Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2400/22 w sprawie ze skargi Z. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Z. w W. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2400/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone przez Z. w W (dalej zwanym "Z.", "skarżącą") postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanym: "GIF", " organem") z 12 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 13 maja 2021 r. Z. wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego wobec spółki I. w S. w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie dwóch aptek ogólnodostępnych, tj. "[...]", położonej w B. przy ul. P. oraz "[...]", położonej w J. przy ul. G., wskazując, że ww. apteki prowadzone są ponad limit ustawowy, określony w art. 99 ust. 3a pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo farmaceutyczne, gdyż wspólnikiem ww. spółki od 5 marca 2021 r. jest I. w S., która jest powiązana ze spółkami: I. sp.j., C. sp.j., M. sp. j., I. sp.j., B. sp.j., T. sp.j., a podmioty przez nią kontrolowane prowadzą więcej niż 4 apteki ogólnodostępne oraz, że I. w S. stała się wspólnikiem spółki I. sp.j. z siedzibą w S. niezgodnie z art. 99 ust. 4 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499, dalej zwanej "u.p.f.").

Jednocześnie Z. wniosła o dopuszczenie do udziału na prawach strony do postępowania oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia powiązań kapitałowo-osobowych powyższych spółek na okoliczność naruszenia art. 99 ust. 3a pkt 2 u.p.f.

Skarżąca powołała się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, że związek pracodawców może uczestniczyć na prawach strony w toczącym się postępowaniu jako organizacja społeczna, jeżeli przemawia za tym interes społeczny o postępowanie dotyczy przedmiotu działalności organizacji społecznej. Dalej wskazała na podstawowe cele statutowe (§ 6 i § 8 Statutu) i wyjaśniła, że organizacja zrzeszająca przedsiębiorców (pracodawców aptekarzy) występuje w obronie interesu prawnego wszystkich pracodawców aptek. Wskazała także na postanowienia NSA i GIF, z których wynika, że ma ona prawo uczestniczyć na prawach strony w postępowaniach toczonych w oparciu o przepis art. 99 ust. 3 i ust. 3a u.p.f. Zdaniem skarżącej, nie może budzić wątpliwości interes prawny wnioskodawcy do żądania wszczęcia postępowania. W dalszej części wniosku wskazała na przyczyny jego złożenia – naruszenie norm art. 99 ust. 3a pkt 2 i art. 99 ust. 4 ww. ustawy oraz wpływ przepisów antykoncentracyjnych na rynek i dostępność leków.

Postanowieniem z 16 lipca 2021 r., [...] WIF odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia I. sp.j. w S. zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych" "[...]" położonej w B. przy ul. P. oraz "[...]" położonej w J. przy ul. G. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej "k.p.a."). Następnie postanowieniem z 12 sierpnia 2022 r. - będącym przedmiotem zaskarżenia do WSA - po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, GIF utrzymał w mocy postanowienie z [...] WIF z 16 lipca 2021 r.

W uzasadnieniu GIF wskazał na przepis art. 31 § 1 k.p.a., a następnie wyjaśnił, że w sprawie zostały spełnione dwie pierwsze przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej i dopuszczenie jej do udziału – postępowanie dotyczy innej osoby oraz między celami statutowymi Z., a przedmiotem sprawy istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym. Co do przesłanki w postaci interesu społecznego, organ uznał, że interes ten nie został przez organizację społeczną wykazany. W ocenie GIF zarówno wniosek jak i zażalenie zostały sformułowane w sposób dość ogólnikowy, gdyż dane w nim wskazane wynikają z publicznych rejestrów. Z., twierdząc, że przedmiotowe postępowanie o cofnięcie zezwoleń powinno zostać przeprowadzone, z uwagi na naruszenie przepisów antykoncentracyjnych na rynku aptek, nie odniosła się w swoich pismach, w żaden bezpośredni sposób do skonkretyzowanych działań podejmowanych w przedmiotowych aptekach. Przy czym w istocie o naruszeniu wskazanego art. 99 ust. 3a u.p.f. podnosi, dokonując interpretacji tego przepisu, która abstrahuje od jego dosłownego brzmienia. Zdaniem GIF odwoływanie się do związków pomiędzy przedsiębiorcami i wskazywanie, że istnieje grupa kapitałowa, podważa prawo do działania innych przedsiębiorców na tym samym rynku, zwłaszcza, że art. 99 ust. 3a u.p.f. traktuje wprost o wydaniu zezwolenia.

