I OSK 423/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-01-18	
Data wpływu	2016-02-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Iwona Bogucka /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
659	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Sz 105/15	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art.13 ust 2, art.16 ust.2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art.149 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 105/15 w sprawie ze skargi B. W. na przewlekłość postępowania S. Funduszu Pożyczkowego Sp. z o.o. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. W. na rzecz S. Funduszu Pożyczkowego Sp. z o.o. w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. W. na przewlekłość postępowania [...] Funduszu Pożyczkowego Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W piśmie z 10 maja 2015 r. skarżący zwrócił się do [...] Funduszu Pożyczkowego Spółki z o.o. w S. o udostępnienie mu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016., poz. 1764) określonych informacji związanych z zatrudnieniem w tej Spółce radnego Rady Miasta Szczecina M. D. m.in. wskazania wysokości jego wynagrodzenia w poszczególnych okresach. W dniu 26 maja 2015 r. Spółka poinformowała skarżącego o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku do 10 czerwca 2015 r. Tego dnia skarżącemu udostępniono część żądanych informacji i jednocześnie przesłano mu na adres jego poczty elektronicznej decyzję nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji w zakresie wysokości wynagrodzenia pracownika. W związku z zakwestionowaniem przez skarżącego prawidłowości doręczenia tej decyzji Spółka doręczyła mu ją za pośrednictwem poczty w dniu 1 lipca 2015 r.

W dniu 14 lipca 2015 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spółka w piśmie z 29 lipca 2015 r. poinformowała, że z uwagi na skomplikowany charakter sprawy przedłuża termin jej rozpatrzenia do 19 sierpnia 2015 r.

W powyższych okolicznościach, w dniu 5 sierpnia 2015 r. skarżący wystąpił ze skargą na przewlekłość postępowania, podnosząc, że w ramach dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie ma możliwości przedłużenia 14 – dniowego terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Możliwość przedłużenia tego terminu do 2 miesięcy stosownie do treści art. 13 ust. 2 tej ustawy odnosi się wyłącznie do czynności materialno – technicznej polegającej na udostępnieniu informacji, a nie do decyzji odmownej przewidzianej w art. 16 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o umorzenie postępowania z tego względu, że w dniu 14 sierpnia 2015 r. wydała w sprawie decyzję, ewentualnie o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na przewlekłość Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w pierwszej kolejności, odwołując się do poglądów doktryny i piśmiennictwa wyjaśnił, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia go w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie to, jak wyjaśnił Sąd, oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa może być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwiania sprawy.

Sąd stwierdził, że Spółka do której skierowano żądanie, jest w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym ustawowo do udostępnienia informacji, gdyż z danych ujawnionych w rejestrze handlowym wynika, że jej udziały należą do Gminy Miasta Szczecin.

