Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: WSA Katarzyna Krzysztofowicz WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 20 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 10520,00 zł (dziesięć tysięcy pięćset dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 20 kwietnia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 29 lipca 2016 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa za nieruchomość oznaczoną nr [..] o powierzchni 3.892 m2 położoną w H. przy ul. S., która na podstawie ostatecznej decyzji Starosty nr [..] z dnia 25 października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. rozbudowa drogi publicznej ulicy S. o miejsca postojowe dla autokarów i samochodów osobowych z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [..] (która powstanie z podziału działki nr [..]) położonej w H., przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta. Do zapłaty odszkodowania zobowiązano Burmistrza.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 25 października 2010 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na "rozbudowie drogi publicznej ulicy S. o miejsca postojowe dla autokarów i samochodów osobowych z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [..] (która powstanie z podziału działki nr [..]) położonej w H." - zwaną dalej decyzją "zrid". Decyzją tą została objęta między innymi działka nr [..], która powstała w wyniku zatwierdzenia przedmiotową decyzją podziału działki nr [..]. W dniu uostatecznienia się decyzji zrid, tj. w dniu 23 listopada 2010r., nieruchomości nią objęte, a niestanowiące własności Gminy Miasta, przeszły z mocy prawa na własność tej jednostki. Z zapisów księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości wynika, że właścicielem jej był Skarb Państwa - w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo.

Starosta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Sprawa odszkodowania dwukrotnie przeszła cały administracyjny tok instancji. W dniu 1 sierpnia 2012 r., nr [..], Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 851 435,00 zł na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo oraz o zobowiązał do jego wypłaty Burmistrza Miasta. Rozstrzygnięcie swoje oparł o operat szacunkowy sporządzony w dniu 27 lutego 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. L., w którym oszacowano wartość rynkową prawa własności ww. nieruchomości na kwotę 851 435,00 zł. Wskutek odwołania Wojewoda decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z powodu błędów w przeprowadzonej wycenie.

Decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 283 205,00 zł na rzecz Skarbu Państwa, opierając się w tym zakresie na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 11 sierpnia 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. S., który oszacował wartość nieruchomości na kwotę 283 205,00 zł. Decyzja ta również została uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewodę decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r. z powodu błędów w operacie szacunkowym.

W ponownie prowadzonym postępowaniu wyceny wartości działki nr [..] dokonał rzeczoznawca majątkowy S. B., który w operacie z dnia 18 listopada 2015 r. określił jej wartość na kwotę 1 081 802,00 zł. Następnie, wraz z pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. biegły przesłał operat szacunkowy, w którym skorygował omyłkę, jaka zaistniała w pierwotnej wycenie, gdzie "omyłkowo wpisano powierzchnię 830m2 części przedmiotowej działki gruntu przeznaczonej pod infrastrukturę techniczną. Prawidłowa powierzchnia wynosi 929m2". Oszacowana wartość przedmiotowej nieruchomości wyniosła 1 051 987,00 zł.

W konsekwencji decyzją z dnia 29 lipca 2016 r., nr [..] Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w wysokości 1 051 987,00 zł na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo oraz o zobowiązaniu do jego wypłaty Burmistrza Miasta.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył Burmistrz Miasta wskazując, że biegły w swojej wycenie przyjął nieprawidłowe przeznaczenie planistyczne ww. działki.

W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda pozyskał do akt sprawy zaświadczenie planistyczne dotyczące przedmiotowej nieruchomości oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego do skorygowanego operatu szacunkowego z dnia 20 kwietnia 2016r.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 20 kwietnia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przede wszystkim poddał analizie sporządzony w sprawie operat z dnia 20 kwietnia 2016 r., który stał się podstawą ustalonej w decyzji wysokości odszkodowania, zwłaszcza w aspekcie przyjętego przez rzeczoznawcę przeznaczenia działki nr [..]. Wojewoda prześledził zastosowane przez rzeczoznawcę przepisy wskazując przede wszystkim na art. 134 ust. 4 i art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n. oraz na § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109).