Dalej wskazano, że obowiązkiem organu jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Pojęcie "interesu społecznego" wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ administracji publicznej i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny.

Zdaniem GIF, w sprawie nie został w dostateczny sposób wykazany interes społeczny, który przemawiałby za wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia wskazanych zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy apteki te już od 2009 r. funkcjonują na rynku, co wynika z danych zawartych w internetowym publicznym i rządowym rejestrze aptek. Zatem prowadzone postępowanie, bez wyraźnej ku temu przyczyny, spowodowałoby istotne zakłócenie pracy przedsiębiorcy, a także jego wiarygodności rynkowej. Wniosek Z. nie spełnia przesłanki "interesu społecznego", zwłaszcza, iż jawi się on, na podstawie powyższych wywodów (gdyż wnioskodawca dąży do wyeliminowania innych uczestników rynku aptekarskiego), jako element walki konkurencyjnej na regulowanym rynku farmaceutycznym, a więc rynku trudniej dostępnego dla nowych podmiotów, zwłaszcza po wprowadzeniu wskazanych powyższą regulacją zapisów tzw. "AdA".

W ocenie organu przy tak sformułowanym wniosku o wszczęcie postępowania o cofnięcie zezwoleń, w interesie społecznym znajduje się pewność posiadania uzyskanych uprawnień przez przedsiębiorcę. Podważenie legalności działania omawianych aptek, zdaniem GIF, stoi w sprzeczności z ważnym interesem pacjentów i koniecznością zapewnienia im dostępu do produktów leczniczych i usług farmaceutycznych, bez dostatecznie wyraźnej ku temu przyczyny. Argument ten ma o tyle istotne znaczenie, że przepis na który powołuje się organizacja społeczna, dotyczy wydania zezwolenia. Z kolei przy rozważeniu drugiego naruszenia pominięto regulacje dotyczącą ochrony praw nabytych. Zdaniem GIF, nie jest zasadny argument, iż w działaniu Z. cel społeczny przejawia się w równym dostępie do rynku aptekarskiego, zagwarantowany przez art. 99 u.p.f., gdyż przedmiotowe apteki już na tym rynku działają od 2009 r. i w odpowiedniej procedurze uzyskały zezwolenia. Tak więc mimo zaostrzenia, po wydaniu tych zezwoleń, przepisów regulujących wydawanie zezwoleń, to korzystają one, jak wskazano uprzednio z ochrony praw nabytych, zgodnie z art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej. Odnosząc się do art. 99 ust. 4 u.p.f nie można twierdzić, iż zmiany w spółkach osobowych, które uzyskały zezwolenie przed nowelizacją "Ada", stanowią jakiekolwiek naruszenie wskazanego artykułu. Spółka taka korzysta z zezwolenia, gdyż jej prawa nabyte podlegają ustawowej ochronie. Rozumienie powołanej regulacji zaproponowane przez Z. nie może mieć miejsca, gdyż całkowicie pomija istnienie przepisów intertemporalnych.

Skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na ww. postanowienie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowił o kosztach postępowania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżącej, że organ odmawiając jej udziału w postępowaniu administracyjnym (wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału) naruszył przepisy prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na wynik postępowania.