Analizując przedstawiony na wstępie tok postępowania w sprawie Sąd przyjął, że skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wysłany przez skarżącego 10 maja 2015 r. o godzinie 18.45, tj. po godzinach urzędowania, to należy uznać, że w zasadzie dotarł on do adresata w dniu 11 maja 2015 r., a zatem 14 – dniowy termin dla załatwienia wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy rozpoczął bieg dopiero w dniu 12 maja 2015 r. i upłynął z dniem 25 maja 2015 r. Pismo z tą datą o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia wniosku doręczono skarżącemu dzień później. Jednodniowe opóźnienie w zastosowaniu przez zobowiązany podmiot przepisu art. 13 ust. 2, zdaniem Sądu, nie świadczy o przewlekłości, tym bardziej, że termin ten mógł być w świetle powołanego przepisu przedłużony do 2 miesięcy. Jednocześnie Sąd uznał za chybione stanowisko skarżącego, że art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji nie umożliwia podmiotowi zobowiązanemu przedłużenia terminu do załatwienia wniosku i w konsekwencji wydania decyzji odmownej, gdyż zgodnie z jego treścią odnosi się on wyłącznie do "udostępnienia informacji". W ocenie Sądu przepis ten dotyczy także możliwości wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Analizując z kolei tok postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 14 lipca 2015 r. Sąd stwierdził, że wprawdzie rzeczywiście, tak jak podnosi skarżący, zobowiązany podmiot powinien go stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy załatwić w terminie nie dłuższym niż 14 dni tj. do dnia 28 lipca 2015 r. tym niemniej kilkunastodniowa zwłoka jaka zaistniała do dnia wydania ostatecznego rozstrzygnięcia (tj. do 14 sierpnia 2015 r.) nie stanowiła przejawu przewlekłości. Sąd wyjaśnił, że skarga na przewlekłość postępowania musi dotyczyć takiego stanu faktycznego, z którego niewątpliwie wynika niczym nieuzasadnione przewlekanie przez organ załatwienia sprawy. Skarga na przewlekłość to coś więcej niż skarga na spóźnienie z wydaniem aktu lub podjęciem czynności. W przeciwnym razie ustawodawca wprost określiłby w przepisie sankcję za niewydanie decyzji w terminie lub niepodjęcie czynności nakazanej prawem, tak jak to przyjął w niektórych regulacjach np. w art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1049 ze zm.). W skardze na przewlekłość postępowania chodzi w szczególności o niczym nieuzasadnioną opieszałość i lekceważenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, prowadzące do niezałatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Tymczasem praktyka sądowa wskazuje, że sprawy z dziedziny ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo że ustawa funkcjonuje już kilkanaście lat, sprawiają wiele trudności zobowiązanym podmiotom. W ocenie zwłoki w załatwieniu sprawy nie można jednakowej miary przykładać do podmiotów, które z racji wykonywanych zadań dysponują wyspecjalizowanymi służbami (np. organów władzy i administracji publicznej lub samorządowej) oraz do podmiotów, takich jak na przykład podmioty dysponujące mieniem komunalnym, spółki jednostek samorządu terytorialnego itp., gdzie z reguły załatwienie wniosku, zawierającego żądania związane z koniecznością oceny wystąpienia wymienionych w ustawie wyłączeń (art. 5 ust. 1) wymaga pomocy prawnej. Sąd zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany załatwił sprawę w wyznaczonym przez siebie terminie, co wskazuje na brak w jego kilkunastodniowej zwłoce takiego odwlekania załatwienia sprawy, które należałoby ocenić jako przejaw przewlekłości. Nawiązując do jednego z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia go w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II FSK 3097/12, Lex nr 1624342).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 P.p.s.a. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o obowiązkach sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, przez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, prowadzącą do konstatacji, że Spółka nie prowadziła przewlekle postępowania,

2) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego:

a) art. 61 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych, poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, co z kolei wpłynęło negatywnie na efektywną realizację konstytucyjnego prawa dostępu do informacji,

b) art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do wydłużenia terminu do "udostępnienia" informacji - przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że przepis ten może być zastosowany do przedłużenia terminu do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji,

c) art. 16 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 17 w/w ustawy w zakresie w jakim z przepisu tego wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozpatruje się w terminie 14 dni – poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie naruszenie tego przepisu nie stanowiło przejawu przewlekłości postępowania.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie dostępu do żądanej informacji publicznej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez podmiot zobowiązany ustawowo polegało na przekroczeniu ustawowych terminów załatwienia sprawy, zarówno na etapie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji, jak i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W pierwszym przypadku, spółka z przekroczeniem terminu określonego w art. 13 ust.1 ustawy (14 dni), poinformowała skarżącego o przedłużeniu terminu do udzielenia informacji, co skutkowało jednocześnie naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy, a więc wydaniem decyzji oraz udostępnieniem części informacji po upływie ustawowego terminu. Niezależnie od tego, zdaniem skarżącego, w oparciu o art. 13 ust. 2 ustawy, po upływie 14-dniowego terminu, określonego w art. 13 ust. 1 ustawy, nie ma prawnej możliwości ograniczenia dostępu do informacji publicznej poprzez wydanie decyzji odmownej, gdyż możliwość przedłużenia terminu dotyczy tylko "udostępnienia informacji", a więc czynności związanej z udzieleniem jej zgodnie z wnioskiem. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, sam fakt przedłużenia przez Spółkę terminu do wydania decyzji odmownej stanowi o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły. Jednocześnie, zdaniem skarżącego, nieskutecznie doręczono mu decyzję odmowną drogą elektroniczną.

