Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi M sp. k. w B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 stycznia 2026 r. nr WINB-WOA.7721.394.2025.KC w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) decyzją z dnia 15 stycznia 2026 r. nr WINB-WOA.7721.394.2025.KC, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania A. Sp.k. w B. (dalej – Spółka, Skarżąca, Inwestor), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej – Powiatowy Inspektor, organ I instancji) z dnia 28 listopada 2025 r. znak [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanego w B. przy ul.[...] , na działkach nr [...] i[...] , obręb[...] , Gmina [...]. dla części usługowej (26 lokali usługowych - pomieszczenia biurowe) zlokalizowanych w parterze i pozostałych kondygnacjach o łącznej powierzchni użytkowej 1058,92 m2 wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie dojścia do lokali usługowych na parterze segmentu B od strony parkingu zewnętrznego wraz ze schodami wejściowymi, zrealizowanego w oparciu o decyzję nr [...] Starosty [...] z dnia 6 lipca 2021 r. znak [...] udzielającą pozwolenia na budowę, decyzję przenoszącą znak [...] z dnia 14 lutego 2022 r. nr[...] , decyzję zmieniającą znak [...] z dnia 30 września 2022 r. nr[...], decyzję zmieniającą znak [...] z dnia 3 lipca 2024 r. nr [...].

Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 30 września 2025 r. Skarżąca wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie wspomnianego obiektu w części dotyczącej 26 lokali usługowych - biurowych.

Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli (udokumentowanej protokołem z dnia 12 listopada 2025 r.) organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 28 listopada 2025 r. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego budynku mieszkalno-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu dla części usługowej (26 lokali usługowych - pomieszczenia biurowe) zlokalizowanych w parterze i pozostałych kondygnacjach o łącznej powierzchni użytkowej 1058,92 m2 wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie dojścia do lokali usługowych na parterze segmentu B od strony parkingu zewnętrznego wraz ze schodami wejściowymi.

W uzasadnieniu określono przyczyny negatywnego dla Spółki rozstrzygnięcia. W tym zakresie wskazano na niezgodność inwestycji z pozwoleniem budowalnym. Mianowicie wskazano, że według projektu na parterze miały powstać lokale użytkowe, tymczasem jeden z nich oznaczony nr [...] został urządzony jako mieszkalny, gdyż posiada sypialnię, salon z aneksem kuchennym i łazienkę. Ponadto dostrzeżono, że układ ścian i lokalizacja pomieszczeń w lokalach opisanych w projekcie jako usługowe (biurowe) jest taki sam, jak w lokalach z funkcją mieszkalną. Powiatowy Inspektor wskazał także, że na stronie internetowej Skarżącej znajduje się informacja o możliwości zakupu apartamentów do zamieszkania lub inwestycji, a rysunki rzutu parteru budynku umieszczone na tej stronie wskazują na rozkład pomieszczeń w lokalach o funkcji mieszkalnej. Niezależnie od tego organ I instancji podniósł, że inwestycja w tej części jest niezgodna z § 22 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenów położonych w części B. od ul. [...] w kierunku zachodnim do granic parku krajobrazowego [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r. Nr[...], poz. [...] z późn. zm. – dalej Plan miejscowy, uchwała). Otóż Plan miejscowy wyklucza możliwość realizacji budynku wyłącznie dla celów budownictwa mieszkalnego oraz możliwość realizacji lokali mieszkalnych na parterze budynku. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor przyjął, że – w myśl art. 36a ust. 5 pkt 4 i 5 u.p.b. – doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Dodatkowo organ I instancji stwierdził w trakcie kontroli wykonanie schodów zewnętrznych niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, gdzie minimalna szerokość schodów zewnętrznych powinna wynosić co najmniej 1,2 m, a Inwestor wykonał schody o szerokości 1,0 m, które zostały zawężone dodatkowo rurą spustową do szerokości 85 cm. Podniesiono także, iż projektant nie określił w projekcie technicznym szerokości schodów (brak wymiarów) i nie odniósł się do zawężenia szerokości schodów.