Organ odwoławczy podkreślił, że określając przeznaczenie wycenianej działki rzeczoznawca ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zatwierdzonego uchwałą nr VII/49/2003 Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie oznaczonej jako "tereny mieszkaniowo-usługowe z dużym udziałem zieleni wysokiej". Ponadto, biegły wskazał, iż dla działki nr [..] (z podziału której powstała działka nr [..]) Burmistrz Miasta wydał decyzję z dnia 10 kwietnia 2005 r., nr [..], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie przepompowni ściekowej PS2 i deszczowej P3 wraz z powiązaniami sieciowymi stanowiącymi fragment układu kanalizacji miasta. Uwzględniając tą różnorodność funkcji jednej działki rzeczoznawca wyszczególnił powierzchnie różnych obszarów planistycznych działki nr [..]. Różne przeznaczenie terenu działki nr [..] potwierdza zaświadczenie Burmistrza Miasta z dnia 4 października 2016 r., które jest dokumentem urzędowym i korzysta z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą.

W tej sytuacji, kiedy wyceniana nieruchomość objęta jest jednocześnie studium i ww. decyzją lokalizacyjną, organ uznał, że należy wziąć pod uwagę ustalenia decyzji, ponieważ rozstrzygnięcie to ma charakter indywidualny oraz konkretny i ustala sposób zagospodarowania terenu pod budowę określonej inwestycji.

Wojewoda wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości dla jej aktualnego sposobu użytkowania, przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami o funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej z dużym udziałem zieleni wysokiej od stycznia 2013 r. do dnia wyceny z terenu gmin: H., J. i W. oraz funkcji infrastruktury technicznej od września 2014 r. do dnia wyceny z obszaru gmin: W., L. i S., jak i alternatywnego sposobu użytkowania przyjmując do porównania transakcje nieruchomościami o funkcji drogowej od marca 2013 r. do dnia wyceny, z obszaru powiatu [..] i [..]. W operacie szacunkowym z dnia 20 kwietnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Dokonując obliczeń rzeczoznawca majątkowy S. B. wskazał cenę średnią za m2 działki nr [..] dla obszaru 2963 m2 - tj. 461,93 zł/m2, według aktualnego sposobu użytkowania (mieszkaniowo-usługowego) oraz dla obszaru 929 m2 -tj. 39,23 zł/m2, według aktualnego sposobu użytkowania (infrastruktura techniczna) oraz cenę średnią 53,31 zł/m2, według alternatywnego sposobu użytkowania (drogowego). Zgodnie z zasadą korzyści przewidzianą w art. 134 ust. 4 u.g.n. autor wyceny przyjął do porównania (dla powierzchni 2963 m2) nieruchomości pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, gdzie wskazał, że wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości dla tej części wynosi 1 013 879,34 zł natomiast dla pozostałej części ww. działki (dla powierzchni 929 m2) przyjął do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, gdzie wskazał, że wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości dla tej części wynosi 38 107,58 zł. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 1 051 986,92 zł - w zaokrągleniu 1 051 987,00 zł.

Organ odwoławczy uznał operat z dnia 20 kwietnia 2016 r. za prawidłowy, sporządzony przez osobę uprawnioną, niezawierający pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności. Rzeczoznawca szczegółowo wyjaśnił zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, co pozwoliło dokument ten przyjąć za podstawę określenia wartości działki nr [..].

Organ odwoławczy podkreślił, że w razie zastrzeżeń do opinii biegłego, strona powinna przedstawić dowody, w tym operat konkurencyjny, szacujący wartość tej samej nieruchomości, który podlegałby takiej samej ocenie organu, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Ponadto wskazano, że strona odwołująca się mogła dokonać weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 20 kwietnia 2016r. poprzez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.), czego nie uczyniła.

