II SAB/Lu 100/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-09-05	
Data wpływu	2024-07-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Bartłomiej Pastucha
Jacek Czaja
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Dyrektor Szkoły	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 16, art. 1 ust.1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 5 ust.2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 900;  art. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 149 par 1 pkt 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024r. sprawy ze skargi P. C. – K. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zespołu Szkół w P. do załatwienia wniosku P. C. – K. z dnia [...] maja 2024r. w części dotyczącej udostępnienia imion i nazwisk nauczycieli zatrudnionych w Zespole Szkół w P. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w P. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół w P. na rzecz skarżącego P. C. – K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
P. C. – K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w P. zarzucając, że Dyrektor nie udostępnił mu wszystkich informacji, których domagał się we wniosku z 23 maja 2024r. na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.".

Skarżący żądał we wniosku wskazania z imienia i nazwiska nauczycieli zatrudnionych w Zespole Szkół w P., nauczanego przedmiotu, z podaniem stażu pracy na dzień 30 kwietnia 2024 r., wynagrodzeń zasadniczych z rozbiciem na przysługujące dodatki za okres od 1 września 2023r. do dnia 30 kwietnia 2024r. (miesięcznie). Dyrektor udzielił mu tylko częściowej informacji: w dniu 5 czerwca 2024r. przesłał skarżącemu na wskazany adres mailowy "wykaz nauczycieli Zespołu Szkół w P. [oznaczonych numerami] wraz ze stażem pracy oraz wynagrodzeniem za okres od 1 września 2023r. do 30 kwietnia 2024r. w rozbiciu miesięcznym", zaś w dniu 21 czerwca 2024r. uzupełnił te informacje przekazując mu "wykaz nauczycieli Zespołu Szkół w P. [oznaczonych numerami] wraz ze stażem pracy, nauczanym przedmiotem oraz wynagrodzeniem za okres od 1 września 2023r. do 30 kwietnia 2024r. w rozbiciu miesięcznym".

Skarżący w skardze podnosi, że Dyrektor nie wymienił nauczycieli z imienia i nazwiska oraz nie podał "stażu pracy na niektórych kartach miesięcznych", ani nie wydał też decyzji odmownej, w związku z tym obecnie skarżący domaga się zobowiązania Dyrektora przez Sąd do udostępnienia także tych pozostałych informacji. Jego zdaniem, Dyrektor dopuścił się w tym zakresie bezczynności i naruszył: art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych gwarantującego swobodę wyrażania opinii; art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 u.d.i.p.

W obszernym uzasadnieniu skarżący powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych przedstawił argumentację zarzutów.

Podniósł, że w świetle tych orzeczeń, nauczyciele są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a więc w trybie u.d.i.p. podlegają udostępnieniu informacje o ich wynagrodzeniu, stażu pracy, nauczanym przedmiocie, a także ich dane osobowe. To, ile zarabiają konkretni (z imienia i nazwiska) nauczyciele zatrudnieni w szkole, mieści się w pojęciu informacji publicznej (tak np. wyrok WSA w gdańsku z 15.01.2020 r., II SA/Gd 557/19; wyrok WSA w Rzeszowie,27.01.2022 r., (II SA/Rz 1539/21). Informacja o przysługiwaniu nauczycielowi wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3087/14,.). W przekonaniu skarżącego, organ nie może odmówić udzielenia tych informacji powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc ze względu na prywatność osoby fizycznej, gdyż ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Skarżący stoi na stanowisku, że pełnienie funkcji publicznej należy rozumieć szeroko (tak WSA w Gorzowie w wyroku z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 193/19). Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom racjonalnego ustawodawcy i najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną, wynikającą z art. 61 ust. I Konstytucji RP (tak NSA w wyroku z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14). Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16). Takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia, co wynika z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP i z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021r., poz. 1082 ze zm.) Wykonywanie zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021r., poz. 1762 ze zm.), podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych - z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w k.k. Nauczyciel jest więc osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym odnosi to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania niezależnie od tego, że tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11; z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14; z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17 i inne). Za przyjęciem, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przemawia także to, że zgodnie z art. 69 ust. 1 Prawa oświatowego, w szkole działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki, a w jej skład wchodzą – poza dyrektorem - wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie. Skarżący przytoczył treść art. 70 ust. 1 i 2 Prawa oświatowego, określającego szczegółowe kompetencje rady pedagogicznej, z którego – jego zdaniem – wynika, że nauczyciel jako członek takiej rady, mimo że nie wydaje żadnych decyzji, to jednak niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty. Nie wykonuje on tym samym jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, a służą jedynie realizacji tych kompetencji. Skarżący przytoczył także fragment uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z 7 marca 2023 r., (sygn. akt II SA/Lu 893/22), w którym sąd wyraził pogląd, że "bez znaczenia pozostaje, że udostępnienie informacji publicznej [o wynagrodzeniu zasadniczym brutto nauczycieli] będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej. Zastosowanie tego przepisu może dotyczyć tylko osób pełniących w szkole funkcje usługowe takie jak np. sekretarka, kucharka, czy kierownik administracyjny szkoły (por. wyroki WSA w Gliwicach z 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 786/13; w Krakowie z 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15).