Stwierdzono również, iż przedmiotowe lokale usługowe są niewykończone, gdyż brak jest osprzętu elektrycznego, drzwi wewnętrznych, wykończenia ścian i podłóg, białego montażu, a także niewykończona jest część socjalna i sanitarna. Uprawniony elektryk nie potwierdził bezpiecznego użytkowania instalacji elektrycznej. Ponadto kierownik budowy nie potwierdził stosownym wpisem w dzienniku budowy możliwości użytkowania lokali. Dlatego też zdaniem organu I instancji, w obecnym stanie lokale nie nadają się do użytkowania, nie spełniają wymagań sanitarnych dla urządzenia stanowisk pracy oraz świadczenia usług.

W odwołaniu z dnia 8 grudnia 2025 r. pełnomocnik Spółki zanegował decyzję Powiatowego Inspektora zarzucając jej naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o dokonane w sposób dowolny ustalenia faktyczne, i jako takie niespełniające wymogu ustalenia prawdy obiektywnej poprzez:

a) błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie Inwestor wykonał inwestycję niezgodnie z ostateczną decyzją - pozwoleniem na budowę Starosty [...] nr [...] z dnia 3 lipca 2024 r., sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z dnia 21 maja 2025 r. w przedmiocie budowy 26 lokali usługowych pomieszczeń biurowych, realizowanych na parterze budynku o łącznej powierzchni 1058,92 m2, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również zrealizowanej inwestycji wynika, iż Inwestor wykonał prace zgodnie z pozwoleniem na budowę;

b) błędne przyjęcie, iż Inwestor w realizowanej inwestycji dokonał zmian niezgodnych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzi do konstatacji, iż Inwestor wykonał inwestycję zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w żadnym zakresie nie doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki;

c) poprzez błędne przyjęcie, iż Inwestor dokonał zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z usługowego na mieszkalny, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż od samego początku realizacji inwestycji do dnia wydania zaskarżonej decyzji, przeznaczenie lokali (w części będącej przedmiotem niniejszego postępowania) było usługowe, zaś arbitralne twierdzenia organu I instancji o zmianie sposobu użytkowania obiektu nie znajdują podstaw w materiale dowodowym;

d) błędne przyjęcie, że "stan deweloperski" lokalu usługowego uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, podczas gdy wykończenie tego typu lokali nie stanowi przeszkody do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz nie stanowi odstępstwa od projektu budowlanego, a jest jedynie sposobem realizacji inwestycji przyjętym przez Inwestora, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa;

2) art. 7 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dostatecznie wyczerpującego postępowania dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego;

3) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych przesłanek, na których organ wydał zaskarżoną decyzję, zaniechania udzielenia pełnej informacji oraz pełnego wyjaśnienia sprawy Skarżącej;

4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego przeanalizowania zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym nie odniesienie się do zarzutów powoływanych przez Skarżącą w toku prowadzonego postępowania kontrolnego m.in. etapowości inwestycji, tj. faktu, że przedmiotowy budynek jest jedynie etapem większej inwestycji, w której w następnych etapach prac wykończeniowych będą dokonywać właściciele poszczególnych lokali (o różnych potrzebach), na których rzecz Spółka zamierzała przenieść prawo własności lokali;

5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez błędną i niedokładną weryfikację strony internetowej Spółki skutkującej przyjęciem błędnego przeznaczenia lokalu;

6) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń oraz stwierdzeń niezwiązanych w żadnym zakresie z postępowaniem administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie na jakiej podstawie, poza niczym niepodpartym domniemaniem organu, zostało przyjęte założenie o mieszkalnej funkcji lokalu nr 4 – lokal pokazowy całej inwestycji (Spółka użytkowała lokal na potrzeby własnej działalności gospodarczej), podczas gdy jednocześnie organ podnosił niewykończenie lokali oraz pomieszczeń w budynku mieszkalno-usługowym;

