Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca), sędzia WSA (del.) Magdalena Dobek – Rak, Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 352/24 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 16 kwietnia 2024 r. nr OB-IV.626.1.11.2024.MM w przedmiocie odmowy wydania paszportu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 września 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 352/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. L. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 16 kwietnia 2024 r., nr OB-IV.626.1.11.2024.MM, którą na podstawie art. 54 ust. 2 i art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1302), zwanej dalej "u.d.p.", odmówiono skarżącemu wydania dokumentu paszportowego.

Sąd I instancji wskazał, że odmowa wydania paszportu uzależniona jest od spełnienia dwóch przesłanek, tj. wniosku uprawnionego organu oraz prowadzenia postępowania przygotowawczego lub wykonawczego w sprawie karnej przeciwko osobie ubiegającej się o wydanie dokumentu paszportowego. Tryb ten nie pozostawia organowi możliwości badania zasadności wystąpienia z wnioskiem o odmowę wydania paszportu, jak i możliwości stwierdzenia, czy odmowa nie będzie stanowiła dla obywatela ubiegającego się o paszport – nadmiernej dolegliwości.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wniosek o odmowę wydania dokumentu paszportowego Skarżącemu został złożony przez uprawniony podmiot – Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Legionowie. W sprawie nie ulega również wątpliwości, że przeciwko Skarżącemu jest prowadzone postępowanie przygotowawcze w sprawie karnej pod sygn. akt [...] (o czyny z art. 178a § 1 Kodeksu karnego, zwanego dalej "K.k.", i art. 229 § 1 i 3 K.k.). Wprawdzie prowadzone postępowanie przygotowawcze pozostaje zawieszone od dnia 12 sierpnia 2016 r., tym niemniej fakt ten pozostaje bez znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy, albowiem zawieszenie postępowania nie usuwa skutków zawisłości sprawy karnej. Ponadto, jak wynika z wniosku Prokuratora postępowanie pozostaje zawieszone z uwagi na przedkładane przez skarżącego kolejne zaświadczenia dot. jego stanu zdrowia uniemożliwiające mu stawiennictwo na czynności.

W ocenie Sądu, ww. okoliczności przesądzają, że w sprawie spełnione zostały obligatoryjne wymogi wydania decyzji o odmowie wydania paszportu. Natomiast podnoszone względy związane z koniecznością leczenia skarżącego za granicą (poza strefą Schengen i USA) i wyjazdy służbowe mogą, co najwyżej stanowić podstawę do ubiegania się przez Skarżącego o wydanie paszportu tymczasowego w trybie art. 55 u.d.p., który stanowi lex specialis do art. 54. Zatem w sytuacji istnienia podstaw do odmowy wydania paszportu z art. 54 konsul może wydać paszport tymczasowy ze względu na ważny interes osoby ubiegającej się o taki paszport. Tym niemniej zastosowanie powyższego przepisu wymaga wszczęcia odrębnej procedury.

Sąd wyjaśnił skarżącemu, że brzmienie art. 54 ust. 1 pkt 2 u.d.p. jest jasne i nie budzi żadnych budzi żadnych wątpliwości, że możliwość wystąpienia przez prokuratora z wnioskiem w trybie art. 54 ust. 1 pkt 2 u.d.p. nie została uzależniona przez ustawodawcę od uprzedniego wydania przez organ wnioskujący postanowienia z art. 277 § 1 Kodeksu postępowania karnego, zwanego dalej "K.p.k.".

