Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia L. Sp. j. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 1424/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi L. Sp. j. w B. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 11 marca 2024 r. nr POD.503.4.2021.KSI.7 w przedmiocie cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 czerwca 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 1424/24, oddalił wniosek L. Sp. j. w B. (strona skarżąca, skarżąca, spółka) o wstrzymanie wykonania decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego (GIF, organ) z dnia 11 marca 2024 r. w przedmiocie cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Sąd I instancji wskazał, że w ww. skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki "każdego dnia wyrządza" jej "wymierną szkodę majątkową" przez uniemożliwienie wspólnikom prowadzenia działalności zarobkowej, a szkody te mają charakter nieodwracalny, a zatem konieczne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem skarżącej, wykonanie decyzji o cofnięciu pozwolenia na prowadzenie apteki stanowi niewątpliwie skutek trudny do odwrócenia w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Skarżąca wskazała, że z tytułu prowadzenia aptek uzyskiwała miesięczny obrót w średniej wysokości 270.000 zł, z czego zysk wynosi 59.311,98 zł, zaś zaskarżona decyzja pozbawia ją możliwości miesięcznego zarobkowania wskazanej kwoty i przekłada się na rentowność całego przedsiębiorstwa. Skarżąca wskazała też, że zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. pojęcie znacznej szkody powinno być intepretowane w sposób obiektywny, a nie w odniesieniu do stanu majątkowego wnioskodawcy. Dodała, że ochrona tymczasowa przewidziana w tym przepisie należy się niezależnie od dochodów, które może uzyskać z innych aptek, a te również zostały na mocy decyzji zamknięte. W ocenie skarżącej, przestój w funkcjonowaniu apteki oznacza utratę pacjentów – klientów aptek, ale również innych kontrahentów, a także wiąże się jednocześnie z koniecznością ponoszenia stałych kosztów, takich jak opłaty eksploatacyjne za lokal czy opłaty licencyjne, pomimo utraty możliwości uzyskiwania przychodu. Skarżąca zaznaczyła, że nie może podjąć racjonalnych działań zmierzających do oddania lokalu w najem podmiotowi trzeciemu, gdyż lokal jest przystosowany, a żaden inny przedsiębiorca nie może prowadzić apteki w przedmiotowym lokalu z uwagi na zmianę ustawy Prawo farmaceutyczne wprowadzone tzw. ustawą "apteka dla aptekarza". Miesięczne koszty utrzymania niedziałających aptek skarżąca oszacowała na poziomie 15.000 zł, przy czym na wydatki składają się opłaty za media, opłata za usługi księgowe, monitoring itd. Zdaniem skarżącej, brak wstrzymania zaskarżonej decyzji doprowadzi do zaburzenia płynności finansowej z uwagi na konieczność spłaty dofinansowania z firmy Y., która udzieliła skarżącej dofinansowania w kwocie 66.000 zł, a wymogiem zaciągniętego dofinansowania jest obowiązek codziennych wpłat sum z transakcji z kart płatniczych na konto Y., zaś niewywiązanie się z umowy wiąże się z wypowiedzeniem kredytu oraz spłatą zaległości. Skarżąca zwróciła uwagę, że zakończenie działalności wiąże się z koniecznością utylizacji produktów leczniczych, których ważność niewątpliwie upłynie w czasie postępowania sądowego. Skarżąca wskazała przy tym, że wartość magazynu w cenach zakupu detalicznych netto wynosi 286. 955,19 zł, z czego 9.278,54 zł to wartość produktów, których data przydatności do spożycia upłynie w przeciągu 6 miesięcy od złożenia skargi. Skarżąca oświadczyła, że nadal utrzymuje stały poziom zatrudnienia (mimo zatrzymania aptek i związanego z tym zapotrzebowania na pracę) oraz w dalszym ciągu wypłaca pracownikom wynagrodzenie w pełnej wysokości oraz ponosi wydatki związane z ich zatrudnieniem. Zaznaczono także, że wobec utrzymującego przestoju apteki skarżąca będzie jednak musiała dokonać redukcji zatrudnienia, co będzie wiązać się z koniecznością wypłaty wynagrodzeń za czas wypowiedzenia umów (bez uzyskania ekwiwalentu w postaci świadczenia pracy), a także ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy. Skarżąca podkreśliła, że fachowa obsada aptek stanowi zespół zaufanych pracowników kompletowany na przestrzeni lat, a konieczność zakończenia pracy z nimi będzie dla skarżącej dotkliwą stratą również na poziomie organizacyjnym i nawet w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi, skarżąca będzie musiała zmierzyć się z koniecznością ponownego zatrudnienia personelu, co będzie stanowić znaczną trudność organizacyjną i kadrową. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wskazano też, że ojciec wspólnika reprezentującego skarżącą jest ciężko chory, co wymaga wspomagania go finansowo m.in. w rehabilitacji, przy czym koszty z tego tytułu wynoszą ok. 5.000 zł. Do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skarżąca załączyła: 1) wydruk dokumentu pn. "Wartość zysków ze sprzedaży w okresie od 2024.02.01 do 2024.02.29", 2) wydruk dokumentu pn. "Wartość zysków ze sprzedaży w okresie od 2024.03.01 do 2024.03.31", 3) wydruk dokumentu pn. "Struktura magazynu w zależności od opływającej daty ważności", 4) wydruk dokumentu pn. "Stan magazynu towarów w dniu: 2024.04.15, godzina: 13:06", 5) kopię faktury VAT dotyczącej należności za terapię indywidualną, 6) kopię faktury VAT dotyczącej należności za pobyt w placówce całodobowej opieki, 7) kopię umowy dotyczącej pobytu w centrum opieki, 8) wydruk potwierdzenia transakcji przelewu świadczenia ZUS, 9) wydruk dokumentu wskazującego salda należności na rzecz Y., 10) wydruk umowy zawartej przez Skarżącą z Y., 11) potwierdzenie od Y. dotyczące otwarcia rachunku płatniczego.

