inicjujący podstępowanie oraz treść zaskarżonego aktu. W realiach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza zatem skontrolowanie legalności zaskarżonej uchwały w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżącego.

Powyższe oznacza, że o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy (to jest dokonał kontroli innego aktu niż zaskarżona uchwała lub dokonał kontroli tego aktu w zakresie wykraczającym poza naruszenia prawnie chronionych interesów skarżącego), względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić.

W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca, bowiem WSA nie wykroczył poza granice sprawy jak również nie pominął w swoim orzeczeniu jakichkolwiek uchybień organów nie podniesionych skardze, które mogłyby mieć istotny wpływ na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji zajął stanowisko co do zarzutów innych niż naruszenie przez organy trybu sporządzania planu stwierdzając, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżących (wszystkich, a więc także T. M.) nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Okoliczność, że WSA w Krakowie nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie, w tym w szczególności nie uzasadnił szczegółowo dlaczego za nieuzasadnione uznał poszczególne podnoszone przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 pkt. 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p., art. 140 K.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nie może zaś być uznana za naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., albowiem nie oznacza to pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę, lecz jedynie wadliwość uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, którego to zagadnienia nie dotyczy wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepis.

Zauważyć wreszcie należy, iż w skardze kasacyjnej nie wykazano wpływu braku szczegółowego uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji o niezasadności tych zarzutów na treść rozstrzygnięcia poprzestając jedynie na gołosłownym stwierdzeniu, iż rozpoznanie wszystkich zarzutów doprowadziłoby Sąd I instancji do uznania, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy prawa w stopniu przekraczającym granice władztwa planistycznego gminy.

W kontekście wyartykułowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutów, iż Sąd I Instancji nie podjął rozważań w przedmiocie zgodności rozwiązań ujętych w miejscowym planie z koniecznością ochrony zabytkowego budynku oraz całego układu urbanistyczno-architektonicznego obszaru "Osiedle Oficerskie", co winno mieć miejsce w ramach badania zgodności planu z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków i dóbr kultury zauważyć wreszcie należy, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazał w niej jakichkolwiek konkretnych przepisów z zakresu ochrony zabytków i dóbr kultury, które miałyby być naruszone przez przedmiotowy plan, a które to naruszenie miałby pominąć Sąd I instancji, co powoduje, że w tym zakresie zarzut ten nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów naruszenia prawa procesowego, to jest zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 12 i pkt 13 ustawy i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuchylenie przez Sąd I Instancji zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy Rada Miasta Krakowa istotnie naruszyła przepisy postępowania planistycznego zauważyć należy, iż zarzut ten pozostaje ścisłym związku zarzutami z podnoszonymi w skardze kasacyjnej jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, które to zarzuty dotyczą naruszenia tych samych art. 17 pkt 12 i pkt 13 ustawy i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. u.p.z.p., a sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do oceny sposobu rozpoznania przez Radę Miasta Krakowa nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako naruszenia trybu sporządzania planu nie mającego jednakże charakteru istotnego.

Powyższe uzasadnia łączne rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Sam przepis przewiduje więc, że możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącej planu miejscowego.

Taki sposób podjęcia rozstrzygnięcia o zgłoszonych uwagach przez radę gminy nie powoduje naruszenia trybu sporządzania planu, tym bardziej, że w realiach niniejszej sprawy z tego załącznika wynika wprost, że Rada Miasta Krakowa nie uwzględniła żadnej z uwag nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa, zawierając też w odniesieniu do każdej z uwag informacje i wyjaśnienia dotyczące rozpatrzenia każdej z nich.

Taka okoliczność oznacza także, że każdy z radnych miał możliwość zapoznania się z takimi uwagami i sposobem ich rozstrzygnięcia. Oczywiście na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zawsze takie działanie rady gminy będzie mogło być uznane za prawidłowe, a mianowicie jednoczesne uchwalenie planu i rozpatrzenie uwag nie może nastąpić w sytuacji, gdy uwagi miałyby zostać uwzględnione, a projekt planu, który jest przedmiotem głosowania nie zawiera odpowiednich zmian w tym zakresie, lub gdy z przeprowadzonej procedury planistycznej wynika, że radnym nie mogła być znana treść zgłoszonych uwag lub motywy w oparciu o jakie doszło do ich rozpatrzenia (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 8. wydanie, C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 205-206).

W rozpoznawanej sprawie uwag nie uwzględniono, a załącznika nr 3 do skarżonej uchwały, wynika, iż wszystkie uwagi zostały w nim szczegółowo przedstawione, jak również szczegółowo wskazano przyczyn przemawiające za ich nieuwzględnieniem.

Powyższe jest wyraźnie widoczne na gruncie uwagi zgłoszonej przez skarżącego, a dotyczącej zmiany zapisów w § 41 projektu planu poprzez powrót do zapisów pierwotnych, istniejących w projekcie przed uwzględnieniem przez Prezydenta Miasta Krakowa uwagi do projektu planu złoconej przez właścicieli działki nr [...] przy ul. [...] (poz. [...] tabeli stanowiącej część [...] załącznika nr [...] do skarżonej uchwały odnośnie której zamieszczono w załączniku do uchwały zarówno dokładną treść uwag, jak i wyjaśnienie przyczyn ich nieuwzględnienia.

