Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność A. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A z siedzibą w Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania A. S. A do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że zaistniała bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od A. S. A na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący A. K. pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. wywiódł skargę na bezczynność A. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A z/s w Z. (dalej także jako strona przeciwna, podmiot zobowiązany, organ), w przedmiocie informacji publicznej, o udostępnienie której skarżący wystąpił wnioskiem z dnia 5 stycznia 2019 r.

W skardze wniósł o :

1) stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej;

2) zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej w terminie 14 dni;

3) uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a

p.p.s.a.);

4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym;

6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.

Na poparcie skargi skarżący podał, że 5 stycznia 2019 r. wystąpił do strony przeciwnej o informację w zakresie kontroli biletów. Wobec braku reakcji na wniosek, pismem z 18 marca 2019 r. ponaglił do udostępnienia wnioskowanej informacji. Obydwa pisma pozostają jednak bez jakiejkolwiek reakcji. W ocenie skarżącego skarżony podmiot jest zobowiązany w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Podmiot ten bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego i uzyskuje dopłaty z budżetu państwa do biletów ulgowych. Powołany przepis nie zawęża kręgu podmiotów zobowiązanych jedynie do organów władzy publicznej, a przeciwnie - zobowiązana jest każda jednostka (nawet prywatny przedsiębiorca) w zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne lub dysponuje publicznym majątkiem. Dane o organizacji kontroli biletów stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Jak dalej zauważył w skardze - czasokres zaistniałej bezczynności pozwala przyjąć, że ma ona charakter rażący i tym samym należy przyznać skarżącemu sumę pieniężną z tego tytułu. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że suma pieniężna ma charakter zbliżony do zadośćuczynienia, względnie do sumy przyznawanej za przewlekłość postępowania; nie jest zatem konieczne wykazywanie konkretnej szkody poniesionej przez skarżącego wskutek rażącej bezczynności organu. Niemniej zostały poniesione chociażby koszty korespondencji, a znacznie przekraczające sam tylko koszt skierowania wniosku. Stanu bezczynności nie usunęło skierowane do strony przeciwnej ponaglenie, zaś realizacja wniosku jawi się jako pracochłonna w stopniu znikomym.

W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania oraz o nieobciążanie zwrotem kosztów postępowania. Zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z załączonego do niniejszej odpowiedzi dokumentu tj. pisma z dnia 24 stycznia 2020 r. zawierającego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 stycznia 2019 r. wraz z dowodem jego nadania na adres skarżącego - na okoliczność udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz przeprowadzenie dokumentacji medycznej na okoliczność złego stanu zdrowia zobowiązanego oraz częstych hospitalizacji w okresie objętym wnioskiem - wskutek czego doszło do niezawinionego opóźnienia w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jak następnie podniesiono - na skutek zdiagnozowanych poważnych schorzeń [...] oraz związanych z tym zaburzeń normalnego funkcjonowania organizmu, nastąpiła konieczność częstych wizyt szpitalnych mających na celu stabilizację [...] oraz przygotowujących do zabiegu [...]. Podjęte leczenie odbiło się negatywnie na funkcjonowaniu firmy, albowiem większość zadań zarządzających przedsiębiorstwem wykonywał osobiście. Faktycznie nie posiada zaplecza kadrowego w postaci korpusu urzędniczego, czy osoby pełniącej funkcję zastępcy, tak jak ma to miejsce wobec właściwych organów administracji publicznej. Wobec powyższego doszło do niezawinionego opóźnienia w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Po osobistym zapoznaniu się w dniu 23 stycznia 2020 r. w sekretariacie WSA we Wrocławiu z treścią skargi z dnia 9 sierpnia 2019 r., niezwłocznie, w dniu 24 stycznia 2020 r., wysłał listem poleconym na adres skarżącego odpowiedź udzielającą żądanej informacji publicznej.

Ponadto podkreślił, że w prowadzonym przedsiębiorstwie nie ma osób specjalnie uprawnionych do kontroli biletów - "kontrola" biletu jest dokonywana w momencie jego zakupu u kierowcy (pasażerowie wchodzą przednimi drzwiami - nie ma innej możliwości skorzystania z przejazdu - wyjątek stanowią bilety miesięczne lub okazanie dokumentu uprawniającego do bezpłatnego przejazdu - również po okazaniu kierowcy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej przywoływanej jako "u.d.i.p."), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.").

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli – tak jak w niniejszym postępowaniu – przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tej przyczyny, w takim właśnie trybie niniejsza sprawa została rozpoznana.

W myśl powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej. Wniosek został bowiem zaadresowany do przedsiębiorcy wykonującego zadania użyteczności publicznej z zakresu realizowania publicznego transportu zbiorowego - świadczącego usługi regularnego przewozu osób. Tym samym adresat wniosku bezsprzecznie jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p., zaś informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w pojazdach takiego przewoźnika stanowią informację publiczną

Wobec powyższego stwierdzenia przystąpić należy do oceny, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji pozostaje w bezczynności.