Pismem z dnia 27 grudnia 2016r. autor wyceny odniósł się do zarzutów dotyczących operatu szacunkowego z dnia 20 kwietnia 2016 r., tj. wątpliwości w zakresie przyjętego przeznaczenia planistycznego dla działki nr [..], przedstawionych przez Burmistrza Miasta w odwołaniu z dnia 16 sierpnia 2016r. Wyjaśnienia te organ odwoławczy uznał za spójne i logiczne, zatem nie ma podstaw, aby ustalenia poczynione przez rzeczoznawcę majątkowego kwestionować.

Zarzut odwołania dotyczący błędnie przyjętego przeznaczenia planistycznego przedmiotowej nieruchomości Wojewoda uznał za bezpodstawny. Wojewoda pozyskał do akt zaświadczenie planistyczne dotyczące ww. działki, wydane przez Burmistrza Miasta, z którego wynika, że przedmiot wyceny, na dzień wydania decyzji zrid objęty był studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka nr [..] położona była częściowo "na terenach mieszkaniowo-usługowych z dużym udziałem zieleni wysokiej". Jednocześnie w aktach organu I instancji znajduje się decyzja Burmistrza Miasta z dnia 10 kwietnia 2005 r., nr [..] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przepompowni ściekowej PS2 i deszczowej P3 wraz z powiązaniami sieciowymi stanowiącymi fragment układu kanalizacji miasta H. na terenie działek nr [..] w H., która również została uwzględniona przez biegłego w procesie wyceny. Wskazywanie przez stronę odwołującą się, że przedmiotowa nieruchomość "wydzielona została z istniejącej wcześniej działki nr [..], która w całości stanowiła użytek leśny" lub, że "w najbliższym otoczeniu nadal znajdują się tereny leśne" jest niecelowe, bowiem S. B., w piśmie z dnia 27 grudnia 2016r. potwierdził, że zastosował ww. przepisy, a także, iż obszar przedmiotu wyceny "nie jest tożsamy z terenami leśnymi, co wynika z oznaczenia obszarów opisanych na załączniku graficznym do studium". Zatem brak jest podstaw do kwestionowania przyjętego przeznaczenia planistycznego skoro wynika ono z zaświadczenia planistycznego oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanych przez uprawniony organ, tj. Burmistrza Miasta.

Wojewoda nie podzielił zastrzeżeń odwołującego się co do funkcjonalnego podziału przeznaczenia wycenianej nieruchomości na dwa obszary, bowiem biegły miał za zadanie ustalić przeznaczenie planistyczne przedmiotu wyceny i poszukiwać podobnych nieruchomości porównawczych. Skoro zatem ww. działka położona była na różnych obszarach planistycznych (mieszkaniowo-usługowe i pod infrastrukturę techniczną) to autor wyceny zobligowany był do wyszczególnienia każdego z takich obszarów, co autor operatu prawidłowo uczynił i na podstawie analizy transakcji nieruchomościami porównawczymi oszacował wartość dla każdego segmentu rynku.

Analizując zastosowanie w niniejszej sprawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych — zwanej dalej "specustawą drogową" (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2031) Wojewoda potwierdził, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka do jego zastosowania. Decyzji "zrid" z dnia 25 października 2010 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, zatem 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego rozpoczął swój bieg od dnia zawiadomienia stron o wydaniu przedmiotowego orzeczenia, a zatem od dnia 8 listopada 2010 r. Stronie nie służyło powiększenie odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, bowiem protokół przekazania -- przejęcia przedmiotowej nieruchomości został sporządzony w dniu 10 grudnia 2010 r., tj. po ustawowym terminie na wydanie działki nr [..].