W ocenie skarżącego, choć "wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to jednak osoby wykonujące funkcje publiczne, z momentem ich podjęcia, muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferę ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. wyrok TK z 20 marca 2006 r., K 17/05).

W związku z powyższym, jego zdaniem, wszystkie informacje objęte wnioskiem, powinny być mu udostępnione, a dostęp do nich nie może zostać ograniczony na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nieudostępnienie informacji w zakresie imion i nazwisk nauczycieli, a także w części dotyczącej wskazania stażu pracy, było powodem wniesienia skargi na bezczynność.

W odpowiedzi na tę skargę Dyrektor Zespołu Szkół w P. wniosła o jej oddalenie.

Wyjaśniła, że udostępniła żądane informacje, natomiast mając na uwadze rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenie Dyrektywy 95/46/WE, uznała, że informacja o zarobkach, oznaczona z imienia i nazwiska osoby fizycznej zalicza się do danych osobowych podlegających ochronie, w związku z czym zanonimizowała dane nauczycieli, podając jedynie ich identyfikatory typu "Nauczyciel 13".

W piśmie z 6 sierpnia 2024r. skarżący odniósł się do odpowiedzi na skargę wskazując, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, w której Dyrektor powinna szczegółowo oraz wyczerpująco wskazać, dlaczego informacja nie może być udostępniona, a takiej decyzji Dyrektor nie wydała, a więc pozostaje w bezczynności.

Jednocześnie skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, która nie wykonuje czynności jedynie usługowych, lecz zadania publiczne, a więc informacje o nim powinny być udostępnione. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie informacji publicznej będzie umożliwiało identyfikację ich tożsamości, gdyż prywatność tych osób nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz. 935), dalej jako "p.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przede wszystkim należy zauważyć, że Dyrektor Zespołu Szkół w P., będąc organem szkoły publicznej, jest - co do samej zasady - zobowiązany do udostępniania informacji publicznych, co wynika z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Przypomnieć należy, że ugruntowany jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że o bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) można mówić co do zasady wówczas, gdy w określonym w art. 13 ust.1 u.d.i.p. terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o informację publiczną, podmiot zobowiązany do jej udostepnienia nie udziela żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), ani też nie wydaje w tym terminie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Jest oczywiste, że podjęcie powyższych działań uzależnione jest jednak od stwierdzenia w pierwszej kolejności, że wniosek dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1). Jeżeli bowiem wniosek nie dotyczy informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej.

Istotne przy tym jest, że nawet udzielenie informacji publicznej nie przesądza o braku bezczynności. Przedstawienie bowiem informacji innej, niż ta, której oczekuje wnioskodawca, bądź też informacji niepełnej, a więc nieadekwatnej do zakresu żądania, może stanowić o bezczynności podmiotu zobowiązanego co do informacji, która w udzielonej odpowiedzi została pominięta (zob. np. wyroki NSA: z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12; z 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16). W takiej sytuacji sąd administracyjny rozpoznając skargę zobowiązany jest do dokonania oceny, czy odpowiedź organu była kompletna i adekwatna do treści wniosku, czy też, pomimo udzielonej odpowiedzi, organ nie załatwił wniosku w pełnym zakresie i z tej racji pozostaje w stanie bezczynności.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Jak bowiem wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z 23 maja 2024 r. zwrócił się do Dyrektora o wskazanie z imienia i nazwiska nauczycieli, nauczanego przedmiotu, z podaniem stażu pracy na dzień 30 kwietnia 2024 r., wynagrodzeń zasadniczych z rozbiciem na przysługujące dodatki za okres od 1 września 2023 r. do 30 kwietnia 2024 r. (miesięcznie). Rozpatrując wniosek skarżącego Dyrektor uznała, że dane o wynagrodzeniu zasadniczym nauczycieli (wraz z dodatkami), ich stażu pracy i nauczanym przedmiocie, są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.i.d.p. Udzielając w powyższym zakresie informacji - w formie wykazów - Dyrektor nie ujawniła jednak imion i nazwisk poszczególnych nauczycieli, ograniczając się do operowania kolejnymi numerami w ramach listy nauczycieli.

