Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] r., znak: [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J.K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. złożonym do Zarządu Dróg Powiatowych za pośrednictwem poczty elektronicznej, J.K. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci przekazania informacji o zatrudnieniu w Zarządzie Dróg Powiatowych pracowników będących jednocześnie radnymi Rady Powiatu, wysokości ich wynagrodzenia brutto w momencie zatrudnienia i w dniu złożenia wniosku oraz wysokości wypłaconych tym pracownikom nagród, dodatków itp. od momentu zatrudnienia ich w ZDP.

Po rozpoznaniu skargi J.K. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 55/18 w pkt I zobowiązał Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych do rozpoznania wniosku skarżącego J.K. z dnia [...] maja 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, w pkt II stwierdził, że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych (dalej Dyrektor ZDP), zarzucając mu obrazę przepisu prawa materialnego - art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przez nieuzasadnione uznanie, że informacja żądana przez skarżącego J.K. stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy, a nadto, że informacja taka nie podlega ustawowemu ograniczeniu w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy tymczasem zakres czynności zawodowych pełnionych przez osoby w miejscu ich zatrudnienia w Zarządzie Dróg Powiatowych nie jest związany w żaden sposób z pełnioną przez te osoby funkcją radnych Powiatu.

Wyrokiem z dnia 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną organu. W uzasadnieniu podał, że co do zasady sprawą publiczną jest zatrudnienie osób pełniących funkcje publiczne (radnych powiatu) przez jednostkę organizacyjną tego powiatu, której także powierzono wykonywanie szeregu zadań z zakresu administracji publicznej.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p.) odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie kwoty wszelkich wynagrodzeń zatrudnionych pracowników będących jednocześnie radnymi Rady Powiatu.

Uzasadniając odmowę organ podał, że D.S. i W.D., będący odrębnie radnymi Rady Powiatu, są od [...] października 2016 r. – D.S. i od [...] listopada 2016 r. – W.D., pracownikami ZDP zatrudnionymi kolejno na stanowiskach: inspektora ds. administracyjnych i inspektora ds. technicznych. Dyrektor ZDP wskazał, że dostęp do pozostałych danych objętych wnioskiem i dotyczących wszelkich wynagrodzeń i składników z nimi związanych tych pracowników podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Pracownicy, których dotyczy wniosek, nie wyrazili zgody na udostępnienie przedmiotowych danych związanych z uzyskiwanym przez nich wynagrodzeniem. Ujawnienie tych danych naruszyłoby sferę ich prywatności, a nadto zatrudnienie osób, których dotyczy wniosek nie ma związku z pełnieniem przez te osoby funkcji radnego, a tym samym podlega ograniczeniom informacyjnym w zakresie informacji publicznej. Osoby te nie są członkami władz publicznych ZDP oraz nie należą do kręgu innych podmiotów wykonujących zadania publiczne w ramach tego podmiotu (to jest takie, które wiążą się z wykorzystaniem środków publicznych - środków Powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego) oraz nie pełnią w ramach tego zatrudnienia funkcji publicznych (to jest np. nie podejmują decyzji, z którymi wiąże się wykorzystanie środków publicznych). Taki status tych zatrudnionych w ZDP osób powoduje, że prawo do informacji publicznej co do tych osób z racji ich zatrudnienia w ZDP podlega ograniczeniu wynikającemu z art. 5 ust 2 u.d.i.p.

Od powyższej decyzji J.K. wniósł odwołanie, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że na gruncie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy wyodrębnić dwie grupy pracowników, których sytuacja prawna w zakresie prawa do ochrony informacji ich dotyczących jest różna. Pierwsza grupa to pracownicy, którzy pełnią funkcję publiczną i w stosunku do których co do zasady wyłączona jest w tym zakresie ochrona prywatności, jeżeli żądana informacja pozostaje w związku z pełnioną funkcją, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Drugą grupę stanowią pracownicy, którzy nie pełnią funkcji publicznych i wobec których możliwe jest zastosowanie przepisów chroniących ich prawo do prywatności. Rozważając możliwość udostępnienia informacji w zakresie ich danych osobowych należy każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza prawa do prywatności tych osób. Stąd też nie można podzielić stanowiska wnioskodawcy, że organ winien udostępnić informacje o wynagrodzeniu niezależnie od tego, czy radni pełnią funkcje publiczne w ramach organu, czy też nie.