W skardze na powyższą decyzję Burmistrz wniósł o jej uchylenie oraz wstrzymanie wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Zarzucono jej naruszenie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [..] w kwocie powodującej uznanie, że przekracza ono wartość słusznego odszkodowania, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi Burmistrz wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy określając wartość części działki nr [..] dokonał wyboru do porównań nieruchomości z utworzonego zbioru charakteryzujące się doskonałym położeniem jak również korzystnym kształtem i nie narażone na immisje, umożliwiające swobodną zabudowę przy jednoczesnym braku przeszkód terenowych, natomiast zupełnie pominął fakt, iż wyceniana nieruchomość nie spełnia i nigdy nie spełniała warunku, iż można ją zabudować budynkami o charakterze mieszkaniowym i mieszkalno - usługowym, działka ta była wyłącznie przeznaczona pod inwestycje publiczne, a nie mieszkaniowe.

Biorąc pod uwagę fakt, że obszar ten był terenem leśnym i taką funkcję pełnił do dnia wydania decyzji zezwalającej na budowę parkingu, do nieruchomości przylegają i w najbliższym otoczeniu nadal znajdują się tereny leśne, to przyjęcie w/w funkcji obszaru jako podstawy wyceny jest rażącym błędem. Pomimo bowiem zapisu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta H. (który został wprowadzony podczas przygotowywania tego dokumentu jedynie ze względu na istniejące wówczas na tym obszarze ogrody działkowe i rekreacyjne, dzierżawione przez Nadleśnictwo, na dzień dzisiejszy już nieistniejące), taka funkcja na tym obszarze jest niemożliwa do realizacji. Zgodnie z wymienionymi na wstępie przepisami, a także utrwalonym orzecznictwem, odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości na cele dróg publicznych, winno uwzględniać wartość rynkową nieruchomości, ale nie można tej wartości szacować bez uwzględnienia jej rzeczywistego charakteru i funkcji możliwych do realizacji. Wskazano również, że działka nr [..], wydzielona została z istniejącej wcześniej działki nr [..], która w całości stanowiła użytek leśny. Pozostała po wydzieleniu działka nr [..] nadal jest lasem i jak wcześniej wspomniano realizacja przewidzianej w studium funkcji jest praktycznie niemożliwa.

Skarżący przytoczył orzecznictwo odnoszące się do pojęcia słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomości i na jego podstawie stwierdził, że ustalone w zaskarżonej decyzji odszkodowanie jest niesłuszne i nieekwiwalentne. Znacznie przekracza ono bowiem wartość utraconego w tym przypadku prawa własności. Nie można bowiem rozpatrywać tej kwestii nie biorąc pod uwagę faktu, że właścicielem nieruchomości wywłaszczanej był Skarb Państwa reprezentowany przez PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo, zaś wywłaszczenie nastąpiło na realizację celu publicznego przez jednostkę samorządu terytorialnego, tj. Gminę Miejską. Skoro Lasy Państwowe otrzymują na mocy art. 20b ust. 2 specustawy drewno pozyskane z wycinki drzew i krzewów, to w tym zakresie nie powstaje po ich stronie szkoda, która jest przecież warunkiem powstania prawa do odszkodowania. Wywłaszczona nieruchomość stanowiła grunt leśny i za taki właśnie grunt należało się odszkodowanie. Przyjęcie dla celów wyceny, że przedmiotowy grunt ma funkcję mieszkaniowo - usługową powoduje, że ustalone odszkodowanie w żaden sposób nie godzi się z przytoczoną opinią, a jego wypłata spowodowałaby z jednej strony bezpodstawne wzbogacenie, a z drugiej zaś znaczną szkodę w finansach jednostki samorządowej. Zadaniem Lasów Państwowych nie jest realizacja celów mieszkaniowo - usługowych, a gospodarka leśna i w takim wyłącznie zakresie przyznane odszkodowanie powinno rekompensować wartość wywłaszczonej nieruchomości leśnej. Gdyby przedmiotowa inwestycja nie była realizowana w trybie specustawy drogowej, a nieruchomość zostałaby przejęta w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to gmina poniosłaby jedynie koszty związane z wyłączeniem tego obszaru z produkcji leśnej, zaś przejęcie tej nieruchomości od Skarbu Państwa, w związku z realizacją celu publicznego, nastąpiłoby, podobnie jak w innych tego typu przypadkach, nieodpłatnie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ocenia legalność działalności organów administracji publicznej orzekających w sprawie. Kontrolując pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewody sąd doszedł do wniosku, że nie jest ona zgodna z prawem, przez co zaistniała konieczność jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 20 kwietnia 2017r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty z dnia 29 lipca 2016r. ustalającą odszkodowanie z tytułu przejścia na własność Gminy Miasta nieruchomości przeznaczonej pod drogę, tj. działki nr [..] położonej w H., stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwo, będącą konsekwencją decyzji Starosty z dnia 25 października 2010r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi publicznej ulicy S. o miejsca postojowe dla autokarów i samochodów osobowych z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki nr [..] położonej w H. Wartość odszkodowania za nieruchomość ustalono na kwotę 1.051.987 zł, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S. B. w dniu 20 kwietnia 2016r.