Z kolei, na etapie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy przewlekłość postępowania wyraża się, zdaniem skarżącego, w wydaniu decyzji znacznie po upływie 14 – dniowego terminu załatwienia sprawy, wynikającego z art. 16 ust. 2 ustawy. Chybione jest jednocześnie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym naruszenie cytowanego przepisu nie świadczy o prowadzeniu postępowania w sposób przewlekły.

Skarżący jednocześnie podkreślił, że z art. 13 ust. 1 ustawy wynika, wbrew wykładni zaprezentowanej przez Sąd I instancji, że udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a nie od dnia doręczenia go podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji. Wadliwie w konsekwencji Sąd ustalił prawidłowy termin rozpoznania wniosku skarżącego i przyjął, że uchybienie w tym zakresie wynosiło tylko jeden dzień. Podobnie, skarżący podkreślił, że zobowiązany podmiot ma obowiązek rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji bez zbędnej zwłoki, co nie jest jednoznaczne z terminem 14 dni, jak wskazuje Sąd I instancji, który stanowi jedynie datę graniczną rozpoznania wniosku. Skarżący zakwestionował także stanowisko Sądu o konieczności analizy stopnia skomplikowania sprawy przy ocenie przewlekłości. Jego zdaniem, w sytuacji przekroczenia terminów załatwienia sprawy, jak to ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym, może to mieć znaczenie wyłącznie dla oceny wystąpienia rażącego naruszenia prawa w stanie przewlekłości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

W rozpoznawanej sprawie kluczowe są zarzuty materialne sprowadzające się po pierwsze - do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że podmiot zobowiązany ustawowo do udostępnienia informacji może na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przedłużyć termin dla rozpoznania wniosku i w tym przedłużonym terminie wydać decyzję odmowną i po drugie - że przekroczenie terminu z art. 16 ust. 2 pkt 1 tej ustawy o blisko dwa tygodnie nie stanowiło przejawu przewlekłości postepowania. W konsekwencji ich nieprawidłowej wykładni i zastosowania nie doszło do stwierdzenia przewlekłości i wydania wyroku na podstawie powołanego w podstawach skargi kasacyjnej art. 149 § 1 P.p.s.a..