Zdaniem Sądu, na legalność zaskarżonej decyzji nie ma również wpływu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 czerwca 1999 r. sygn. akt SK 20/98 (OTK 1999, nr 5, poz. 93). Na mocy tego wyroku, Trybunał orzekł, że art. 6 ust. 1 pkt 3 oraz art. 10 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach (Dz. U. z 1991 r. Nr 2, poz. 5), w zakresie w jakim dotyczą wyłącznie wniosków w sprawie odmowy wydania lub unieważnienia paszportu w związku ze stosowaniem środka zapobiegawczego przewidzianego w art. 277 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555), nie są niezgodne z art. 2, art. 7, art. 30, art. 31, art. 37, art. 40, art. 41, art. 42, art. 45, art. 47, art. 77 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wspomniany wyrok został wydany w sprawie ze skargi konstytucyjnej, tj. w ramach tzw. konkretnej kontroli konstytucyjności prawa, a zakres orzeczenia Trybunału wynikał – w świetle art. 79 Konstytucji RP – z indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego konstytucyjnie, wynikającej z ostatecznego orzeczenia o jego prawach i wolnościach konstytucyjnych. W związku z tym, w wyroku tym Trybunał rozstrzygał o sytuacji, w której wniosek prokuratora był składany w następstwie zastosowania środka z art. 277 § 1 K.p.k. Trybunał nie orzekł w szczególności o tym, że warunkiem zgodnego z Konstytucją zastosowania instytucji unieważnienia paszportu jest uprzednie wykorzystanie przez prokuratora wspomnianego środka zapobiegawczego. Co więcej, wyrok został wydany na skutek skargi konstytucyjnej. W takim przypadku wyrok Trybunału ma zatem na celu nie tylko usunięcie hierarchicznej niezgodności norm, lecz przede wszystkim stanowi środek ochrony praw i wolności – w tym przypadku osoby wnoszącej skargę konstytucyjną. Ma zatem znaczenie w sprawach o tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Zaistniały zaś na kanwie niniejszej sprawy stan faktyczny jest zgoła odmienny od tego, jaki był podstawą oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 1 czerwca 1999 r.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda Podlaski nie naruszył również prawa skarżącego wynikających z przepisów art. 20, art. 21 i art. 22 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zaskarżona decyzja nie pozbawia skarżącego obywatelstwa Unii Europejskiej, wobec czego zarzut naruszenia art. 20 Traktatu był nieadekwatny. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda nie naruszył również ma prawa skarżącego do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium Państw Członkowskich, wynikającego z art. 21 Traktatu, albowiem prawo to jest związane z obywatelstwem UE, nie zaś z faktycznym posiadaniem dokumentu paszportowego. Na mocy kontrolowanej decyzji nie doszło również do uszczerbku na prawach wyborczych Skarżącego, przysługujących mu z tytułu obywatelstwa UE, wobec czego nie doszło do naruszenia art. 22 Traktatu.

Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 8 EKPC, ponieważ przepis ten nie daje absolutnej ochrony i prawo do poszanowania życia rodzinnego może podlegać ograniczeniom. Takie ograniczenie można zaś odnaleźć w treści samego art. 54 ust. 1 pkt 2 u.d.p., który przewiduje odmowę wydania paszportu dla celu zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania karnego.

Ponadto, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 1999 r. SK 20/98 (...) prawo do paszportu nie jest prawem abstrakcyjnym, które przynależne jest każdemu człowiekowi i wynikającym z jego przyrodzonej godności, lecz prawem do dokumentu, w którym państwo poświadcza tożsamość, i za którym idzie deklaracja państwa dotycząca ochrony osoby paszport posiadającej. W związku z tym państwo ma prawo i obowiązek oceniać i miarkować czy posiadanie paszportu nie będzie wykorzystywane ze szkodą dla jego autorytetu np. dla ucieczki przed wymiarem sprawiedliwości. Prawo to wynika z samej istoty suwerenności państwa paszport wydającego, a jego realizacji służy między innymi możność odmowy wydania paszportu w sytuacjach ustawowo określonych. Niewątpliwie odmowa wydania paszportu, lub unieważnienia paszportu już wydanego, stanowi istotną dolegliwość dla obywatela, jednakże przy zaistnieniu okoliczności stanowiących ustawową podstawę ich wprowadzenia nie jest ingerencją przekraczającą konstytucyjnie dopuszczalny zakres władztwa państwowego (...).

W tej sytuacji, wobec zaistnienia w okolicznościach przedmiotowej sprawy przesłanek do wydania decyzji o odmowie wydania dokumentu paszportowego, Sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. Nie stwierdzono przy tym istotnych uchybień przepisom postępowania, a przy tym spełniony został wymóg określony w art. 7 i art. 77 K.p.a. nakładający na organ administracji obowiązek uwzględnienia w sprawie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Okoliczności sprawy wskazują, że zarówno interes publiczny, jak i indywidualny skarżącego, zostały właściwie wyważone.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku wobec nieważności postępowania przed WSA w Białymstoku oraz rozpoznanie skargi; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1) art. 54 ust. 1 i 2 u.d.p. przez wadliwe zastosowanie i uznanie, że art. 54 ust. 1 i 2 powołanej ustawy nie są niezgodne z art. 2, art. 7, art. 30, art. 31. art. 37, art. 40, art. 41, art. 42, art. 45, art. 47, art. 52, art. 77 i art. 78 Konstytucji, a także z art. 8, art. 2 Protokołu nr 4 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka;