Odnośnie tejże uwagi stanowiącej wyraz stanowiska skarżącego w sprawie nie można także pominąć wykazanej już powyżej okoliczności, iż była ona przedmiotem debaty na sesji LXI Rady Miasta Krakowa w dniu 21 listopada 2012 r. podczas I czytania projektu uchwały. Okoliczność, iż w trakcie tej debaty jedynie jeden radny zabrał głos odnośnie zagadnień objętych tą uwagą nie może być utożsamiana z brakiem rozpatrzenia uwag, lecz można z niej zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wywieść wniosek, iż radni sprawę tej uwagi uznali za wyjaśniona w sposób wystarczający do jej rozstrzygnięcia.

Brak zatem podstaw do stwierdzenia, że radni Rady Miasta Krakowa przy głosowaniu nad uchwaleniem planu nie posiadali wiedzy w przedmiocie zgłoszonych uwag. Ponadto to, że uwagi do projektu planu objęto jednym głosowaniem nie oznacza, że rozpatrzenie tych uwag w tej sprawie nie miało charakteru indywidualnego. Każda bowiem z uwag została wyszczególniona, co do każdej z nich przedstawiono stanowisko Rady Miasta Krakowa, a także w odniesieniu do każdej z uwag zawarto motywy jakimi kierowała się Rada rozstrzygając o tych uwagach. Fakt, że uchwała dotyczyła wielu uwag nie zmienia ogólnego indywidualnego jej charakteru.

Podkreślić należy, iż w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty został pogląd, zgodnie z którym nie negując celowości indywidualnego głosowania nad każdą nieuwzględnioną uwagą, mając na uwadze brak precyzji w formułowaniu przez ustawodawcę podejmowanych przez organ uchwałodawczy czynności, przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (por. wyroki NSA: z dnia 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 1922/15; z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 3099/14; z dnia 31 maja 2016 r., sygn. II OSK 738/15; z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. II OSK 437/13; z dnia 31 maja 2012 r., sygn. II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r., sygn. II OSK 1317/11 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może zatem stanowić o naruszeniu prawa.

Powyższe oznacza, że stanowisko Sądu I instancji jakoby doszło w tym zakresie do naruszenia procedury uchwalania planu poprzez brak wyraźnego odniesienia się radnych do uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu planu, jednakże nie stanowiło to istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, było wadliwe, lecz nie z powodów wskazanych w skardze kasacyjnej, lecz dlatego, że w ogóle nie doszło w tym zakresie do naruszenia trybu sporządzania planu. Wskazać w tym miejscu trzeba na pewną wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu wyroku, która jednakże nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, a sprowadzającą się do tego, że jednocześnie Sąd I instancji na stronie 14 uzasadnienia wskazał, że procedura rozpatrzenia uwagi skarżącego została przeprowadzona prawidłowo.

Powyższe oznacza, iż wyrok WSA w Krakowie pomimo błędnego w tej części uzasadnienia i dokonania na stronie 8 uzasadnienia błędnej wykładni art. 20 ust. 1 u.p.z.p. odpowiada prawu, co skutkuje koniecznością uznania za bezzasadny zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sprowadzającego się do zakwestionowania oceny rzekomo zaistniałego naruszenia trybu sporządzania planu jako nieistotnego.

Odnosząc się do zarzutów związanych z naruszeniem art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię zauważyć należy, iż zarzut ten okazał się bezzasadny w stopniu oczywistym.

Wskazywane w skardze kasacyjnej jako wzorzec kontroli regulacje zawarte w art. 17 pkt 12 i 13 u.p.z.p. stanowią bowiem, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego po zrealizowaniu czynności wskazanych we wcześniejszych punktach tegoż artykułu rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12) oraz wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13), zaś w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałaby polegać błędna wykładnia tych przepisów przez Sąd I instancji względnie ich naruszenie w toku procedury planistycznej przeoczone przez tenże Sąd. Autor skargi kasacyjnej mimo powołania się w dwóch zarzutach na naruszenie tychże przepisów w jej uzasadnieniu wskazał jedynie na niezgodny w jego ocenie z prawem sposób procedowania przez Radę Miasta Krakowa nad nieuwzględnionymi uwagami do projektu planu nie wiążąc w jakikolwiek sposób tych naruszeń z rozpoznawaniem uwag przez Prezydenta Miasta Krakowa, względnie z wprowadzaniem zmian do planu, bądź ponawianiem uzgodnień w zakresie wynikającym z wprowadzanych zmian.

Podkreślić przy tym trzeba, że także WSA w Krakowie w uzasadnieniu swojego orzeczenia na powyższe przepisy w ogóle się nie powoływał, jak też nie odnosił się do obowiązków organu wykonawczego gminy z nich wynikających, co wprost wskazuje, iż nie dokonywał ich wykładni.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o zasądzenie na rzecz Gminy Miejskiej Kraków zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, albowiem pełnomocnik organu nie brał udziału w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zaś pismo określone przez pełnomocnika organu jako odpowiedź na skargę kasacyjną złożone zostało 21 listopada 2017 r., a więc z ponad rocznym uchybieniem terminowi o jakim mowa w art. 179 P.p.s.a. Jak stwierdzono zaś w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. II FPS 4/12 art. 204 i art. 205 § 2-4 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Nie stanowi natomiast odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art. 179 P.p.s.a. pismo procesowe strony wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie. Skoro zaś do niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, które mogą podlegać zwrotowi od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej, należy zaliczyć również zwrot kosztów związanych z przygotowaniem odpowiedzi na skargę kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika, to a contrario nie stanowią ich koszty związane ze sporządzeniem pisma procesowego po upływie terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Powyższe oznacza, iż brak było podstaw dla zasądzenia na rzecz Gminy Miejskiej Kraków zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.