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł m.in. o odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Organ wskazał w szczególności, że normalne (zwykłe) następstwa wydania decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki obejmują m.in. utratę przychodów ze sprzedaży produktów leczniczych, konieczność zwolnienia pracownika i konieczność poniesienia kosztów utylizacji produktów leczniczych. Zaznaczył, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu (np. rachunku zysków i strat, wyciągów z posiadanych przez siebie rachunków bankowych, stanu kas, czy deklaracji podatkowych), świadczącego o stanie finansowym spółki, ani nie dołączyła sprawozdania finansowego, z którego wynikałaby jej rzeczywista obecna kondycja finansowa. Zdaniem GIF, brak należytego przedstawienia aktualnego stanu majątkowego skarżącej uniemożliwia ocenę, w jakim stopniu wykonanie decyzji GIF, tj. zaprzestanie prowadzenia apteki, wpłynie na jej bieżącą sytuację finansową.

W piśmie z 3 czerwca 2024 r. wskazano w szczególności, że wspólnik reprezentujący spółkę został pozbawiony jakichkolwiek środków do życia, a ma na utrzymaniu nieletniego syna oraz ciężko chorego ojca, któremu m.in. finansuje pobyt w prywatnym specjalistycznym ośrodku rehabilitacyjnym. Skarżąca dodała też, że otrzymała już przedsądowe wezwanie do zapłaty za zalegający czynsz w lokalu, w którym prowadzona jest działalność z ryzykiem wypowiedzenia umowy najmu bez okresu wypowiedzenia.