Bezczynność organu na gruncie powołanej u.d.i.p. publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje lub nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź też nie udziela odpowiedzi, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Celem skargi na bezczynność jest z kolei zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie.

W rozpatrywanej sprawie skarżący w dniu 5 stycznia 2019 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji miejskiej na terenie określonej we wniosku miejscowości, to znaczy - ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio, czy też kontrolę realizuje podmiot zewnętrzny, a o ile jest to podmiot zewnętrzny to ze wskazaniem nazwy i adresu tego podmiotu, okresu, na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów, z podaniem ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot ten jest wynagradzany za wykonanie usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt, itd.). Skarżący poprosił również o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów.

Podmiot zobowiązany potwierdził, że otrzymał rzeczony wniosek. Tym samym winien był udzielić odpowiedzi w zasadniczym, 14-dniowym terminie, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z wymienionym przepisem - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Według art. 13 ust. 2 - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Niedotrzymanie terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p. powoduje, że po stronie zobowiązanego (organu) powstaje stan bezczynności, skutkujący możliwością wniesienia przez uprawnionego (skarżącego) skargi na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. Trzeba wszakże podkreślić, że podmiot zobowiązany (co zostało wykazane) już po złożeniu skargi, pismem z dnia 24 stycznia 2020 r., udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji podając, że kontrolerzy biletów nie są zatrudnieni w jego firmie, bilety są nabywane bezpośrednio u kierowców. Jeżeli pasażer posiada bilet miesięczny lub prawo do ulgi, to okazuje kierowcy dokument uprawniający. Pasażerowie wsiadają tylko przednimi drzwiami i każdy przechodzi przez tzw. kontrolę kierowcy, który nie powinien wpuścić na pokład żadnego pasażera bez ważnego biletu na przejazd. Ponadto autobusy obsługujące komunikację miejską są wyposażone w kamery, za pomocą których dokonuje się sprawdzenia, czy kierowcy nie przewożą pasażerów bez wymaganego biletu.

W opisanej sytuacji trzeba przyznać, że podmiot zobowiązany usunął stan bezczynności. Likwidacja jednakże stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter kwalifikowany (to znaczy, czy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa). Decydujący jest tu bowiem fakt, czy stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi. Ustalenie natomiast, że bezczynność ustąpiła w fazie trwania postępowania sądowoadministracyjnego (czyli po wywiedzeniu skargi) skutkuje uznaniem, iż cel skargi na bezczynność został zrealizowany, bowiem organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Okoliczność ta przesądza o konieczności umorzenia postępowania na mocy art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - w zakresie żądania zobowiązania organu do udzielenia spornej informacji, o czym Sąd orzekł w pkt. I sentencji wyroku.

Oceniając charakter stwierdzonej bezczynności, wskazać należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa bowiem okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej był znaczny, przekroczył rok i nawet uwzględniając perturbacje zdrowotne, to nie uzasadniały one tak znacznej zwłoki. Z tego powodu orzeczono jak w pkt. II sentencji wyroku.

Sąd nie uznał zasadności żądania skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Jak trafnie ujmuje się w orzecznictwie, suma pieniężna o której mowa w tym przepisie, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym powinien on być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. O ile więc wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie stratę jaką poniosła na skutek bezczynności organu (vide wyrok NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 272/18). Ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17, CBOSA). Na gruncie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. sam fakt zaistnienia rażącej bezczynności organu nie implikuje przyznania przez Sąd sumy pieniężnej.

W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających przyznanie od podmiotu zobowiązanego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Uzasadnienia w tej materii – opartego na konkretnych i zindywidualizowanych okolicznościach tej sprawy – skarga nie zawiera. Lakoniczna argumentacja dotyczy jedynie stwierdzenia, że poniesiono koszty wysyłania korespondencji w sprawie. Tymczasem nie może być ten fakt uznany za wystarczający do przyjęcia, że komentowane roszczenie jest uzasadnione. Omawiana instytucja przyznawania sumy pieniężnej nie ma na celu rekompensowania wydatków poniesionych w związku ze zwykłymi, standardowymi czynnościami wnoszenia korespondencji, lecz stanowić ma formę zadośćuczynienia po doznaniu uszczerbku, krzywdy, straty - w związku z istotą sprawy, której dotyczy zarzut bezczynności tudzież przewlekłości. Tego rodzaju argumentacji natomiast w skardze nie zawarto, a Sąd posiada z urzędu wiedzę, że skarżący jest autorem wielu skarg związanych z wnioskami o tożsamej treści, dotyczącymi kontroli biletów, składanych nie tylko do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co potwierdza baza danych CBOIS. Nadto suma pieniężna może być przyznana jedynie wówczas, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16), tymczasem na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący otrzymał odpowiedź na swój wniosek. W tej sytuacji przyznanie komentowanej sumy pozostawałoby w sprzeczności z celem normy prawnej wyrażonej w art. 149 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała w tej części oddaleniu (pkt III sentencji).

O kosztach postępowania (pkt IV sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.