WSA przywołał treść art. 31 i art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. oraz dokonał ich wykładni, wskazując, że nie budzi wątpliwości i nie jest przedmiotem sporu, że skarżąca spełnia pierwsze dwie przesłanki. Spór sprowadza się do kwestii spełnienia przez wnioskująca przesłanki trzeciej, tj. istnienia interesu społecznego w udziale w postępowaniu administracyjnym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że cele Z. są określone w § 6 pkt 1 i 3 statutu i są nimi: reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego; podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie także trudno jest stwierdzić, jak podkreślał organ II instancji, że strona działa jedynie w celu zaspokojenia swoich partykularnych celów. W jego ocenie skarżący reprezentuje interes społeczny, "zapewnia bowiem szerszą kontrolę zarówno nad działaniami organów procedujących w sprawach antykoncentracyjnych, jak również w pewien sposób zastępuje same organy w badaniu zaistnienia określonych stosunków pomiędzy określonymi podmiotami, które to podmioty de facto są kontrolowane, np. przez jeden podmiot i w ten sposób istnieje możliwość (którą należy wyjaśnić), że podmioty te omijają obowiązujące przepisy prawa". Zdaniem Sądu pierwszej instancji postępowanie administracyjne dotyczy przede wszystkim praw konkretnej strony. Jednakże każde pojedyncze postępowanie może mieć pośredni wpływ na prawa szerszej grupy podmiotów, w szczególności innych przedsiębiorców tego samego sektora. W szczególności jego wynik może mieć charakter prewencyjny wobec podmiotów wprowadzających praktyki związane z koncentracją rynku albo przyczynić się do utrwalenia określonej praktyki wykładni i stosowania przepisów. Zdaniem WSA organ odstąpił w sposób nieuzasadniony od utartej już, w tego rodzaju sprawach, praktyki.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że GIF dopuszczał skarżącą do udziału w postępowaniach administracyjnych związanych z problemem naruszania zakazów koncentracji. WSA wskazał, że z urzędu wiadomym mu było, iż organ w sprawach antykoncentracyjnych wszczynał na wiosek organizacji społecznej postępowania i dopuszczał ją do udziału w postępowaniu, jak i to, że Z. jest uczestnikiem postępowania w co najmniej kilkunastu sprawach, w tym w sprawach merytorycznych dotyczących postępowań antykoncentracyjnych (umorzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - postępowanie umorzono z przyczyn merytorycznych, gdyż stwierdzono, że kwestia ta badana może być jedynie przy udzielaniu zezwolenia na prowadzenie apteki). Jak również, że w wydanych przez siebie postanowieniach GIF wskazywał na argumenty przemawiające za istnieniem interesu społecznego – były to m.in.: prowadzenie postępowania w zakresie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez grupę kapitałową prowadzącą ponad 1% aptek ogólnodostępnych w określonym województwie (interes społeczny przejawiał się w realnym doprowadzeniu rynku do stanu zgodnego z art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f.); argumenty z opinii Biura Analiz Sejmowych z 9 stycznia 2017 r. o projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne wskazujące, że ustawodawca wyjaśnił, iż struktura rynku aptek ogólnodostępnych ulegnie poprawie na bardziej gospodarczo i społecznie efektywną (wydajną) oraz bardziej sprzyjającą dbałości o dobro indywidualnych użytkowników aptek ze strony podmiotów prowadzących te apteki (por. wyrok WSA w Warszawie z 16.05.2023 r. V SA/Wa 2370/22). Nadto, kwestia interesu społecznego Skarżącej organizacji społecznej, w zbliżonym stanie faktycznym, była już przedmiotem rozważań Sądu (por. wyroki WSA w Warszawie: z 19.01.2023 r. V SA/Wa 158/22; z 1.12.2022 r. V SA/Wa 1472/22).

Konkludując, w ocenie Sądu pierwszej instancji, GIF naruszył art. 8 § 2 k.p.a., jak i art. 31 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił organ, działając na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej zwanej: "p.p.s.a.") zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz od skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, zrzekając się tym samym przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi Z. pomimo braku podstawy prawnej do tego rodzaju rozstrzygnięcia, tj. naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej "k.p.a.") poprzez błędną wykładnię, polegającą na utożsamieniu przesłanki "interesu społecznego" z przesłanką "celów statutowych organizacji społecznej", podczas gdy są to dwie odrębne przesłanki, które powinny zostać rozważone oddzielnie, uwzględniając okoliczności danej sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w realiach niniejszej sprawy przepis ten nie daje podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania, wykazał zgodność celów organizacji społecznej, wnioskującej o wszczęcie postępowania i dopuszczenie jej do niego na prawach strony, lecz w okolicznościach sprawy nie ziściła się inna, kolejna i niezbędna przesłanka "interesu społecznego", co uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku tej organizacji;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 8 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez WSA, że Organ bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, z uwagi na uprzednie dopuszczanie Z. w W. przez Organ do udziału w innych postępowaniach o takim samym lub podobnym stanie faktycznym i prawnym, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie istniały uzasadnione przyczyny odstąpienia od ww. praktyki, wykazane szczegółowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej;