Podstawą prawną zakwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj.: Dz.U. z 2017r., poz. 1496), zwanej dalej specustawą drogową oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), zwanej dalej u.g.n.

W myśl art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tej ustawy zastosowanie znajdują zasady określone w u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej zwanym rozporządzeniem.

Istota sprawy wymaga podkreślenia, że na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Tak więc w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, określana jako operat szacunkowy. Niewątpliwie do organu administracji właściwego w przedmiocie ustalenia odszkodowania należy ocena, czy stronie przysługuje odszkodowanie i w jakiej wysokości. Operat szacunkowy stanowi zaś opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, który jest dowodem niezbędnym do ustalenia wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej to odszkodowanie należne stronie wywłaszczonej. Dokument ten powinien zatem zostać sporządzony w trybie i na zasadach określonych w u.g.n. oraz spełniać wymagania określone w rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne oraz nieruchomości wyceniane i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organy administracji publicznej, podobnie jak sąd administracyjny, obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego powinna być dokonywana z dużą ostrożnością. Organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego w ten sposób, że nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna, niż przyjął to biegły. Organ administracji jest natomiast zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (tak w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak przyjmuje się w orzecznictwie ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne określa § 36 rozporządzenia, który w ust. 1 stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości winien zatem uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji lokalizacyjnej np. decyzji ustalającej warunki lokalizacji drogi. Zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych na inwestycje drogowe są uzależnione od ich przeznaczenia przed przejęciem pod drogi publiczne. I tak wyróżnia się:

a) nieruchomości, które na dzień wydania decyzji nie były przeznaczone pod inwestycje drogowe – wycena następuje zgodnie z dyspozycjami § 36 ust. 1, 2, 3. Dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, zgodnie z dyspozycjami ust. 1, określa się wartość rynkową nieruchomości, przyjmując następujące założenia:

– stan nieruchomości z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

– przeznaczenie nieruchomości obowiązujące przed wydaniem decyzji, a ustalone zgodnie z zasadami określonym w art. 154 u.g.n.,

– ceny transakcyjne, potrzebne rzeczoznawcy majątkowemu w procedurach wyceny nieruchomości, z dnia ustalenia odszkodowania.

b) nieruchomości, które na dzień wydania decyzji były przeznaczone pod drogi publiczne – wycena następuje zgodnie z dyspozycjami ust. 4 omawianego § 36.

W rozpoznawanej sprawie w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [.] nie była przeznaczona pod inwestycje drogowe, dlatego też wartość rynkową tej działki należało określić w oparciu o przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia biorąc pod uwagę stan tej działki oraz przeznaczenie obowiązujące przed dniem wydania decyzji, co jak wynika z operatu z dnia 20 kwietnia 2016r. uwzględniono.