Stwierdzić więc należy, że kwestią sporną w sprawie pozostaje zagadnienie obowiązku - w świetle regulacji u.d.i.p. - udostępnienia przez organ imion i nazwisk nauczycieli, w powiązaniu z danymi o ich wynagrodzeniu i stażu pracy, jak też nauczanym przedmiocie.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, pośród których znalazły się między innymi informacje o majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Orzecznictwo sądów administracyjnych jest - co do zasady - jednolite w zakresie oceny, że informacja o wysokości wydatków na wynagrodzenie pracownika instytucji publicznej, a więc finansowanego ze środków publicznych, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pogląd ten znajduje zastosowanie w odniesieniu do wynagrodzeń nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych. Podobnie należy ocenić dane o stażu pracy nauczycieli, albowiem jest to okoliczność wpływająca na wysokość wynagrodzeń. Z kolei informacja o nauczanym przedmiocie jest informacją o tym, w jaki sposób są realizowane zadania publiczne powierzone szkołom, co stanowi informację o "zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1", która wprost wpisu się w kategorię informacji publicznych wskazaną w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

Niejednoznacznie ocenia się w judykaturze charakter informacji o wynagrodzeniu konkretnych - wskazanych z imienia i nazwiska - pracowników instytucji publicznych. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje jednak, że jedynie w przypadku danych odnoszących się do stanowisk niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznej, możliwa jest ochrona informacji o wynagrodzeniu konkretnych osób, natomiast informacje dotyczące wynagrodzeń pracowników instytucji publicznych pełniących funkcje publiczne, skonkretyzowane z imienia i nazwiska, co do zasady stanowią informację publiczną (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2755/14; z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14). W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że nauczyciele są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 900), system oświaty, którego elementem są szkoły, zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli. (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11; z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1108/14; z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że pełen zakres informacji objętych wnioskiem skarżącego, a więc również informacje w postaci imion i nazwisk poszczególnych nauczycieli, należy zakwalifikować jako informację publiczną. Zatem także w odniesieniu do tej części żądanych informacji Dyrektor zobowiązana była załatwić wniosek w sposób przewidziany w u.d.i.p., czego nie uczyniła, pomijając te dane w udzielonej skarżącemu odpowiedzi na wniosek, a jednocześnie nie wydając w tym zakresie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Zauważyć przy tym należy, że wyrażona przez sąd ocena, że również wskazana powyżej część żądanych informacji stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy osób pełniących funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie oznacza jeszcze, że informacja ta może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tych osób. Prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przytoczonego unormowania wynika zatem, że ograniczenie prawa do prywatności osób pełniących funkcje publiczne nie ma charakteru bezwzględnego. Dla ograniczenia prawa do prywatności takich osób konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tejże funkcji. Musi więc istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby, a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 maja 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 35/24). W ocenie sądu, ograniczeniem dostępu ze względu na ochronę prywatności pozostają objęte informacje dotyczące osób publicznych, których ujawnienie nie jest niezbędne dla realizacji celów omawianej ustawy, a więc dla zapewnienia jawności władzy publicznej i kontroli społecznej jej działalności. W przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. chodzi zatem o taką sytuację, w której bez danych identyfikujących osobę pełniącą funkcję publiczną, w szczególności bez podania jej imienia i nazwiska, nie jest możliwe skontrolowanie, czy prawidłowo wykonuje zadania publiczne i korzysta ze środków publicznych. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30), regulacja zawarta w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. tylko wtedy naruszałaby normy konstytucyjne, jeśli jej stosowanie wykraczałoby poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. Kluczowym problemem związanym z zagadnieniem konstytucyjności wyłączenia, o którym mowa w ust. 2 art. 5 u.d.i.p., jest więc określenie związku między życiem prywatnym a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna wiązać się z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Na gruncie ustawodawstwa zwykłego nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielania informacji publicznej i skorelowane z nim prawo podmiotowe. Ustawa w tym zakresie musi posługiwać się zwrotem ogólnym i opisowym, a ocena istnienia związku powinna być dokonana zawsze in concreto. Nie jest przy tym możliwe przyjęcie nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi być wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej.

Zatem w każdym przypadku podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej - również dotyczącej osoby pełniącej funkcje publiczne - ma obowiązek przeanalizować, które spośród danych objętych sferą prywatną (które informacje o tej osobie) powinny być udostępnione publicznie, by zapewnić realizację celu przepisów u.d.i.p. Dokonując takiej oceny organ musi wyważyć wartości chronione przepisami dotyczącymi danych osobowych i prawo dostępu do informacji publicznej. Konieczne jest więc ustalenie, czy identyfikacja osoby pełniącej funkcje publiczne, m.in. poprzez wskazanie jej imienia i nazwiska, jest niezbędna do skutecznej kontroli społecznej działalności publicznej.