Wskazano, że powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, ponieważ legły u podstaw rozstrzygnięcia WSA i ukształtowały treść zaskarżonego orzeczenia;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie rozumienia pojęcia "interesu społecznego" w dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania oraz niewyjaśnienie przyczyn pominięcia okoliczności podniesionych przez GIF, przy jednoczesnym ogólnym powołaniu się na nieostre pojęcie "kontroli społecznej nad postępowaniem", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na to, że brak uzasadnienia Sądu w tym zakresie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a w konsekwencji wada ta uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Organ przedstawił argumentację na poparcie wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Zarzuty skargi kasacyjnej, zostały oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z treści zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny

w niniejszej sprawie dotyczy możliwości żądania wszczęcia postępowania,

a następnie udziału organizacji społecznej jaką jest skarżąca w postępowaniach w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych udzielonych w drodze ostatecznych decyzji administracyjnych, w związku z możliwym naruszeniem przepisów antykoncentracyjnych, jak twierdzi skarżąca - z uwagi na jaskrawe nieprawidłowości w strukturze właścicielskiej aptek. problemu wymagającą rozważenia w pierwszej kolejności jest zatem zagadnienie legitymacji procesowej organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego podmiotu trzeciego.

Problematyka udziału organizacji społecznej w postępowaniach administracyjnych na prawach strony została zawarta przez ustawodawcę w art. 31 k.p.a. Przepisy art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przewidują dwa sposoby dostępu do postępowania dla organizacji społecznej. Przysługuje jej zatem prawo do żądania wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się już postępowaniu. Uwzględnienie pierwszego wniosku prowadzi do wszczęcia postępowania z urzędu, zaś organizacja uzyskuje legitymację na podstawie art. 31 § 2 i 3 k.p.a. do uczestniczenia w tym postępowaniu na prawach strony bez konieczności wydawania odrębnego postanowienia (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 649/21; z 9 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 531/21;

z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 74/21). Z kolei uprawnienie żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu istnieje wyłącznie wówczas, gdy postępowanie takie się toczy. Nie jest możliwe zgłoszenie wniosku przed jego wszczęciem lub po jego zakończeniu. Instytucja ta - jak wskazuje się

w doktrynie - "nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnej sprawy". (M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 31). "W przypadku ustalenia, że postępowanie administracyjne się nie toczy, zachodzą podstawy do odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w sprawie wskutek wygaśnięcia uprawnienia określonego w art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a." (również M. Romańska [w:] Kodeks ...). Żądanie dopuszczenia do udziału

w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem pierwszej lub drugiej instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1579/19).

Z treści art. 31 § 1 k.p.a. wyłaniają się zatem trzy przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby organizacja społeczna mogła wziąć udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Mianowicie:

1. postępowanie administracyjne nie może dotyczyć praw i obowiązków wnioskodawcy - organizacji społecznej, lecz innego podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego,

2. udział organizacji społecznej w postępowaniu uzasadniony jest jej celami statutowymi,

3. za udziałem przemawia interes społeczny.

Rozpoznając złożony wniosek, organy administracji publicznej zobowiązane są do dokładnego zbadania czy spełnione zostały ustawowe przesłanki dopuszczenia do udziału organizacji społecznej, a następnie ich zadaniem jest odpowiednie uzasadnienie zajętego stanowiska. Przeprowadzana w tym zakresie kontrola zgodności z prawem wydawanych rozstrzygnięć przez sądy administracyjne opiera się na badaniu czy organ wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy oraz prawidłowo je ocenił, a nadto czy została należycie uzasadniona odmowa dopuszczenia do udziału bądź odmowa wszczęcia postępowania, a zatem czy była ona uzasadniona w kontekście interesu społecznego i celów statutowych organizacji.