Odnosząc się do pierwszego z zagadnień należy zauważyć, że kwestia właściwego terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej może być różnie interpretowana. Artykuł 13 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei ustęp drugi tego artykułu stanowi, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ze sformułowania, że terminy te odnoszą się do "udostępnienia informacji", jak również, że organ poinformuje w jakim terminie "udostępni informację" można wnioskować, tak jak skarżący, że mają one zastosowanie wyłącznie do czynności materialno – technicznej udostępnienia informacji i nie odnoszą się do możliwości wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. W konsekwencji jednak, gdyby podzielić ten pogląd skarżącego, należałoby przyjąć, że skoro art. 13 ust. 2 ustawy nie pozwala na przedłużenie do 2 miesięcy terminu dla wydania decyzji odmownej, to analogicznie takiego terminu dla wydania decyzji nie określa również ustęp pierwszy tego przepisu, który także używa sformułowania "udostępnienie informacji". W takiej natomiast sytuacji - stosownie do odesłania zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy – maksymalny termin do wydania decyzji określałby art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego z modyfikacją przyjętą w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy odnoszącą się wyłącznie do terminu postępowania odwoławczego. Termin ten wynosiłby wówczas nie 14 dni z możliwością jego przedłużenia do dwóch miesięcy - jak stanowi art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy, lecz jeden miesiąc, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – dwa miesiące (por. art. 35 § 3 kpa) z możliwością ich przedłużenia na podstawie art. 36 kpa. W przeciwnym wypadku przy założeniu, że przepisy art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy nie określają maksymalnych terminów dla wydania decyzji odmownej i przy odrzuceniu koncepcji stosowania w tym zakresie kodeksu postępowania administracyjnego należałoby uznać, że kwestia terminu dla wydania decyzji nie została w ogóle uregulowana. Każda z tych koncepcji w sprawie dotyczącej przewlekłości w wydaniu decyzji byłaby jednak i tak mniej korzystna dla skarżącego kasacyjnie niż stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, a mianowicie, że art. 13 ust. 2 ustawy uprawniał organ do przedłużenia 14 – dniowego terminu do załatwienia wniosku, czyli zarówno udostępnienia informacji, jak i wydania decyzji odmownej. Takie też stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie prawniczym (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 286-288). Ponadto wydaje się logiczne, że skoro ustawodawca zakreśla termin "dla udostępnienia informacji", to dopuszcza on również w tym terminie wydanie decyzji odmownej. Chodzi bowiem o zapewnienie podmiotowi zobowiązanemu ustawowo do udostępnienia informacji odpowiedniego czasu, tak aby mógł zarówno w sposób prawidłowy przygotować żądaną we wniosku informację, jak również decyzję o odmowie jej udostępnienia. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie na etapie od momentu wpłynięcia wniosku do jego rozpatrzenia, czyli częściowego udostępnienia informacji i częściowej odmowy nie doszło do przewlekłości i to bez względu na przyjęcie, czy pismo informujące skarżącego o konieczności przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku Spółka przesłała skarżącemu dzień czy dwa dni po upływie 14 – dniowego terminu dla rozpoznania wniosku. Jak słusznie bowiem zaakcentował Sąd I instancji przewlekłość nie jest stanem polegającym wyłącznie na niedotrzymaniu przez organ terminu dla załatwienia sprawy.

Podobnie, mimo uchybienia terminowi rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wynikającemu z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie sposób tego uchybienia potraktować w rozpoznawanej sprawie w kategoriach przewlekłości. Zasadna jest argumentacja Sądu I instancji, że przy ocenie przewlekłości, poza uchybieniem terminom załatwienia sprawy, należy uwzględnić inne elementy związane z przebiegiem postępowania, a które mają na celu identyfikację opisanej wyżej, negatywnej oceny działań podejmowanych przez organ w toku tego postępowania, wskazujących na jego nieskuteczność, opieszałość, czy niesprawność. Niewątpliwie w ramach tej oceny może mieścić się zakres uchybienia terminowi, stopień skomplikowania sprawy, czy fakt nieposiadania, w ramach struktur danego podmiotu, wyspecjalizowanego zaplecza osobowego do rozpoznawania wniosków o udzielenie informacji publicznej. Nie ma więc racji skarżący kasacyjnie, argumentując że takie okoliczności mają znaczenie wyłącznie dla oceny rażącego lub nie - naruszenia prawa w związku z przewlekłością, gdyż należy je uwzględnić już na etapie analizy, czy z taką przewlekłością w danym stanie faktycznym mamy do czynienia. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie dla oceny stanu przewlekłości miał charakter i stopień jej skomplikowania. Żądania udostępnienia w ramach dostępu do informacji publicznej informacji o dochodach czy zarobkach określonych osób, z uwagi na możliwość naruszenia ich prawa do prywatności, należą do zagadnień prawnych wyjątkowo problematycznych, zwłaszcza dla podmiotu nie będącego organem władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. o sygn. akt I OSK 695/14 wraz z krytyczną glosą Ewy Kuleszy – Orzecznictwo Sądów Polskich, Zeszyt 12 z 2016 r., poz. 119).

Biorąc pod uwagę powyższe, a jednocześnie - nie stwierdzając ponadto wadliwości branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej stosownie do art. 184 tej ustawy.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 P.p.s.a.