2) art. 8 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i zastosowanie przepisów ustawy sprzecznych z Konstytucją RP, a także brak zastosowania w takiej sytuacji norm Konstytucji bezpośrednio;

3) art. 91 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i uznanie, że ratyfikowane umowy międzynarodowe, w tym Europejska Konwencja Praw Człowieka, nie ma pierwszeństwa przed art. 54 ust. 1 i 2 u.d.p., w sytuacji w której przepisy ustawy są nie tylko niezgodne z Konstytucją, ale także ratyfikowaną umową międzynarodową – Konwencją, która ma pierwszeństwo nad ustawodawstwem krajowym w przypadku kolizji norm;

4) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy, w związku z wadliwym ukształtowaniem składu Sądu.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

5) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i oddalenie skargi, w sytuacji w której ustalony stan faktyczny i jego prawidłowa kwalifikacja prawna winna skutkować uwzględnieniem skargi, w szczególności wobec naruszenia art. 54 ust. 1 i 2 u.d.p.;

6) art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie i oddalenie skargi, zamiast art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym to przepisem skargę należało uwzględnić, w szczególności wobec naruszenia art. 54 ust. 1 i 2 u.d.p.;

7) art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy prawnej nakazującej Sądowi Administracyjnemu zastosowanie wszystkich niezbędnych środków prawnych, w tym prawidłowej wykładni postanowień wskazanych powyżej aktów, mimo że było ono niezbędne do końcowego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym;

8) art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że skład sądu był niezgodny z przepisami prawa, bowiem w wydaniu wyroku udział brała asesor, która została powołana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Krajową Radę Sądownictwa ukształtowaną na mocy przepisów ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 3 ze zm.), uznawanej za tzw. neo-KRS.