Sąd I instancji oddalając wniosek wskazał, że skarżąca nie przedstawiła okoliczności uprawdopodabniających zaistnienie przesłanek niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, które uprawdopodabniałyby oświadczenie zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, że wykonanie tejże decyzji (tj. uniemożliwienie skarżącej będącej spółką jawną prowadzenia działalności gospodarczej w aptece mieszczącej się w Brennej przy ul. Wyzwolenia 38B) przed rozpoznaniem skargi doprowadzi do powstania u skarżącej szkody, która byłaby dla niej znaczna lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie ocena, czy cofnięcie zezwolenia sprawia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, wymagało uprawdopodobnienia, że - w aktualnej sytuacji finansowej skarżącej - pozbawienie skarżącej możliwości uzyskiwania dochodu w przedmiotowej aptece i konieczność poniesienia kosztów związanych z zamknięciem apteki będzie wyjątkowo dotkliwe finansowo dla strony. We wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji strona nie przedstawia żadnych informacji dotyczących swojej (spółki jawnej) sytuacji finansowej i majątkowej. Okoliczności tych nie można również wywieść z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (wydruki załączone do skargi odnoszą się do struktury magazynu oraz wartości zysków ze sprzedaży tylko za marzec i tylko w aptece, której dotyczy niniejsza sprawa). Podobnie sytuacja ma się z drugą przesłanką wstrzymania wykonania decyzji, to jest niebezpieczeństwem spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z oświadczeń zawartych w ramach uzasadniania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ("z tytułu prowadzenia aptek skarżąca uzyskiwała miesięczny obrót w średniej wysokości 270 tysięcy złotych z czego zysk wynosi 59.311,98 zł") wynika, że skarżąca prowadziła więcej niż jedną aptekę. Sąd I instancji wskazał, że jest mu wiadome z urzędu, że skarżąca miała również zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w Bielsku-Białej (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 maja 2024 r. o sygn. akt V SA/Wa 1206/24 o wstrzymaniu wykonania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki w Bielsku-Białej). Sąd i instancji wskazał, że skarżąca nie wskazała czy prowadzi jeszcze inne apteki ogólnodostępne, względnie czy cofnięto jej wszystkie zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. WSA w Warszawie stwierdził, że nie jest możliwa analiza, czy potencjalnie możliwe byłoby zminimalizowanie negatywnych skutków wykonania zaskarżonej w tej sprawie decyzji przez wykorzystanie innej apteki lub aptek np. w kwestii zmiany miejsca wykonywania pracy przez pracowników apteki, której dotyczy niniejsza sprawa, czy też w kwestii zbycia środków farmaceutycznych znajdujących się na stanie magazynowym tej apteki. Brak jest również stosownych oświadczeń i uprawdopodabniającej je dokumentacji odnośnie do ewentualnego uzyskiwania przez skarżącą przychodów z działalności gospodarczej innej niż prowadzenie aptek. Z załączonego do skargi wydruku informacji z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że skarżąca zadeklarowała również możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w takich przedmiotach, jak: "produkcja leków i pozostałych wyrobów farmaceutycznych", "sprzedaż detaliczna pozostałej żywności prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach", "sprzedaż detaliczna kosmetyków i artykułów toaletowych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach", czy "pozostała działalność wspomagająca prowadzenie działalności gospodarczej, gdzie indziej niesklasyfikowana". Brak przedstawienia chociażby sprawozdania finansowego za ostatni rok obrotowy uniemożliwia dokonanie analizy, czy stan majątkowy i finansowy skarżącej może doznać szkody, która byłaby znaczna dla skarżącej (w tym czy za taką szkodę można by uznać konieczność rozliczenia niewykonania umowy zawartej przez Skarżącą z Y. Limited). Sąd Wojewódzki podniósł, że wskazywany przez skarżącą odpływ klientów nie jest wyłącznie następstwem cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, lecz może być wywołany różnymi przyczynami. Nie jest to jednak zjawisko nieodwracalne. Zmienne zainteresowanie potencjalnych klientów konkretną apteką jest wpisane w ryzyko prowadzenia tego typu działalności gospodarczej. Okoliczności uzasadniającej wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może natomiast stanowić konieczność pokrywania przez wspólnika w skarżącej spółce kosztów rehabilitacji i pobytu ojca w stosownej placówce, gdyż okoliczność ta nie dotyczy bezpośrednio skarżącej będącej podmiotem odrębnym od swoich wspólników.

Strona skarżąca wniosła zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 §3 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że:

a) w niniejszej sprawie Skarżąca nie uprawdopodobniła, iż stosowanie decyzji doprowadzi do wyrządzenia znacznej szkody, gdyż brak jest w aktach jakichkolwiek dokumentów potwierdzających powyższe okoliczności, a dokumenty załączone do wniosku nie przedstawiają żadnych informacji finansowej i majątkowej spółki, w sytuacji gdy szereg dokumentów załączonych do wniosku o wstrzymanie wykonalności decyzji potwierdza kondycję finansową spółki, co już samo w sobie powinno stanowić podstawę do uwzględnienia wniosku, sam fakt zaś wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia do wykonywania działalności implikuje jej zaprzestanie, a co za tym idzie wiadomym jest, że podmiot ten nie może normalnie funkcjonować, zarabiać pieniędzy i tym samym ponosi same straty;