7) art. 59 ust. 1 w związku z art. 59a ust. 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1 u.p.b. przez przekroczenie granic uprawnień i zakresu kontroli wykonywanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego (organ I instancji), poprzez czynienie ustaleń i kontroli w zakresie bezpieczeństwa na stanowiskach pracy w lokalach usługowych - stwierdzając, iż "w obecnym stanie lokale nie nadają się do użytkowania, nie spełniają wymagań sanitarnych dla urządzenia stanowisk pracy oraz świadczenia usług", podczas gdy organem właściwym do kontroli oraz weryfikacji tego typu aspektów pozostaje Państwowa Inspekcja Pracy lub Państwowa Inspekcja Sanitarna;

8) art. 59 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 5 u.p.b. przez wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, podczas gdy spełniono wymagania określone w art. 59 ust. 1 u.p.b. oraz art. 57 ust. 1-4 u.p.b., zaś na etapie prowadzanego postępowania przez Powiatowego Inspektora, wszelkie braki były uzupełniane, przy czym spełnienie przez Spółkę wszelkich wymagań ustawowych obliguje organ do wydania pozwolenia na użytkowanie;

9) art. 59a ust. 2 u.p.b. przez wyjście poza ramy ustawowe kontroli budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym, podczas gdy w treści ustawowej regulacji zostały określone enumeratywnie zakresy podlegające weryfikacji w ramach obowiązkowej kontroli;

10) art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie, że istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku lub jego części, podczas gdy zgromadzone dokumenty, jak również stan faktyczny lokali nie wskazuje, aby doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci zmiany zamierzonego sposobu użytkowania budynku;

11) art. 36a ust. 5 pkt 5 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie wskazanej regulacji, w tym poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż doszło do odstąpienia polegającego na realizacji inwestycji w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy budynek mieszkalno-usługowy został wykonany zgodnie z postanowieniami Planu miejscowego;

12) art. 80 k.p.a. w związku z § 68 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) poprzez błędne ustalenie w trakcie kontroli, wykonania schodów zewnętrznych niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. o szerokości 120 cm.

Wojewódzki Inspektor nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 15 stycznia 2026 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach decyzji przedstawiono przebieg postępowania, a także przywołano uregulowania znajdujące zastosowanie w sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że udzielenie pozwolenia na użytkowanie wieńczy proces inwestycyjny, a jego celem jest zweryfikowanie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem zaprojektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego. Zatem udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Przyjął następnie, że Powiatowy Inspektor prawidłowo uznał, że w sprawie doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 4 i 5 u.p.b., a tym samym zasadnie - w trybie art. 59 ust. 5 u.p.b – odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Analizując wydane w sprawie pozwolenia oraz sporządzoną na tą okoliczność dokumentację budowlaną, Wojewódzki Inspektor doszedł do przekonania, że na parterze budynku przewidziano istnienie jedynie lokali usługowych, co pozostaje w zgodzie z § 22 uchwały. W dalszej kolejności zgodzono się z organem I instancji, że z protokołu obowiązkowej kontroli wynika, że lokal nr 4 ze względu na jego wyposażenie spełnia cechy lokalu mieszkalnego, co jest niegodne z § 22 ust. 2 pk3 uchwały, a w konsekwencji z art. 36a ust. 5 pkt 5 u.p.b. Z tej też przyczyny – zdaniem Wojewódzkiego Inspektora – doszło do zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, a co za tym idzie, zmieniła się wielkość i układ obciążeń, która inaczej została określona przez Polską Normę dla lokali mieszkalnych, a inaczej dla lokali usługowych. Inne będą również wymagania przeciwpożarowe i higieniczno-sanitarne dla pomieszczeń mieszkalnych, a inne dla pomieszczeń usługowych. Uznał zatem, że realizacja w miejsce planowanego lokalu usługowego lokalu mieszkalnego doprowadziła do zaistnienia odstępstwa, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na wydruk ze strony internetowej inwestora (bystrapark.pl), na której to stronie zamieszczono informację, że na parterze znajdują się oferowane do sprzedaży lokale mieszkalne. Z tego też względu przyjęto, że również pozostałe lokale na parterze budynku stanowią o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 4 i 5 u.p.b.). Za niewiarygodne uznano natomiast twierdzenia pełnomocnika Skarżącej, jakoby informacje zawarte na stronie internetowej Spółki miały stanowić jedynie treści marketingowe, nie znajdujące odzwierciedlenia w rzeczywistości. Podkreślono ponadto, że wbrew zarzutom odwołania, organ I instancji nie przekroczył uprawnień kontrolnych przyznanych mu na podstawie art. 59a ust. 2 u.p.b. Stwierdził także, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami, a zgromadzone dowody pozwalały na wydanie zaskarżonej decyzji.

