Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.), Bożena Walentynowicz, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2005 r. sygn. akt 7 IV SA 3177-3180/03 w sprawie ze skargi K. K., T. K., M. K., R. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2005 r. sygn. akt 7/IV SA 3177-3180/03 w sprawie ze skarg K. K., T. K., M. K. i R. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] września 2002 r., którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Warszawskim na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym, nakazał I. R. wypełnienie wykonanych samowolnie pięciu otworów okiennych w elewacji budynku gospodarczego materiałem o odporności ogniowej 60 minut od strony nieruchomości państwa K.

Jak wynika z akt sprawy, ww. skarżący pismami z lutego i marca 2000 r. skierowanymi do Urzędu Gminy Warszawa-Ursynów, Prokuratury i do Wojewody informowali, że I. R. właściciel sąsiedniej działki, rozebrał drewniane komórki, które w granicy z ich działką pobudował poprzedni właściciel – W. H. i w tym miejscu nielegalnie pobudował budynek dwukondygnacyjny o powierzchni ok. 200 m2 z przeznaczeniem na hotel z oknami od strony działki skarżących. Ponadto I. R. wybudował ogrodzenie na długości 60 m wchodząc 70 cm na teren działki skarżących.

W dniu 7 kwietnia 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny obiektu budowlanego, na działce przy ul. [...], należącej do I. R. (k. 28-30). Następie pismem z dnia 12 września 2000 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania na wniosek skarżących w sprawie rozbudowy i zmiany przeznaczenia budynku gospodarczego przez I. R.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wstrzymać samowolne użytkowanie budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie jako budynku mieszkalnego. Na powyższe postanowienie I. R. wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2001 r. umorzono postępowanie zażaleniowe bowiem I. R. zaprzestał użytkowania pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne, co potwierdził pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.

Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Warszawskim umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego i postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. na podstawie art. 81c Prawa budowlanego nałożył na I. R. obowiązek przedstawienia opinii stanu technicznego przedmiotowego budynku, wykonanej przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia, w zakresie: "czy wykonana przebudowa jest zgodna z obowiązującymi warunkami techniczno-budowlanymi i nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia".

W dniu 5 sierpnia 2002 r. I. R. składa w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego opinię techniczną dotyczącą stanu technicznego budynku i inwentaryzację powykonawczą, wobec czego organ wydaje wymienioną na wstępie decyzję nr [...] z dnia [...] września 2002 r. nakazującą wypełnienie wykonanych samowolnie pięciu otworów okiennych od strony nieruchomości skarżących – K. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż I. R. samowolnie przebudował budynek gospodarczy na cele mieszkalne i w trakcie tego wykonał od strony granicy z nieruchomością państwa K. otwory okienne, naruszając § 270 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Od powyższej decyzji K. K., T. K., M. K. i R. K. pismem z dnia 21 października 2002 r. składają odwołania informując, że zostało naruszone ich prawo własności, gdyż I. R. obmurował postawione w granicy działki komórki drewniane, nie zachowując przepisowej odległości zabudowy od granicy działki ponadto wykonał fundament pod ogrodzenie wchodząc 70 cm na teren działki skarżących. Następnie w 1999 r. I. R. nadbudował piętro z 11 oknami od strony działki skarżących oraz dach ze spadkiem na ich działkę. W pismach z dnia 13 września 2002 r. i 7 października 2002 r. wysłanych do Urzędu Gminy Warszawa-Ursynów i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący informują, że w dalszym ciągu bez pozwolenia na budowę, są prowadzone roboty budowlane przy obiektach I. R. W związku z czym żądają natychmiastowej rozbiórki tych samowolnie wybudowanych zabudowań. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 października 2002 r. pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pięć otworów okiennych w budynku przy ul. [...] zostało wypełnione murem lub luksferami.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że organ stopnia powiatowego prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie.