Powyższe uwagi dotyczące wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odnoszą się w pełni do nauczycieli, jako osób pełniących funkcje publiczne w szerokim rozumieniu. Kształcenie, w tym nauczanie i wychowanie, należy do ich podstawowych obowiązków, stosownie do regulacji Prawa Oświatowego i Karty nauczyciela, a za wykonywane zadania otrzymują wynagrodzenie ze środków publicznych. Okoliczność ta, w świetle przedstawionej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie oznacza jednak, że ich imiona i nazwiska automatycznie, w każdy przypadku podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zależy to do tego, czy istnieje związek, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. To, czy imię i nazwisko osoby pełniącej funkcje publiczne powinno zostać udostępnione wraz z wysokością jej wynagrodzenia, zależy więc od sprawowanej przez tę osobę funkcji, zakresu powierzonych jej zadań, a w konsekwencji od tego, jak istotna jest jej rola w działalności publicznej i jaka jest jej odpowiedzialność publiczna. W odniesieniu do nauczycieli nie jest więc wykluczone, że w konkretnych przypadkach nie będzie zachodził związek, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., pozwalający na pozbawienie ochrony prywatności. W takich przypadkach społeczna kontrola działalności szkoły, jako podmiotu wykonującego zadania publiczne i wydatkującego środki publiczne, możliwa będzie bez konieczności ujawniania imion i nazwisk nauczycieli zatrudnionych w szkole.

Reasumując, wbrew stanowisku skarżącego, brak jest podstaw by przesądzić, że wzgląd na ochronę prywatności nie może uzasadniać zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w odniesieniu do imion i nazwisk nauczycieli żądanych w powiązaniu informacjami o wysokości pobieranego wynagrodzenia. W przypadku zastosowania tego ograniczenia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien jednak wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępniania informacji publicznej. Jako, że do decyzji takiej stosuje się przepisy k.p.a. (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), a więc również art. 107 § 3 k.p.a., decyzja taka winna zawierać uzasadnienie zawierającego wyjaśnienie, z jakich powodów organ uznał, że w danym przypadku ochrona prywatności przemawia za ograniczeniem informacji publicznej i udzieleniem jej bez wskazania konkretnych danych osobowych, tj. imion i nazwisk.

Skoro więc Dyrektor w udzielonej skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek nie podała imion i nazwisk nauczycieli, których dotyczyły udostępniane informacje publiczne, ani też nie wydała w tym zakresie decyzji o odmowie informacji publicznej, uznać należało, że organ ten pozostaje bezczynny w odniesieniu do tej części żądania skarżącego.

W tym stanie rzeczy zasadne jest zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w spornej - pominiętej części, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - w punkcie I sentencji wyroku. Dyrektor, rozpatrując wniosek w tej części, będzie miała na względzie przedstawione wyżej uwagi dotyczące dopuszczalnego zakresu ograniczenia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dostępu do informacji publicznej o osobach pełniących funkcje publiczne ze względu na ochronę prywatności tych osób.

Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w powyższym zakresie, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, będąc jedynie konsekwencją błędnej oceny charakteru części żądanych w tym wniosku informacji. Nie można pominąć okoliczności, że jakkolwiek organ nie załatwił wniosku w całości - w sposób zgodny z u.d.i.p. - jednak w znacznej części wniosek ten zrealizował, udostępniając skarżącemu żądane informacje publiczne.

Orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (punkt IV sentencji wyroku), znajduje uzasadnienie w świetle przepisu art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił natomiast skargę w pozostałej części, tj. w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. oraz w części dotyczącej nieudostępnienia "stażu pracy na niektórych kartach miesięcznych". Sąd przeanalizował przedstawione przez Dyrektora akta administracyjne wraz załączonymi dwoma (identycznymi) plikami dokumentów. Dokumenty te (wykazy), które zgodnie z oświadczeniem Dyrektora zostały udostępnione skarżącemu, zawierają wskazanie stażów pracy wymienionych nauczycieli (zróżnicowanych numerami) w okresie od 1 września 2023r. do 30 kwietnia 2024r. Skarżący w skardze nie określił, których dokładnie informacji nie uzyskał tj. nie wskazał, jakich konkretnie stażów, w odniesieniu do którego nauczyciela/nauczycieli oznaczonego kolejnym numerem i w odniesieniu do dodanego miesiąca, Dyrektor mu nie wskazała. Sąd nie miał więc uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że objęte skargą informacje nie zostały skarżącemu mu przekazane, a więc skarga w tej części nie mogła być uwzględniona.

W odniesieniu do żądania wymierzenia organowi grzywny wyjaśnić należy, że orzeczenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. może nastąpić w sytuacji, w której istnieją szczególne okoliczności sprawy przemawiające za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu. W rozpoznawanej sprawie przyczyny zaistnienia po stronie organu bezczynności, jak też brak podstaw uzasadniających uznanie tego stanu za rażący, świadczą o braku okoliczności przemawiających za wymierzeniem organowi grzywny.

Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.