W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2024 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację z powołaniem się na pismo Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 17 marca 2025 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności, z uwagi na doniosłość zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na istnienie przesłanki z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, stwierdzić należy, że nie zasługiwały one na uwzględnienie. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że w pojęciu "skład sądu" mieści się także i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia/asesor sądowy. Kwestia udziału w składzie sądu sędziego lub asesora powołanego na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, była kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Otóż, tutejszy Sąd w wyroku z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 249/22, powołując się na liczne orzeczenia NSA, podniósł, że sam fakt udziału w powołaniu na urząd sędziego (odpowiednio asesora sądowego) w procedurze przed Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS, a priori nie przesądza o wadliwości postępowania. W szczególności fakt wyłonienia kandydata na sędziego lub asesora przez tak ukształtowaną Krajową Radę Sądownictwa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania. W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danego sędziego lub asesora konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy. NSA w wyroku z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 3626/21, zauważył, że sędzia sądu administracyjnego bądź asesor sądowy w wojewódzkim sądzie administracyjnym, powołany do sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jest sędzią Rzeczypospolitej Polskiej i sędzią europejskim w rozumieniu art. 2 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. nr 90 poz. 864/30 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1-3 TUE w związku z art. 47 Karty Praw Podstawowych (Dz. Urz. UE.C 303 z 14 grudnia 2007 r., s. 1), a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.), także wówczas, gdy procedura poprzedzająca jego powołanie mogła być dotknięta wadami. Takie stanowisko co do konieczności badania ad casum przesłanki bezstronności i niezależności sędziego lub asesora sądowego podziela też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Co istotne, wnoszący skargę kasacyjną nie podał okoliczności, które miałyby wskazywać na brak po stronie asesor sądowej niezależności, bezstronności i niezawisłości. Sądowi nieznane są również z urzędu takie okoliczności, które pozwalałyby twierdzić, że ww. asesor sądowa nie daje gwarancji tym przymiotom. Tym samym brak jest też podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Nie wykazano bowiem aby ukształtowanie składu Sądu I instancji naruszało prawo skarżącego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy, bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny bezstronny i niezawisły sąd.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym pozostałymi podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego dotyczące meritum sprawy, tj. odmowy wydania dokumentu paszportowego, ale na tle podnoszonej niekonstytucyjności art. 54 ust. 1 i 2 u.d.p. jako mających zastosowanie bez uprzedniego wydania środka zapobiegawczego z art. 277 § 1 K.p.k. (zakaz opuszczania kraju lub zatrzymania paszportu). Zasadniczo problematyka prawna poruszona w skardze kasacyjnej dotycząca odmowy wydania dokumentu paszportowego została wyjaśniona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt SK 20/98. Co prawda, ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczył m.in. art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o paszportach, a więc przepisu aktualnie nieobowiązującego – zaskarżona decyzja została bowiem wydana na podstawie art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 stycznia 2022 r. o dokumentach paszportowych, niemniej zakresowo oba przepisy zawierają tożsamą normę prawną, regulującą postępowanie organu paszportowego w przypadku odmowy wydania dokumentu paszportowego. Oba bowiem przepisy przewidywały odmowę na wniosek organu prowadzącego postępowanie przygotowawcze przeciw osobie ubiegającej się o wydanie paszportu. Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku stwierdził, że ww. przepis ustawy o paszportach nie jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 30, art. 31, art. 37, art. 40, art. 41, art. 42, art. 45, art. 47, art. 77 i art. 78 Konstytucji RP. Ponadto w tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że obowiązujące przepisy nie uzależniały również wydania zaskarżonej decyzji od spełnienia przez organ prowadzący postępowanie karne innych warunków, w tym od wydania postanowienia w trybie art. 277 § 1 K.p.k., a zatem zastosowania środka zapobiegawczego w postaci zakazu opuszczania kraju lub zatrzymania paszportu. Taka ocena Sądu I instancji posiada usprawiedliwione podstawy, ponieważ art. 54 ust. 1 pkt 2 u.d.p. oraz art. 277 § 1 K.p.k. zawierają niezależne od siebie przesłanki, co także było przedmiotem wyjaśnienia Trybunału Konstytucyjnego w ww. wyroku o sygn. akt SK 20/98. Dlatego, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie występują merytoryczne względy, które poddawałyby powstanie wątpliwości co do konstytucyjności art. 54 ust. 1 pkt 2 u.d.p. (odmowa wydania dokumentu paszportowego) na tle środka zapobiegawczego zawartego w art. 277 § 1 K.p.k.. Jednoznacznie należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że przepisy ustawy o dokumentach paszportowych nie uzależniają odmowy wydania dokumentu paszportowego od uprzedniego zastosowania przez prokuratora art. 277 § 1 K.p.a., albowiem kompetencja orzecznicza Wojewody jest ograniczona do zbadania dwóch przesłanek, których spełnienie obligowało Wojewodę do wydania decyzji o odmowie wydania dokumentu paszportowego. Tymi przesłankami są wyłącznie: wniosek uprawnionego organu oraz prowadzenia postępowania przygotowawczego lub wykonawczego w sprawie karnej przeciwko skarżącemu. W okolicznościach omawianej sprawy wszystkie wymienione powyżej przesłanki wystąpiły, co oznacza, że nie można zarzucać zaskarżonej decyzji braku legalności. Oczywiście należy dostrzec, że ww. przesłanki z art. 54 ust. 1 pkt 2 u.d.p. mają wyłącznie charakter formalny, bo w ich ramach nie następuje ocena merytoryczna wniosku organu występującego o odmowę wydania dokumentu paszportowego. Jednak tego rodzaju okoliczności nie pozbawiają skarżącego możliwości uzyskania paszportu tymczasowego. Racjonalny ustawodawca przewidział możliwość wydania paszportu tymczasowego. Zgodnie z art. 55 u.d.p. w przypadkach, o których mowa w art. 54 ust. 1 pkt 1 i 2, mimo istnienia przesłanek uzasadniających odmowę wydania dokumentu paszportowego, konsul może wydać paszport tymczasowy ze względu na ważny interes osoby ubiegającej się o dokument paszportowy. Nie jest więc tak, że unieważnienie paszportu powoduje utratę przez skarżącego potencjalnej możliwości wyjazdu w oparciu o dokument paszportowy (tymczasowy), co jednak wymaga wykazania ważnego interesu osoby ubiegającej się o dokument paszportowy. Z normatywnego kontekstu zakwestionowanych przepisów wynika, że zastosowanie zawartych w nich ograniczeń nie wiąże się ze szczególnym udręczeniem, dla osoby której odmówiono wydania bądź unieważniono paszport.