Na powyższą decyzję pismem z dnia 18 sierpnia 2003 r. K. K., T. K., M. K. i R. K. złożyli skargo do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opisując dokładnie wszystkie etapy budowy prowadzonej w granicy ich działki przez I. R. od 1999 r., który w tym czasie obmurowując najpierw stojące w granicy działki komórki drewniane, wybudował hotel dwukondygnacyjny z jedenastoma oknami i spadkiem dachu na stronę ich działki, przy biernej postawie organów nadzoru budowlanego (k. 24, 33 akt WSA). Obiekt ten powstał w pasie otuliny Parku Krajobrazowego, bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 10 stycznia 2005 r. zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku między innymi wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie zbadały legalności oraz daty budowy budynku gospodarczego, który następnie został nadbudowany. Nie wyjaśniono również jakie obiekty budowlane znajdowały się na działce w dacie jej zakupu przez I. R.. Organ nie odniósł się też do twierdzeń skarżących, którzy podnoszą w swych pismach, iż w granicy ich działki stały drewniane komórki, które zbudował poprzedni właściciel działki nr ewid. [...] i które zostały obmurowane przez I. R. a następnie zostało nadbudowane piętro budynku. W ocenie Sądu tym samym zostały naruszone zasady wyrażone w przepisach art. 7, 8, 9, 77 i 107 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł I. R., reprezentowany przez adwokata A. K., zarzucając naruszenie:

- "prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa, przez przyjęcie, że skarga na decyzję w przedmiocie nakazania zamurowania pięciu otworów okiennych w budynku gospodarczym upoważnia sąd administracyjny do badania także innych aspektów sporu istniejącego między właścicielami sąsiednich nieruchomości,

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy poprzez sprzeczne z art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa uznanie, że w sprawie dotyczącej decyzji nakazującej zamurowanie pięciu otworów okiennych w budynku gospodarczym organ nadzoru budowlanego w trakcie prowadzonego postępowania obowiązany był zbadać czas i legalność budowy tego budynku chociaż nie było to zagadnienie, od którego uzależniona była kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a w aktach administracyjnych znajdowały się wystarczające dowody na to, że budynek gospodarczy istniał jeszcze przed 1990 r. a więc przed tym gdy nieruchomość została kupiona przez uczestnika postępowania".

Wskazując na powyższe w skardze kasacyjnej wnosi się o:

- zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Do skargi kasacyjnej załączono kopię decyzji nr [...] Architekta Dzielnicy Warszawa-Mokotów z dnia [...] stycznia 1990 r., którą na podstawie art. 42 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zezwala się Z. i W. H. "na użytkowanie budynku mieszkalnego piętrowego mur. jedn. częściowo podpiw. z dobudowanym bud. gospoda w tym gar", położonym w Warszawie przy ul. [...] nr [...], oraz pismo Naczelnego Architekta Miasta z dnia 17 stycznia 2005 r. skierowane do K. K., T. K., M. K. i R. K. Pismo to, jak wynika z jego treści, stanowi odpowiedź na pismo z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie wznowienia postępowania o wydanie pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zarzuty w niej sformułowane w istocie zmierzają do ograniczenia zakresu sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP).

Sąd administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 ppsa nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dla sądu skarga ma wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 197). Przedmiot i ramy postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza stosunek administracyjnoprawny (materialny), a nie działania organu, czy też ich brak. Zaskarżony do sądu akt administracyjny, nie określa też granic danej sprawy, gdyż to sąd administracyjny w ramach sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej musi sprawdzić, czy zaskarżone rozstrzygnięcie (decyzja, postanowienie) odpowiada stosunkowi administracyjnoprawnemu, jaki powstał w danej sprawie w konkretnym stanie faktycznym (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 24-25). Moment nawiązania (powstania) stosunku administracyjnoprawnego materialnego w różnych sprawach jest inny, co później stanowi podstawę kwalifikacji tego, czy mamy do czynienia z decyzją konstytutywną, czy też deklaratoryjną.

W sprawach z zakresu Prawa budowlanego, kiedy chodzi o decyzje wydawane w ramach kompetencji organów nadzoru budowlanego z reguły mamy do czynienia z decyzjami o charakterze deklaratoryjnym, gdyż one nakładają na inwestora określone obowiązki, które niekiedy przybierają postać kary administracyjnej (np. nakaz rozbiórki obiektu budowlanego).