Jeśli chodzi o spełnienie celów statutowych, to jak trafnie zauważa się

w doktrynie "z przepisu art. 31 § 1 in fine wynika, że żądania organizacji społecznej, o których mowa w pkt 1 i 2 tego przepisu, muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Musi zatem istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej." (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 31). Organy inspekcji farmaceutycznej są zatem zobowiązane do ustalenia - z urzędu - czy zawarte w statucie organizacji cele uzasadniają jej udział w postępowaniu. Jak zauważa się w orzecznictwie, "muszą być (one) jak najszczegółowiej określone, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony" (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 r.,

II OSK 1499/06). "Warunkiem dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu jest to (...) by dążenia, zamierzenia organizacji pokrywały się z okolicznościami wskazanymi w hipotezie znajdujących zastosowanie w danej sprawie norm prawnych" (za: Z. Kmieciak, J. Wegner [w:] M. Wojtuń, Z. Kmieciak, J. Wegner, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, art. 31).

Z perspektywy organizacji, samo przedstawienie swoich celów statutowych nie jest wystarczające. Powinna ona "uprawdopodobnić, że poprzez swój udział przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów." (za: M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 31).

Przechodząc z kolei do kwestii interesu społecznego, należy mieć na uwadze, że pojęcie to stanowi klauzulę generalną i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. Wymaga każdorazowo indywidualnej oceny, którą ustawodawca - co potwierdza orzecznictwo (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt

II OSK 139/09) - pozostawił organowi administracji publicznej. Pojęcie interesu społecznego utożsamiane jest niekiedy z interesem publicznym, lecz właściwsze jest odczytywanie go jako potrzeba ochrony wartości wspólnych w danym społeczeństwie. Przykładem takiego interesu społecznego jest bez wątpienia ochrona wszelkich wartości konstytucyjnie gwarantowanych, w tym oczywiście ochrona zdrowia i życia ludzkiego. Należy też podzielić wyrażony przez WSA

w Warszawie pogląd, że za udziałem organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, interes społeczny przemawia wtedy, gdy dysponuje ona wiedzą merytoryczną w kwestiach objętych celami statutowymi, ale i ma rozeznanie

w sprawie, w której chce uczestniczyć (wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada

2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1925/10).

W orzecznictwie zgodnie podnosi się również, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (wyroki NSA: z 13 stycznia

2015 r., sygn. II GSK 588/14; z 13 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 501/13; z 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11; z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2161/10). Każdorazowo zatem organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu. Powołując się na interes społeczny, nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, a winna podać konkretne okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające wniosek. Rozpoznawany przez ten pryzmat wniosek każdorazowo poddawany jest indywidualnej ocenie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. I to właśnie obowiązkiem organu jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej." (por. wyrok NSA

z 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1108/21).

Potencjalny udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, jeśli wykaże ona spełnienie wszystkich trzech ustawowych przesłanek jest nie do przecenienia, pozwala bowiem na szerokie reprezentowanie interesów różnych grup społecznych. Jednakże przyznane im na mocy przepisów k.p.a. uprawnienie, nie ma charakteru absolutnego i podlega ustawowym ograniczeniom. Jak trafnie zauważa NSA - "nie może ono służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, jak również nie może prowadzić, poprzez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników sprawy, do naruszenia sfery prywatnej stron postępowania, wkraczania w ich życie, plany zawodowe lub do narażania na inne nieprzyjemności, związane z udziałem podmiotów obcych względem stron, bądź ewidentnie nastawionych za lub przeciw stronie danego postępowania" (por. wyrok NSA z 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 768/20). Podzielić należy też wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż ewentualne "obalenie twierdzenia organizacji o urzeczywistnieniu deklarowanego w statucie interesu społecznego wymaga poczynienia przez organ jednoznacznych ustaleń (zob. cytowany wyrok NSA sygn. akt II OSK 139/09). Dlatego też ciężar wykazania okoliczności uzasadniających uwzględnienie żądania organizacji rozkłada się w postępowaniu wywołanym jej wnioskiem pomiędzy występującą z roszczeniem procesowym a organ. Do organizacji należy sformułowanie twierdzenia o występowaniu interesu społecznego i poparcie go konieczną argumentacją, znajdującą uzasadnienie w okolicznościach sprawy i przedmiocie postępowania. Organ zaś w sposób wyczerpujący winien dążyć do wyjaśnienia rzeczywistego zamiaru organizacji społecznej.