W tych warunkach prawnych pozostaje jedynie powtórzyć za Trybunałem Konstytucyjnym, że, po pierwsze, w sytuacji obligatoryjnej odmowy wydania paszportu bądź jego unieważnienia, nie ma miejsca na jakiekolwiek uznanie organu administracji w zakresie merytorycznej treści decyzji. Spełnienie przesłanek formalnych niejako automatycznie powoduje wydanie decyzji o określonej w ustawie paszportowej treści. Organ paszportowy nie może badać zasadności wystąpienia z wnioskiem o odmowę wydania czy unieważnienie paszportu. W przeciwnym przypadku doszłoby do weryfikacji przez organ administracji państwowej wyników prowadzonego postępowania karnego lub cywilnego. Taka konstrukcja już prima facie wydaje się niedopuszczalna.

Po drugie, decyzja organu paszportowego, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jednakże kontrola ta ogranicza się jedynie do stwierdzenia zgodności z prawem decyzji administracyjnej, co w przypadku przesłanek obligatoryjnej odmowy wydania bądź unieważnienia paszportu, oznacza m.in. możliwość kontroli przez Sąd Administracyjny istnienia normatywnych przesłanek wydania takiej decyzji.

Po trzecie, jeżeli wziąć pod uwagę odrębność postępowania karnego i postępowania administracyjnego, a także ich rozdzielność, to nie ulega wątpliwości, że brak wniosków organu prowadzącego postępowanie karne, w zakresie dotyczącym odmowy wydania paszportu lub jego unieważnienia, mógłby spowodować w niektórych sytuacjach bezskuteczność postanowienia o zastosowaniu środka zapobiegawczego. Dlatego ustawodawca przewidział współistnienie ww. środków prawnych, tj. zarówno w postępowaniu karnym, jak i postępowaniu administracyjnym, a taki zabieg ustawodawczy jest uzasadniony potrzebą zabezpieczenia pełnej skuteczności, przewidzianego w art. 277 § 1 K.p.k. środka zapobiegawczego.

Po czwarte, w odniesieniu do wzajemnych relacji pomiędzy postępowaniem karnym (także cywilnym), a postępowaniem administracyjnym w sprawach paszportowych – nie ulega wątpliwości, że są to postępowania rozdzielne, zarówno ze względu na przedmiot postępowania (materialnoprawną jego treść) oraz stosowane procedury, jak i właściwość organów.

Po piąte, strona postępowania paszportowego ma zagwarantowane prawo i możliwość sądowej kontroli treści rozstrzygnięcia stanowiącego podstawę wniosku do organu paszportowego o odmowę wydania bądź unieważnienie paszportu. W takim stanie rzeczy, brak możliwości merytorycznej kontroli wniosku właściwego organu w sprawie odmowy wydania lub unieważnienia paszportu przez organ paszportowy, jest nie tylko konstytucyjnie uprawniony ale i konieczny, (...).

Po szóste, granice uznania organu paszportowego, zostały wyznaczone ściśle, w sposób niepozwalający na dowolne ich przekraczanie.

Po siódme, w odniesieniu do prawa do wolności osobistej Trybunał wskazał, że jest to jedno z najważniejszych praw człowieka. Dlatego też ustrojodawca polski, dokonał nie tylko jego konstytucjonalizacji ale wprowadził również szczegółowe regulacje dotyczące jego ochrony. Jednakże prawo to, podobnie jak i inne prawa konstytucyjnie zagwarantowane, podlegać może w pewnych sytuacjach ograniczeniu na rzecz dobra wspólnego, czy innych ważnych wartości konstytucyjnie chronionych. W tym kontekście widzieć należy podniesiony przez skarżącego zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów ustawy o paszportach z art. 31 Konstytucji. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, dla przeprowadzenia dowodu niesprzeczności normy prawnej z art. 31 Konstytucji konieczne jest stwierdzenie istnienia konstytucyjnie uzasadnionych przesłanek formalnych dotyczących dopuszczalności wprowadzenia ograniczeń oraz wykazanie proporcjonalności zastosowanego środka. Artykuł 31 Konstytucji dopuszcza bowiem ograniczenie w korzystaniu z konstytucyjne zagwarantowanych wolności i praw gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przesłanki ograniczenia wynikają więc wprost z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W świetle treści zakwestionowanych przepisów ustawy o paszportach, a szczególnie katalogu przesłanek odmowy wydania bądź unieważnienia paszportu, ograniczenie prawa obywatela do otrzymania paszportu ma na celu zabezpieczenie prawidłowego toku postępowań karnych: przygotowawczych, jurysdykcyjnych i wykonawczych, a także postępowań prowadzonych za granicą i przejmowanych do ścigania w Polsce, co nie potwierdza aby art. 54 ust. 1 pkt 2 u.d.p. zawierał niekonstytucyjną normę prawną, a tym samym aby doszło w niniejszej sprawie do wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 8 ust. 1 Konstytucji RP.