Czyli sam stosunek administracyjnoprawny materialny w takich sprawach, zawiązuje się (powstaje) w momencie naruszenia przez inwestora określonych nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów prawa budowlanego. Zakres tego stosunku więc wynika z charakteru i rozmiaru naruszeń prawa, jest obiektywnym odzwierciedleniem określonego stanu faktycznego, niezależnym od tego w jakim zakresie zostanie później wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwe ograny.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżących (T. K., M. K. i R. K.), co wynika z zawiadomienia organu z dnia 12 września 2000 r. (k. 68). Powinno więc być wszczęte w sprawie odpowiadającej ich wnioskom, co wynika z art. 61 § 3 kpa.

Słusznie więc w zaskarżonym wyroku, Sąd pierwszej instancji wskazał na szereg kwestii, które nie zostały przez organy wyjaśnione i budzą uzasadnione wątkowości. Organy nadzoru budowlanego w tej sprawie w ogóle nie odniosły się do zarzutów, skarg i wniosków, formułowanych w licznych pismach przez skarżących – K., którzy szeroko ze szczegółami opisywali jak powstawał sporny budynek I. R. w granicy ich działki. Pozostaje zagadką, jak to się stało, że powstał murowany budynek dwukondygnacyjny, w miejscu gdzie były drewniane komórki, a organy nadzoru budowlanego zauważyły najpierw zmianę sposobu użytkowania obiektu, a później tylko pięć otworów okiennych od strony działki skarżących, które nakazały zamurować. Nie wyjaśnia też tego załączona do skargi kasacyjnej decyzja z dnia [...] stycznia 1990 r. i pismo Naczelnego Architekta Miasta. Bowiem nie ulega wątpliwości, że powyższą decyzją zalegalizowano inne obiekty, o innym kształcie, rozmiarach i przeznaczeniu, niż ten obiekt który istnieje obecnie i który powstawał, jak wynika z akt sprawy przy milczącej zgodzie wieli różnych organów. Uzasadnione podejrzenia musi również budzić i to, że w czasie kiedy w niniejszej sprawie złożona skarga oczekiwała na rozpoznanie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, udziela S. i I. R. pozwolenia na użytkowanie samowolnie przebudowanego budynku gospodarczego na cele mieszkalne usytuowanego przy ul. [...] w Warszawie, nie zawiadamiając nawet o tym skarżących sąsiadów K. Tym aspektem sprawy powinien się zainteresować Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i organy Prokuratury, które włączyły się do sprawy na podstawie art. 183 § 1 kpa w maju 2000 r. (k. 34).

Wskazanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku na szereg kwestii, które nie zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, nie ma nic wspólnego z badaniem innych aspektów sporu istniejącego między właścicielami sąsiednich nieruchomości, jak to określa się w skardze kasacyjnej.

Skoro skarżący – K. wnioskowali o nakazanie rozbiórki samowolnie zbudowanego przez I. R. budynku hotelowego, to logicznym jest, że w tak wszczętym postępowaniu administracyjnym, powinny najpierw zostać wyjaśnione kwestie związane z budową tego obiektu, czy nie jest to samowola budowlana, a dopiero w drugiej kolejności sprawa okien od strony działki skarżących, a nie odwrotnie.

Nakazanie wyjaśnienia tak istotnych okoliczności sprawy, nie ma nic wspólnego z naruszeniem przepisów art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa, wręcz przeciwnie świadczy o tym, że zaskarżony wyrok został wydany "na podstawie akt sprawy", z których niestety, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego I. R., nie wynika, czy sporny budynek hotelowy został zbudowany zgodnie z prawem. Wyjaśnienie tej kwestii, jest jak najbardziej zgodne z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek skarżących – K. i mieści się w granicach rozpoznawanej przez Sąd sprawy. Sąd administracyjny kontrolując decyzję nakładającą na inwestora określone obowiązki, a więc sankcjonując konkretne naruszenia przepisów Prawa budowlanego, jest zobowiązany do zbadania, czy należycie został wyjaśniony cały stan faktyczny sprawy i czy nałożone obowiązki, odpowiadają dokonanym przez inwestora faktycznym naruszeniom prawa. Zgodnie bowiem z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy nakładają obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W oparciu o przedstawione akta sprawy, nie można zaś jednoznacznie odpowiedzieć, czy zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 30 września 2002 r., doprowadzają inwestycję I. R. do stanu zgodnego z prawem.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł, jak w sentencji.