Należy podkreślić, że w kontrolowanym przez WSA postępowaniu nie było kwestionowane, że organizacja spełniała "warunki statutowe" przewidziane w art. 31 § 1 k.p.a., zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd błędnie jednak utożsamił pojęcie interesu społecznego z przesłanką "celów statutowych organizacji społecznej" i "koniecznością kontroli społecznej nad postępowaniem".

WSA nie dokonywał ogólnej, abstrakcyjnej wykładni interesu społecznego dla żądania organizacji społecznej wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oraz udziału w tym postępowaniu. Wskazał natomiast, że cele Z. określone w § 6 pkt 1 i 3 statutu to: reprezentowanie interesów pracodawców aptekarskich zrzeszonych w Związku wobec związków zawodowych, organów władzy i administracji rządowej oraz organów samorządu terytorialnego; podejmowanie działań na rzecz rozwoju usług farmaceutycznych świadczonych w aptekach prowadzonych przez pracodawców aptekarskich. Skarżący powołując się na konieczność zapewnienia równego dostępu do rynku i wyeliminowania przypadków naruszeń przepisów antykoncentracyjnych oraz prawidłowego prowadzenia apteki i zachowania transparentności wpisuje się w zakres inicjowanego postępowania. Sąd pierwszej instancji stwierdził jednak, że nie dopatrzył się próby zaspokojenia partykularnych interesów Związku zwracając uwagę, że przeciwnie Z. reprezentuje interes społeczny - zapewnienia szerszej kontroli zarówno nad działaniami organów procedujących w sprawach antykoncentracyjnych, jak również motywuje do badania zaistnienia określonych stosunków pomiędzy podmiotami funkcjonującymi na reglamentowanym rynku farmaceutycznym. Sąd przyjął, że udział Związku w postępowaniu w pewien sposób "zastępuje same organy w badaniu zaistnienia określonych stosunków pomiędzy określonymi podmiotami, które de facto są kontrolowane, np. przez jeden podmiot i w ten sposób istnieje możliwość (którą należy wyjaśnić), że podmioty te omijają obowiązujące przepisy prawa." (k. 44 akt sądowych). Ponadto Sąd podkreślił, że wpisuje się w zakres inicjowanego wnioskami skarżącej postępowania konieczność wyeliminowania naruszeń przepisów antykoncentracyjnych (k. 44 akt sądowych)

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ słusznie zakwestionował takie rozumienie interesu społecznego w rozpoznawanej sprawie.