Zdaniem organu odwoławczego wskazane w decyzji organu I instancji osoby zatrudnione w Zarządzie Dróg Powiatowych, będące jednocześnie radnymi Powiatu nie wykonywały zadań i obowiązków związanych z wykonywaniem funkcji publicznej. Ponadto osoby zatrudnione w ZDP, będące jednocześnie radnymi Powiatu, nie pełnią w Zarządzie Dróg żadnych funkcji kierowniczych. Nie są bowiem zatrudnieni jako Dyrektor, Zastępca Dyrektora, Kierownik Sekcji Technicznej czy Kierownik Sekcji Administracyjnej Zarządu Dróg Powiatowych. Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest dopuszczalne, aby za osobę pełniącą funkcje publiczne traktować każdą osobę, która w jakikolwiek sposób powiązana jest z podmiotem realizującym zadania publiczne tylko z tego powodu, że jej stanowisko może być uwzględnienie lub nie przez podmiot, który to władczo oddziałuje na inne osoby. Taka sytuacja występuje w przypadku pracowników przygotowujących projekty decyzji czy pism, skoro mogą one być wzięte pod uwagę, ale nie muszą. Również obsługa faktyczna spraw powierzonych ZDP nie stanowi działalności mającej rzeczywisty wpływ na sytuację osób poza struktury organizacyjnej organu władzy publicznej.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego J.K. wniósł skargę. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że radnych powiatu nie dotyczy ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zdaniem skarżącego radny jest osobą zaufania publicznego, może sprawować swój mandat prawidłowo tylko wówczas, gdy z mandatu nie czerpie, ani nie ma możliwości czerpania korzyści majątkowych lub innych korzyści osobistych. Jedną zaś z istotnych funkcji rady powiatu jest kontrola działalności zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, a radny w celu wykonywania tej funkcji musi być od tych podmiotów niezależny. Niewątpliwie zatem charakter zatrudnienia radnych w ZDP, ich wynagrodzenia i dodatki będą świadczyć o ich faktycznej niezależności, która jest kluczowa dla prawidłowego pełnienia funkcji radnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U. Dz.U.2019.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie stwierdzenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2018 r., II SAB/Go 55/18 że Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych dopuścił się bezczynności i zobowiązania go do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. w terminie 14 dni. Skarga kasacyjna od tego wyroku wniesiona przez organ została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 października 2019 r., I OSK 4205/18.

W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie.

Oceniając, czy wydając zaskarżoną obecnie decyzję organ podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny przytoczyć należy w tym miejscu stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 2019 r., I OSK 4205/18. Mianowicie wskazano tam, że "zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady jest sprawą publiczną zatrudnienie osób pełniących funkcje publiczne (radnych powiatu) przez jednostkę organizacyjną tego powiatu, której także powierzono wykonywanie szeregu zadań z zakresu administracji publicznej."

Powyższa ocena prawna wiążąca organ przy rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2018 r. determinuje rozstrzygnięcie Sądu obecnie rozpoznającego skargę . Skoro bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zatrudnienie osób pełniących funkcje publiczne (radnych powiatu) przez jednostkę organizacyjną tego powiatu jest sprawą publiczną, to informacja o tym zatrudnieniu stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a prawo do tej informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zgodnie z art. 5 ust.2 u.d.i.p. ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Zatrudnienie za wynagrodzeniem radnego w spółce z o.o. wykonującej zadania w zakresie utrzymania dróg powiatowych, w ramach umowy zawartej z powiatem, w którym uzyskał mandat, należy ocenić jako pozostające w związku z pełnieniem funkcji radnego. W tej sytuacji informacja o wynagrodzeniu tego radnego stanowi podlegającą ujawnieniu informacje publiczną niezależnie od tego, że dotyka także prywatności radnego. Podkreślić należy, że jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo" 2002/6/s. 10). Sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną, z którą mogą się wiązać dodatkowe obciążenia i obowiązki. Wykonywanie funkcji publicznych w wielu przypadkach pozbawia lub ogranicza prawa osób je pełniących w zakresie przynależności do partii politycznych lub organizacji związkowych, bądź w sferze zatrudnienia. Obejmując funkcję publiczną jednostka niejako "godzi się" na utratę pewnych praw (uprawnień) zyskując w zamian inne, związane z tą funkcją (por. wyroki TK z dnia: 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/1997, OTK 10998/2/13, 13 lipca 2004 r., sygn. akt K 20/03, OTK 2004/7/63 i 23 czerwca 1999 r., sygn. akt K 30/98, OTK 1999/5/101).

W konsekwencji Sąd uznał, iż organy z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. błędnie zastosowały art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmawiając skarżącemu udostępnienie informacji zawartych w jego wniosku, co uzasadniło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji

(pkt I wyroku).

O należnych skarżącemu kosztach postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt II wyroku).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ załatwi wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.