W skardze z dnia 16 lutego 2026 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Inwestora zarzucił decyzji Wojewódzkiego Inspektora:

1) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

i. art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, dowolną ocenę materiału dowodowego skutkującą wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o dokonane przez organ I instancji w sposób dowolny ustalenia faktyczne i jako takie niespełniające wymogu ustalenia prawdy obiektywnej, poprzez:

a) pominięcie dowodu z dokumentu - złożonego wraz z odwołaniem, w postaci oświadczenia arch. J. M., podczas gdy zgodnie z powołanym dowodem w świadectwie energetycznym znajduje się podział powierzchni użytkowej oddający rzeczywisty charakter budynku z podziałem na powierzchnię mieszkalną oraz użytkową, wskazujący jednoznacznie na przeznaczenie usługowe lokali objętych pierwotnym wnioskiem;

b) błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie Skarżąca wykonała inwestycję niezgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty [...] nr [...] z dnia 3 lipca 2024 r., podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również zrealizowanej inwestycji wynika, iż Skarżąca wykonała prace zgodnie z tą decyzją;

c) błędne przyjęcie, iż Skarżąca w realizowanej inwestycji dokonała zmian niezgodnych z ustaleniami Planu miejscowego, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzi do konstatacji, iż Skarżąca wykonała inwestycję zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w żadnym zakresie nie doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki;

d) błędne przyjęcie, iż Skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z usługowego na mieszkalny, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż od samego początku realizacji inwestycji do dnia wydania zaskarżonej decyzji, przeznaczenie lokali (w części będącej przedmiotem niniejszego postępowania) było usługowe, zaś arbitralne twierdzenia organu I instancji o zmianie sposobu użytkowania obiektu, powielone przez organ odwoławczy nie znajdują podstaw w materiale dowodowym;

e) błędne przyjęcie, że "stan deweloperski" lokalu usługowego uniemożliwia wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, podczas gdy wykończenie tego typu lokali nie stanowi przeszkody do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oraz nie stanowi odstępstwa od projektu budowlanego, a jest jedynie sposobem realizacji inwestycji przyjętym przez Skarżącą, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa;

f) błędne przyjęcie, iż marketing lokali mieszkalnych inwestycji prowadzony na stronie internetowej https:[...] świadczy o mieszkalnym przeznaczeniu lokali położonych na paterze;

g) błędne przyjęcie, iż znajdująca się na stronie https:[...] wizualizacja stanowi podstawę do przyjęcie przeznaczenia mieszkalnego lokali położonych na parterze, podczas gdy wizualizacja stanowi jedynie graficzny element strony, nie odnoszący się do rzeczywistej treści umów oraz ofert kierowanych do potencjalnych nabywców lokali usługowych jak również zignorowanie przez organ komunikatu znajdującego się w obrębie strony: "Przedstawione wizualizacje są poglądowe i nie stanowią projektu wykonawczego";