W toku postępowania ustalono, że w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu 25 października 2010r., działka nr [.] objęta była ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta H., zatwierdzonego uchwałą nr VII/49/2003 Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2003r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie oznaczonej jako tereny mieszkaniowo – usługowe z dużym udziałem zieleni wysokiej. Dla działki nr [..], z podziału której powstała działka nr [..], wydano w dniu 10 kwietnia 2005r. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przepompowni ściekowej PS2 i deszczowej P3 wraz z powiązaniami sieciowymi stanowiącymi fragment układu kanalizacji miasta H. Uwzględniając ustalone w przedstawiony wyżej sposób przeznaczenie działki nr [..] rzeczoznawca procedował przy zastosowaniu art. 154 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Spójnik "lub" oznacza, że wystarcza spełnienie jednej z alternatywnych przesłanek (alternatywa nierozłączna).

Podstawą ustalenia odszkodowania w kontrolowanej sprawie był operat szacunkowy z dnia 20 kwietnia 2016r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. B., który budził zastrzeżenia skarżącej Gminy w zakresie przyjętego do oceny przeznaczenia działki nr [..] w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej. Skarżący już w odwołaniu kwestionował sporządzoną wycenę, zwłaszcza w aspekcie uwzględnionego przez rzeczoznawcę przeznaczenia działki nr [..].

W takiej sytuacji, gdy strona postępowania kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, czyli zasadniczym dowodzie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, organ orzekający w sprawie zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać wyjaśnienia autora operatu (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015r., I OSK 1521/14, LEX 1773537 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2014r., VIII SA/Wa 201/14, LEX 1563360). Rzeczoznawca majątkowy występujący w postępowaniu administracyjnym w roli biegłego zobowiązany jest bowiem nie tylko do sporządzenia opinii o wartości nieruchomości, ale również do wyjaśnienia organowi prowadzącemu postępowanie wszystkich zarzutów i wątpliwości zgłoszonych w postępowaniu do tej opinii, o których wyjaśnienie organ wystąpi do rzeczoznawcy.

Jeżeli wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego organ orzekający uzna za wystarczające w ramach art. 80 k.p.a., to dopiero wtedy może oczekiwać od strony postępowania, kwestionującej opinię o wartości nieruchomości, poparcia swoich zarzutów dodatkowymi dowodami, np. oceną prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. Organ orzekający nie może natomiast wymagać od strony postępowania poparcia zarzutów zgłoszonych wobec operatu szacunkowego dodatkowymi kwalifikowanymi dowodami (np. oceną organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych) bez uprzedniego wyczerpania przez ten organ możliwości oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego we własnym zakresie na podstawie art. 7 i art. 80 k.p.a.

W ocenie sądu w niniejszej sprawie potrzeba wyjaśnienia okoliczności związanych z poczynioną wyceną działki nr [..] była bardzo wyraźna, czego wadliwie nie dostrzegł organ odwoławczy dysponujący kompetencjami wynikającymi z art. 136 k.p.a. do uzupełnienia ustaleń organu pierwszej instancji.

Nie sposób bowiem pominąć faktu, że od momentu wszczęcia z urzędu w dniu 22 listopada 2010r. postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w związku z przejściem na własność Gminy Miasta działki nr [..] w związku z inwestycją drogową o charakterze publicznym, sprawa ta była trzykrotnie już przedmiotem rozpoznawania przez organy administracji w toku instancji. Z tym wiąże się ściśle okoliczność, że organy w tym czasie orzekając opierały się za każdym razem na innym operacie szacunkowym, sporządzonym przez innego rzeczoznawcę majątkowego, a co najważniejsze określającym wartość wycenianej działki nr [..] na całkowicie innym poziomie. W niniejszej sprawie sporządzono cztery operaty szacunkowe:

1. z dnia 27 lutego 2012r. przez rzeczoznawcę Ł. L. – wartość działki – 851 435,00 zł,

2. z dnia 11 sierpnia 2014r. przez rzeczoznawcę T. S. – wartość działki – 283 205,00 zł,

3. z dnia 18 listopada 2015r. przez rzeczoznawcę S. B. – wartość działki – 1 081 802,00 zł,

4. z dnia 20 kwietnia 2016r. przez rzeczoznawcę S. B. – wartość działki – 1 051 987,00 zł,