b) w niniejszej sprawie Skarżąca nie uprawdopodobniła, że wykonanie decyzji niesie za sobą niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż z twierdzeń wskazanych we wniosku wynika, iż Skarżąca prowadzi więcej aptek, którym to Organ mógł nie cofnąć zezwolenia na prowadzenia działalności, a więc pracownicy mogliby pracować w innych miejscach, a zapasy apteki mogłyby zostać przekazane do innej, a dodatkowo nie przedstawiono żadnych sprawozdań finansowych, w sytuacji gdy powyższe nie ma znaczenia w kontekście apteki, której dotyczy postępowanie, gdyż z dokumentów przedstawionych do wniosku wprost wynika jakie Skarżąca ponosi obecnie straty w wyniku utylizacji leków, ciągłości zatrudnienia pracowników oraz posiadanych pożyczek, które są uzależnione od prowadzonej działalności, co w konsekwencji z pewnością uprawdopodobniło fakt, że brak wstrzymania decyzji, która jest przedmiotem postępowania sądowego niesie ze sobą trudne do odwrócenia skutki.

Organ w odpowiedzi na zażalenie wniósł o oddalenie zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zażalenie zostało oddalone jako pozbawione uzasadnionych podstaw.

Weryfikując pozytywnie rozstrzygnięcie wynikające z zaskarżonego postanowienia oraz odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, należy wyjaśnić, że przesłanki materialne uwzględnienia wniosku, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., odwołują się do nadzwyczajnych okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, które świadczą o realnym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (zob. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23; postanowienie NSA z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24; postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., II GZ 143/24; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Nie są zatem wystarczające ogólne twierdzenia strony skarżącej, nawet jeśli odwołują się one do realnych zdarzeń, procesów lub stanów. Obowiązek skonkretyzowania okoliczności, które mają świadczyć o realizacji ustawowych przesłanek z art. 61 § 3 p.ps.a., spoczywa zatem na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności – jako związane z wykonaniem zaskarżonego aktu – mogą zostać zakwalifikowane jako realizujące przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca powołała się w uzasadnieniu wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej oraz zażalenia przede wszystkim na okoliczności związane z postępującym pogorszeniem sytuacji finansowej, ponoszeniem straty z prowadzonej działalności w związku z koniecznością utrzymania lokali aptecznych oraz zachowaniem dotychczasowego stanu zatrudnienia, trudnościami ze spłatą dofinansowania w związku z obsługą transakcji z kart płatniczych, zagrożeniem wypowiedzenia umowy kredytowej, istnieniem zapasów magazynowych leków o wartości ok. 300 tys. złotych oraz ograniczeniem liczby klientów.

Wskazane wyżej okoliczności nie stanowią jednak wystarczająco precyzyjnej, weryfikowalnej oraz materialnie adekwatnej konkretyzacji przesłanek uwzględnienia wniosku, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W tym zakresie trzeba pamiętać, że ogólne odwołanie się do wysokości grożącej szkody lub straty w związku z wykonaniem zaskarżonego aktu samo w sobie nie jest wystarczające do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, gdyż stan szkody majątkowej lub finansowej jest co do zasady okolicznością odwracalną, albowiem istnieją prawne instytucje restytucji stanu pierwotnego lub rekompensaty poniesionych strat. Z kolei stan uprawdopodabniający istnienie niebezpieczeństwa powstania nieodwracalnych skutków w sferze prawnej lub faktycznej strony skarżącej (np. likwidacja podmiotu lub zaistnienie przesłanek do ogłoszenia jego upadłości) musi zostać wykazany za pomocą odpowiednich i wiarygodnych dokumentów, z których będzie wynikać realność i aktualność tego niebezpieczeństwa (por. np. postanowienie NSA z dnia 12 września 2023 r., II GZ 329/23; postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2023 r., II GZ 429/23; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24; postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2024 r., II GZ 255/24). Oceny tej nie mogło zmienić dołączenie do zażalenia wydruku z podatkowej księgi przychodów i rozchodów, obejmujące zestawienie danych za okres od stycznia do maja 2024 r. Zestawienie to nie wykazuje bowiem, czy i w jakim zakresie strona skarżąca w związku z procesem wykonania zaskarżonej decyzji jest realnie i aktualnie zagrożona zaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a.

W związku z powyższym nie jest możliwa jednoznaczna kwalifikacja wiarygodności podniesionych twierdzeń oraz ocena merytoryczna prawdopodobieństwa realnego zaistnienia w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji przesłanki lub przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., jak w sentencji.