h) nieuwzględnienie treści strony wskazanej w odwołaniu poprzez przyjęcie, iż Skarżąca prowadziła działania marketingowe nakierowane na sprzedaż lokali na parterze jako użytkowych, podczas gdy z treści strony internetowej wynika usługowy charakter lokali mieszczących się na parterze budynku zrealizowanego w ramach inwestycji;

i) błędne przyjęcie, iż w ramach lokali usługowych doszło do zmiany wielkości i układów obciążeń oraz błędne przyjęcie wymagań przeciwpożarowych dla pomieszczeń mieszkalnych, podczas gdy nie doszło do zmiany przeznaczenia lokali z usługowego na mieszkalne, w związku z czym rozważania organu w przedmiocie zmiany wielkości oraz układu obciążeń pozostają bezprzedmiotowe;

j) niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym poprzez błędną i niedokładną weryfikację strony internetowej Skarżącej skutkującej przyjęciem błędnego przeznaczenia lokalu;

ii. art. 7 k.p.a. w związku art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego przeanalizowania zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym nie odniesienie się do zarzutów powoływanych przez Skarżącą w toku prowadzonego postępowania kontrolnego polegających m.in. na etapowości inwestycji, tj. faktu, że przedmiotowy budynek jest jedynie etapem większej inwestycji, w której w następnych etapach prac wykończeniowych będą dokonywać właściciele poszczególnych lokali (o różnych potrzebach), na których rzecz Skarżąca zamierzała przenieść prawo własności lokali,

iii. art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń oraz stwierdzeń niezwiązanych z postępowaniem administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie na jakiej podstawie, poza niczym niepodpartym domniemaniem Wojewódzkiego Inspektora, zostało przyjęte założenie o mieszkalnej funkcji wykonanych lokali, podczas gdy jednocześnie organ I instancji podnosił niewykończenie lokali oraz pomieszczeń w spornym budynku mieszkalno-usługowym;

iv. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez:

a) utrzymanie zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy w całości, podczas gdy w stanie faktycznym zachodziły przesłanki jej uchylenia, o co wnosiła Skarżąca w odwołaniu;

b) zaniechanie merytorycznego oraz kompleksowego rozpoznania sprawy odnosząc się jedynie do wybiórczo wybranych przez organ zarzutów Skarżącej, podczas gdy celem postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola zasadności niektórych zarzutów odwołania, ale ponowne rozpoznanie merytorycznie sprawy przez organ, a więc co do istoty sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

i. art. 59 ust. 1 w związku z art. 59a ust. 1 i 2 oraz art. 81 ust. 1 u.p.b. przez przyjęcie przez Wojewódzkiego Inspektora, iż kontrola wykonana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, jakim jest Powiatowy Inspektor, poprzez czynienie ustaleń i kontroli w zakresie bezpieczeństwa na stanowiskach pracy w lokalach usługowych - stwierdzając, iż "w obecnym stanie lokale nie nadają się do użytkowania, nie spełniają wymagań sanitarnych dla urządzenia stanowisk pracy oraz świadczenia usług", podczas gdy organem właściwym do kontroli oraz weryfikacji tego typu aspektów pozostaje Państwowa Inspekcja Pracy lub Państwowa Inspekcja Sanitarna;

ii. art. 59 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 5 u.p.b. przez wydanie decyzji o utrzymaniu decyzji organu I instancji o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, podczas gdy Skarżąca spełniła wymagania określone w art. 59 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1 - 4 u.p.b., zaś na etapie prowadzanego postępowania przez Powiatowego Inspektora, wszelkie braki były uzupełniane, przy czym spełnienie przez Skarżącą wszelkich wymagań ustawowych obliguje organ do wydania pozwolenia na użytkowanie;

iii. art. 59a ust. 2 u.p.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za prawidłowe wyjścia przez Powiatowego Inspektora poza ramy ustawowe kontroli budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym, podczas gdy w treści ustawowej regulacji zostały określone enumeratywnie zakresy podlegające weryfikacji w ramach obowiązkowej kontroli;

iv. art. 36a ust. 5 pkt 4 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie, tj. stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor zasadnie uznał, że istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku lub jego części, podczas gdy zgromadzone dokumenty, jak również stan faktyczny lokali, nie wskazuje, aby doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci zmiany zamierzonego sposobu użytkowania budynku;

v. art. 36a ust. 5 pkt 5 u.p.b. przez niewłaściwe zastosowanie wskazanej regulacji, w tym poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż doszło do odstąpienia polegającego na realizacji inwestycji w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy budynek mieszkalno-usługowy został wykonany zgodnie z postanowieniami Planu miejscowego.