Za każdym razem rzeczoznawca szacował wartość nieruchomości kierując się dyspozycją § 36 ust. 1 rozporządzenia, czyli uwzględniając stan nieruchomości i jej przeznaczenie istniejące w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu 25 października 2010r. Oznacza to, że uwarunkowania wyceny w zakresie stanu i przeznaczenia działki musiały być w toku postępowania o odszkodowanie takie same. To z kolei narzuca pytanie o przyczyny rozbieżności w wartości szacowanej działki występujące pomiędzy poszczególnymi operatami. Organ odwoławczy pominął wskazane rozbieżności nie żądając od rzeczoznawcy wyjaśnienia ich przyczyn, co w ocenie sądu było niezbędne do poczynienia właściwej oceny wartości dowodowej operatu z dnia 20 kwietnia 2016r. Sąd administracyjny, podobnie jak organ administracji, uprawniony jest do oceny operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie ustalenia odszkodowania, również pod kątem jego wiarygodności i wartości dowodowej. Dlatego też organ może w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Dane przyjęte przez biegłego i sposób ich analizy oraz wykorzystania, a także przeprowadzone działania matematyczne i otrzymane wyniki winny poddawać się sprawdzeniu, zarówno przez stronę, jak i organy administracji oraz sąd kontrolujący (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r., II SA/Łd 335/15, LEX nr 945214).

Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Podkreślić przy tym należy, że uregulowanie art. 157 u.g.n. nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe.

Podsumowując, w ocenie sądu Wojewoda akceptując operat z dnia 20 kwietnia 2016r. i przyjmując go za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania naruszył przepisy regulujące postępowanie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zwłaszcza w postępowaniu administracyjnym, w którym na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, ustalenie wartości nieruchomości powinno zostać starannie zweryfikowane, czemu uchybił organ pierwszej instancji i czego nie naprawił organ odwoławczy w ramach kompetencji wynikających z art. 136 k.p.a. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ograniczenie się do analizy i weryfikacji wyłącznie danych wykorzystywanych w operacie z dnia 20 kwietnia 2016r. i wnioskach w nim sformułowanych, bez odniesienia się do rozbieżności wynikających z poprzednich operatów sporządzanych w tej samej sprawie, rzutuje na wiarygodność wykorzystanego przez organ administracji operatu i ustalonej na jego podstawie wysokości odszkodowania.

Takie postępowanie organów administracji narusza ogólną zasadę wynikającą z art. 8 k.p.a. pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Realizacja tej zasady to takie działanie, które cechuje jednolitą treść rozstrzygnięcia spraw w tożsamym stanie prawnym i tożsamym stanie faktycznym. Jednostka nie obdarzy zaufaniem organu administracji publicznej, który przyjmuje różne rozstrzygnięcia tożsamej sprawy. Dla jednostki nie jest do zaakceptowania różna treść rozstrzygnięcia, która nie jest następstwem różnej podstawy prawnej, czy różnym stanem faktycznym sprawy. Przyjęcie takiej zasady nakłada na organ administracji publicznej w razie kilkakrotnej zmiany rozstrzygnięć w danej sprawie przy tym samym stanie faktycznym do wykazania w uzasadnieniu decyzji, szczególnie dogłębną analizą i argumentacją prawną, przyczyn tych zmian. Składnikiem zasady zaufania do organów państwa, ujmowanej jako uzasadnione prawo oczekiwania obywatela określonego działania państwa, jest zatem przewidywalność i konsekwencja poczynań jego organów. Zasadę tę należy postrzegać w świetle konieczności jego przestrzegania zarówno przez organ, jak i stronę postępowania (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. W konsekwencji ponownemu rozpoznaniu przez Wojewodę podlegać będzie odwołanie od decyzji Starosty wniesione przez Burmistrza Gminy Miasta z uwzględnieniem wytycznych co do dalszego postępowania sformułowanych w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 10520 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym kierując się dyspozycją art. 119 pkt 2 p.p.s.a.