Dla oceny tego interesu nie może pozostać pominięte, czego nie uwzględnił dostatecznie Sąd pierwszej instancji, że żądanie skarżącej dotyczyło - nie tyle udziału w postępowaniu już się toczącym, a wszczęcia postępowań, w przedmiocie cofnięcia udzielonych już w drodze decyzji ostatecznych zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. To właśnie przedmiot składanych wniosków – wszczęcia jakiego konkretnie postępowania domaga się organizacja społeczna – musiał zostać wzięty pod uwagę przy ocenie interesu społecznego z punktu widzenia spełnienia warunku z art. 31 § 1 k.p.a. in fine. Należy bowiem przypomnieć, jak zasadnie podnosi organ w skardze kasacyjnej, że w świetle aktualnego orzecznictwa NSA, który zakwestionował możliwość stosowania przepisu - art. 99 ust. 3 ust. 2 u.p.f. – w innym postępowaniu, niż dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenie apteki (np. NSA w wyroku z 4 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 3025/17) ziszczenie się przesłanki interesu społecznego w inicjowaniu postepowań cofania już udzielonego zezwolenia aptecznego z uwagi na (następczy) brak spełniania wymogów antykoncentracyjnych, pozostaje wysoce wątpliwe. W orzeczeniach tych NSA zaprezentował jednolity pogląd, że antykoncentracyjny przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 u.p.f. zawiera normę kompetencyjną skierowaną do organu prowadzącego postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki zakazującą wydawania nowego zezwolenia podmiotowi posiadającemu już 1% aptek w województwie. Skoro art. 99 ust. 3 Prawa farmaceutycznego ustanawia normę adresowaną do organów administracji publicznej, zaś jej dyspozycją jest odmowa wydania nowego zezwolenia na prowadzenie apteki, to nie można tego przepisu stosować w innym postępowaniu. Ustawodawca wyraźnie natomiast w ustawie Prawo farmaceutyczne przewidział odmienne rodzaje postępowań administracyjnych związanych z udzielaniem zezwoleń oraz ich zmianą, czy cofaniem, których zakres i przedmiot są odmienne i wyznacza je odrębna podstawa prawna (por. wyroki NSA: z 4 lutego 2020 r. II GSK 3025 - 3027/17, z 20 kwietnia 2022 r. II GSK 2738/21, z 26 kwietnia 2022 r. II GSK 1300/18). Przepis art. 99 ust. 3 u.p.f. reguluje zatem wyłącznie zasady wydawania zezwoleń, nie zaś ich cofania, co należy odnieść również do art. 99 ust. 3a. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w zakresie podnoszonego przez Z. we wniosku o wszczęcie postępowania art. 37 ap ust. 1 pkt 1-3 u.p.f., dotyczącego warunków wykonywania działalności gospodarczej sprecyzowanej w udzielonym zezwoleniu. Jak trafnie zauważył NSA w ww. wyroku, sygn. akt II GSK 2738/21, art. 37 ap ust. 1 pkt 1 -3 oraz art. 103 u.p.f. w swej treści nie odwołują się do art. 99 ust. 3 u.p.f. jako przesłanki uzasadniającej cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Dlatego też argumentacja skarżącej opierająca się na potencjalnym naruszeniu ww. przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne trafnie została oceniona przez organ jako niewskazująca na istnienie interesu społecznego we wszczynaniu przez organizację społeczną postępowań zmierzających do cofania zezwoleń w oparciu o które, od wielu lat, funkcjonują legalnie na rynku określone apteki ogólnodostępne.

W orzecznictwie podnosi się, że z treści art. 99 ust. 2 u.p.f. wynika, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny jest właściwy do udzielenia, odmowy udzielenia, zmiany, cofnięcia lub stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Przepis ten nie wskazuje na bezpośredni i obligatoryjny obowiązek inspektora farmaceutycznego do zasięgania opinii samorządu aptekarskiego w wymienionych sprawach (por. np. wyrok NSA z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt II GSK 482/19). Jednocześnie ww. przepis statuuje wyłącznie właściwy organ – jakim jest inspekcja farmaceutyczna, do kontroli wydawanych zezwoleń, w tym do wszczynania postępowań w zakresie cofnięcia udzielonego zezwolenia. Skoro zatem właściwy organ respektuje utrwalone orzecznictwo dotyczące braku możliwości wszczynania postępowań w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wskazanej postawie, w tym również aktualne orzecznictwo sądów pierwszej instancji, oceniające analogiczne wnioski o wszczęcie postępowania jako niedopuszczalne, to również i z tych przyczyn wniosek zgłoszony przez skarżącą jawi się jako pozbawiony uzasadnionych podstaw, w tym jako niespełniający przesłanki interesu społecznego.