Wobec tych zarzutów pełnomocnik Spółki wniósł o:

1) uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.);

2) skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie;

3) dopuszczenie i przeprowadzenie, na zasadzie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. dowodu z dokumentów:

i. korespondencji mailowej prowadzonej przez Skarżącą z potencjalnymi nabywcami lokali usługowych w budynku mieszkalno-usługowym,

ii. umów przedwstępnych w formie aktu notarialnego, zawieranych z przyszłymi nabywcami,

- dla wykazania faktów: (i.) zbywania oraz oferowania przez Skarżącą lokali jako lokali usługowych, przeznaczonych dla prowadzenia działalności gospodarczej, (ii.) istnienia wyraźnego podziału w ofercie adresowanej do nabywców na lokale mieszkalne oraz lokale usługowe, (iii.) podkreślania różnic między lokalami na etapie prowadzenia działań marketingowych, (iv.) różnicy w opodatkowaniu potencjalnych transakcji, między lokalami usługowymi a lokalami mieszkalnymi;

3) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

4) poinformowanie Wojewódzkiego Inspektora - w trybie art. 155 p.p.s.a. - o wystąpieniu istotnych naruszeń oraz o nieprawidłowościach w rozumieniu i stosowaniu prawa przez organ jakie występują w sprawie.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego wraz z zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanego w B. przy ul.[...] , na działkach nr [...] i [...] , obręb[...] , Gmina [...] dla części usługowej (26 lokali usługowych - pomieszczenia biurowe) zlokalizowanych w parterze i pozostałych kondygnacjach o łącznej powierzchni użytkowej 1058,92 m2 wraz z zagospodarowaniem terenu w zakresie dojścia do lokali usługowych na parterze segmentu B od strony parkingu zewnętrznego wraz ze schodami wejściowymi. Nadmienić należy, że decyzją 29 sierpnia 2025 r. nr [...] udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku w części mieszkalnej.

Spór koncentruje się wokół tego, co do których Spółka ubiega się o pozwolenie na ich użytkowanie, mają charakter usługowy, czy też mieszkalny. Według organów obu instancji, lokale te mają cechy lokali mieszkalnych. Z kolei Spółka nie zgadza się z tym stanowiskiem.

Przystępując do rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a u.p.b.

Wspomnianą obowiązkową kontrolę – w myśl art. 59 ust. 1 u.p.b. – przeprowadza organ nadzoru budowlanego, na wezwanie inwestora, pod czas której weryfikuje zgodność budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz z projektem budowlanym. W art. 59a ust. 2 u.p.b. określono szczegółowy zakres obowiązkowej kontroli. Przepis ten wskazuje, że obejmuje ona:

1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu;

2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie:

a) charakterystycznych parametrów technicznych w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego,

c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych),

d) wykonania urządzeń budowlanych,

e) wykonania instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem,

f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego;

2a) spełnienia warunków wskazanych w art. 55 ust. 1b u.p.b., jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych;

3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego;

4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu;

5) uporządkowania terenu budowy.

Z kolei w art. 59 ust. 5 u.p.b. zawarto przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego, z zastrzeżeniem art. 59 ust. 2 i 3 u.p.b., odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w art. 59 ust. 1 u.p.b. i w art. 57 ust. 1-4 u.p.b.