Po ósme, prawo do paszportu nie jest prawem abstrakcyjnym, które przynależne jest każdemu człowiekowi i wynikającym z jego przyrodzonej godności, lecz prawem do dokumentu, w którym państwo poświadcza tożsamość, i za którym idzie deklaracja państwa dotycząca ochrony osoby paszport posiadającej. W związku z faktem posiadania paszportu określonego kraju, jego posiadacz ma prawo domagać się w czasie pobytu poza granicami, pomocy i opieki ze strony organów państwa paszport wystawiającego. Od rodzaju paszportu zależy też w dużej mierze zakres praw i obowiązków związanych z przekraczaniem granic.

W związku z tym państwo ma prawo i obowiązek oceniać i miarkować czy posiadanie paszportu nie będzie wykorzystywane ze szkodą dla jego autorytetu np. dla ucieczki przed wymiarem sprawiedliwości. Prawo to wynika z samej istoty suwerenności państwa paszport wydającego, a jego realizacji służy między innymi możność odmowy wydania paszportu w sytuacjach ustawowo określonych. W tym miejscu należy podkreślić, że mamy do czynienia ze skarżącym, który jest podejrzany o czyny z art. 178a § 1 (prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego zagrożone karą do 3 lat pozbawienia wolności) i art. 229 § 1 i 3 (przekupstwo zagrożone karą do 10 lat pozbawienia wolności) Kodeksu karnego.

Ponadto należy powtórzyć za Trybunałem Konstytucyjnym, że niewątpliwie odmowa wydania paszportu, lub unieważnienia paszportu już wydanego, stanowi istotną dolegliwość dla obywatela, jednakże przy zaistnieniu okoliczności stanowiących ustawową podstawę ich wprowadzenia nie jest ingerencją przekraczającą konstytucyjnie dopuszczalny zakres władztwa państwowego. Należy dostrzec, że takie stanowisko wypowiedział Trybunał Konstytucyjny na tle mniej korzystnego stanu prawnego – bowiem sprzed wejścia Polski do Unii Europejskiej i przystąpieniem naszego Kraju do tzw. "strefy Schengen", tj. obszaru bez kontroli na granicach wewnętrznych, obejmujący obecnie 29 państw (stan na 2025/2026 r.), w tym większość krajów UE oraz Norwegię, Islandię, Szwajcarię i Liechtenstein.

Tego rodzaju okoliczności wykluczają zatem jednoznaczne uznanie, że odmowa wydania dokumentu paszportowego w sposób nieproporcjonalny narusza prawo do swobodnego opuszczenia kraju, czy też prawo do posiadania paszportu. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że odmowa wydania dokumentu paszportowego narusza art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, a także art. 91 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 Europejskiej Karty Praw Człowieka oraz art. 2 Protokołu nr 4 Europejskiej Karty Praw Człowieka. W tym też zakresie nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który wskazał, że art. 8 EKPC nie daje absolutnej ochrony i prawo do poszanowania życia rodzinnego może podlegać ograniczeniom, a takie ograniczenie można odnaleźć w treści art. 54 ust. 1 pkt 2 u.d.p., który przewiduje odmowę wydania paszportu dla celu zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania karnego.

Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 54 ust. 1 i 2 u.d.p.; art. 8 ust. 1 Konstytucji RP; art. 91 ust. 2 Konstytucji RP; art. 45 ust. 1 Konstytucji RP; art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a.; art. 135 p.p.s.a.; art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawionej powyżej oceny nie podważa powoływane przez skarżącego stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, które oparte jest na dostrzeżonej niekonstytucyjnej praktyce postępowania prokuratorów i potrzebie interwencji legislacyjnej oraz rozumowaniu a contrario z treści przywołanego ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.