Dodatkowo należy uwzględnić, co zostało podkreślone w skardze kasacyjnej, że organizacja złożyła wniosek w oparciu o ogólnodostępne dane, siłą rzeczy starając się podważyć pozycję innych pracodawców aptecznych na tym samym rynku. Intencja doprowadzenia do prawidłowej wykładni przepisów antykoncentracyjnych, przyświecająca wnioskom o wszczęcie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli nie zostało nawet uprawdopodobnione, aby przepisy Prawa farmaceutycznego (którą to intencję wyeksponował Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku) zostały naruszone również nie może zostać uznana za wystarczające uzasadnienie dla stwierdzenia interesu społecznego w żądaniu wszczęcia postępowania.

Trafnie natomiast stwierdza organ, że w interesie społecznym leży pewność uzyskanych uprawnień przez przedsiębiorców działających na rynku aptecznym. Jakkolwiek w istocie, w interesie społecznym jest funkcjonowanie rynku aptecznego w sposób zgodny z prawem, to już jego destabilizowanie poprzez wszczynanie postępowań w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, a zatem podważających ostateczne zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych, opartych li tylko na ogólnych twierdzeniach o naruszeniu przepisów antykoncentracyjnych, nie zasługuje na aprobatę. Podważanie w ten sposób pozycji rynkowej aptek (w tym aptek funkcjonujących od wielu lat) i utrudnianie prowadzenia przez nie działalności gospodarczej poprzez wprowadzanie niepewności, może prowadzić do destabilizacji części rynku aptekarskiego, w konsekwencji pogorszyć zabezpieczenie zdrowia ludności.

Sąd pierwszej instancji pominął przy stosowaniu art. 31 § 1 k.p.a., że interes społeczny jest pojęciem szerokim i zmiennym, który powinien być wykładany

z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a w postępowaniach dotyczących udzielonych zezwoleń na prowadzenie apteki, składową tego interesu jest także nieuzasadnione podważanie pozycji rynkowej innych uczestników rynku.

Trafnie również skarżący kasacyjnie organ podnosił brak podstaw do przyjęcia, że dopuścił się odstąpienia od praktyki rozstrzygania spraw w analogicznych stanach faktycznych i prawnych "bez uzasadnionej przyczyny". Za zmianą utrwalonej praktyki przemawiała potrzeba uwzględnienia aktualnego, wspomnianego wyżej orzecznictwa NSA i wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zatem odmowa wszczynania postępowań w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, opartych wyłącznie na ogólnych twierdzeniach i domniemaniach naruszenia przepisów antykoncentracyjnych i przede wszystkim w świetle wskazywanej linii orzeczniczej, nie stanowi o naruszeniu art. 8 § 2 k.p.a. przez organy inspekcji farmamceutycznej. Stąd też zarzut określony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej okazał się zasadny.

Reasumując, słuszne okazały się również zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 31 § 1 k.p.a. postawione w pkt 1-2 petitum skargi kasacyjnej, a WSA błędnie utożsamił w rozpoznawanej sprawie interes społeczny z przesłanką "celów statutowych organizacji społecznej" oraz "konieczności kontroli społecznej nad postępowaniem".

Nietrafny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania.

Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego, a więc gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia

(por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt

II FPS 8/09). Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli poprzez wniesienie skargi kasacyjnej.

Zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania argumentów zawartych

w uzasadnieniu orzeczenia. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego - co należy podkreślić - polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał podstawę prawną wyroku i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawił stan sprawy, istotę zarzutów skargi i dokonał oceny istoty sprawy. Sąd wyjaśnił dlaczego w niniejszej sprawie uznał, że doszło do naruszenia prawa przy rozpoznawaniu sprawy, a w konsekwencji dlaczego uchylił kontrolowane postanowienie GIF i poprzedzające je postanowienie. Sam fakt, że Sąd nie zdefiniował wystarczająco - w ocenie organu - pojęcia "interesu społecznego" w dopuszczeniu Związku do udziału w postępowaniu, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

Stąd też zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób sprzeczny z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny.

Mimo chybionego ostatniego zarzutu kasacyjnego skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że dotychczasowe rozważania i omówione w nich podstawy kasacyjne uzasadniały uwzględnienie wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie

art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Organ w zaskarżonej decyzji prawidłowo ocenił brak interesu społecznego po stronie skarżącej w żądaniu wszczęcia postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wydanego w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203

pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).