Z dosłownego brzmienia art. 59 ust. 5 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.b. wynikałoby, że podstawą odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie mogłoby być nieprzeprowadzenie obowiązkowej kontroli. Oczywiście tak nie jest, gdyż przeprowadzenie takiej kontroli zależy od organu nadzoru budowlanego. Prawidłowe znaczenie tego przepisu polega na tym, że podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie w wyniku takiej obowiązkowej kontroli niedotrzymania warunków określonych w art. 59a ust. 2 u.p.b. Potwierdza to także to, że wówczas, stosownie do treści art. 59f ust. 1 u.p.b., właściwy organ wymierza grzywnę, co z kolei, jak wynika z art. 59f ust. 6 u.p.b., stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Ponadto podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie może być, jak wynika z powołania w art. 59 ust. 5 u.p.b. także art. 57 ust. 1–4 u.p.b., a więc złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie z niekompletnymi lub zawierającymi błędy dokumentami i nieuzupełnienie tych braków mimo wezwania (zob. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, art. 59).

Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy nie kwestionują kompletności wniosku Skarżącej o wydania pozwolenia na użytkowanie budynku, które określone zostały w art. 57 ust. 1-4 u.p.b. Natomiast obowiązkowa kontrola – zdaniem Wojewódzkiego Inspektora - ujawniła wystąpienie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 4 i 5 u.p.b., co uzasadniało z kolei odmowę udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Tytułem porządku należy przywołać wskazany przepis. Stanowi on, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie (4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; (5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jak podniosły organy nadzoru budowalnego, zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną, budynek został zaprojektowany jako mieszkalno-usługowy, gdzie na parterze zlokalizowano lokale wyłącznie o charakterze usługowym. Przyjęcie takich rozwiązań pozostawało w zgodzie z § 22 ust. 1 i 2 uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenów położonych w części B. od ul. [...] w kierunku zachodnim do granic parku krajobrazowego [...]. Mianowicie budynek znajduje się obszarze oznaczonym symbolem MU11 – zabudowa mieszkaniowo-usługowa, gdzie dopuszcza się możliwość lokalizacji mieszkań wbudowanych (z wyłączeniem parteru). Stanowi o tym § 22 ust. 1 i 2 pkt 3 uchwały. Kwestie te nie są negowane przez Spółkę.

Skarżąca nie podziela natomiast stanowiska organów, jakoby w istocie doszło do zmiany przeznaczenia tych lokali z usługowych na mieszkalne. Przypomnieć należy, że organy wywiodły to z analizy oferty sprzedaży lokali znajdującej się na stronie internetowej Skarżącej. Ponadto organ I instancji przyjął, że do takiego twierdzenia skłania również rozkład pomieszczeń w lokalach znajdujących się na parterze, który jest zbieżny z rozkładem w lokalach mieszkalnych znajdujących się na dwóch pozostałych kondygnacjach budynku.

Zajmując się tym zagadnieniem stwierdzić należy, że w niniejszym przypadku brak jest uzasadnienia dla takiego założenia. Z pewnością do takiej konstatacji nie uprawnia treść strony internetowej Skarżącej, na której przedstawiono propozycję sprzedaży lokali znajdujących się w spornym budynku. Jest to swego rodzaju informacja skierowana do ewentualnego nabywcy. Natomiast dla rozpatrywanej sprawy istotne jest to, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego sporne lokale można uznać za posiadające cechy lokali usługowych, czy też nie. Definicja lokalu użytkowego zawarta została w § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm. – dalej r.w.t.b.). Zgodnie z nim przez lokal użytkowy należy rozumieć jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym. Przyjąć zatem należy, że lokalami użytkowymi są tylko te części budynku, które zostały celowo zaprojektowane i wybudowane w charakterze lokali użytkowych z przeznaczeniem do stałego przebywania w nich ludzi i prowadzenia w tych lokalach działalności ludzi, tj. produkcji, handlu, usług, wykonywania innej pracy, zaspokajania potrzeb żywieniowych, oświatowych, kulturalnych, opiekuńczych, sportowych i innych potrzeb ludzi (zob. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 43/12, LEX nr 1382623 i z dnia 27 maja 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 853/24, LEX nr 3891120). Tymczasem organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wykazały, aby faktycznie sporne lokale nie spełniały cech lokali usługowych. Dodać należy, że rozkład pomieszczeń danego lokalu także nie pozwala na przyjęcie słuszności stanowiska organów. Brak jest bowiem przepisów prawa, które regulowałyby te kwestie dla tej kategorii lokali, narzucając określone rozwiązania w tej materii. Konkludując wskazać należy, że jeżeli nie zostaną przedstawione dowody na potwierdzenie zmiany przeznaczenia lokali znajdujących się na paterze budynku, to organ nie może się powoływać na nią jako przyczynę odmowy wydania pozwolenia na ich użytkowanie.

Powyższe uwagi i wskazania należy odnieść również do lokalu oznaczonego nr 4. Mianowicie dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu z obowiązkowej kontroli wskazuje, że w lokalu tym znajduje się łazienka, pomieszczenie wyposażone w łóżko, jak również pomieszczenie z aneksem kuchennym. Okoliczności te nie przesądzają jeszcze o tym, że lokal ten utracił właściwości lokalu usługowego, a spełnia cechy "mieszkania", w rozumieniu § 3 pkt 9 r.w.t.b. Zgodnie z tym przepisem przez mieszkanie należy rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego.

Powiatowy Inspektor, odmawiając udzielenia pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych, poruszył jeszcze dwie kwestie, który wpłynęły na treść rozstrzygnięcia. Po pierwsze podniósł, że nie nadają się one do użytkowania z uwagi, iż nie zostały one wykończone. Jak bowiem zauważył organ I instancji, w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzono brak osprzętu elektrycznego, drzwi wewnętrznych, wykończenia ścian i podłóg, białego montażu, a także brak wykończenia części socjalnej i sanitarnej. Po drugie wskazał, że schody zewnętrzne wykonano niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Według organu I instancji, minimalna szerokość schodów zewnętrznych powinna wynosić co najmniej 1,2 m, a Inwestor wykonał schody o szerokości 1,0 m zawężone dodatkowo rurą spustową do szerokości 85 cm.

Twierdzenia te zanegowała Spółka zarówno w odwołaniu, jak i skardze, a do których nie odniósł się organ odwoławczy. Tymczasem Sąd nie może zastępować, czy wyręczać organu administracji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolować zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Jeśli zatem organ nie zamieścił w decyzji żadnych rozważań na określony temat, to Sąd nie może skontrolować czegoś, czego nie ma. Z tego też względu organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę oprócz wcześniejszych wskazań winien uwzględnić również i te, a także uzasadnić swoją decyzję zgodnie ze wzorcem określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadającego poczynionym ustaleniom. Sądy administracyjne nie mogą zatem przejmować na siebie tych zadań, które należą do organów administracji publicznej. Jedynie w wąskim zakresie określonym w art. 145 § 3 i art. 145a § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny ma możliwość albo umorzenia postępowania administracyjnego albo zobowiązania organu do wydania decyzji lub postanowienia ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Ta ostatnia możliwość zachodzi jednak w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a. oraz gdy jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, co jak wynika z wcześniejszej części uzasadnienia w tej sprawie nie miało miejsca.

Z kolei art. 155 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy występuje naruszenie prawa tego rodzaju, że choć nie stanowi ono bezpośredniej podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, to świadczy w sposób oczywisty o nieprawidłowościach w rozumieniu lub/i stosowaniu prawa przez organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt III FSK 539/21, LEX nr 3407079). Zatem przepis ten daje narzędzie sygnalizacji naruszeń prawa w przypadkach, gdy nieuwzględnienia skargi, co nie miało miejsca w niniejszym przypadku.

O kosztach postępowania w kwocie 997 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118) oraz uiszczoną opłatę skarbową w wysokości 17 zł.