Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 647/18 w sprawie ze skargi A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

I OSK 940/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożyła A.C. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1/ prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm.), dalej ustawa, w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do świadczenia rehabilitacyjnego i to przez cały okres pobierania tego świadczenia z ubezpieczenia społecznego, gdyż osoba ta ze względu na niezdolność do pracy nie może z tej pracy zrezygnować, choć w realiach niniejszej sprawy schorzenie uprawnionej prowadzące do uzyskania prawa do świadczenia rehabilitacyjnego wynika właśnie z powodu niepełnosprawności wymagającej stałej opieki córki, pozostaje z nim w ścisłej relacji i w takim przypadku odmowa prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dokonywana jest w sposób oderwany od rzeczywistych przyczyn zaprzestana pracy przez uprawnioną, a także w sposób niesprawiedliwy, traktujący w nierówny i krzywdzący sposób osoby doznające uszczerbku na zdrowiu, które ze względów od siebie niezależnych muszą podjąć się opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem wymagającym stałego nadzoru;

2/ przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie uznanie, że zaprzestanie zatrudnienia skarżącej związane było z uzyskaniem świadczenia rehabilitacyjnego przyznanego z tytułu niezdolności do pracy w sytuacji, gdy twierdzenie takie stanowi ustalenie zupełnie dowolne, zaś prawidłowa i wszechstronna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonana z uwzględnieniem słusznego interesu strony postępowania nie pozwala na takie ustalenie, w szczególności biorąc pod uwagę wynikającą z dokumentów zatrudnienia powtarzającą się i częstą nieobecność skarżącej w pracy z powodu konieczności opieki nad dzieckiem,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Sąd uchylenia zaskarżonej decyzji organu administracji w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie organy administracji uchyliły się od wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy i ich oceny pod względem słusznego interesu strony postępowania, w szczególności zaniechały rozważenia sytuacji prawnej skarżącej, której stan zdrowia uzasadniający przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego wywołany został przecież chorobą córki prowadzącą do jej niepełnosprawności, a przez to wymagał stałej opieki i nadzoru pod względem rzeczywistych przyczyn niepodjęcia zatrudnienia po ustaniu stosunku pracy; organy pominęły także wynikający z materiału dowodowego sprawy fakt, że zaświadczenie opisujące stan niezdolności do pracy wydane zostało również za okres, gdy skarżąca pracę wykonywała i mogła ją wykonywać (co wynika z typu schorzenia, jakie ją dotknęło), co również winno mieć wpływ na ocenę rzeczywistych przyczyn niepodjęcia zatrudnienia po ustaniu stosunku pracy.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się właściwie do kwestionowania przez autora skargi kasacyjnej dokonanej przez organy administracji i aprobowanej przez Sąd Wojewódzki wykładni art. 17 ust. 1 ustawy, sprowadzającej się do uznania, że pobieranie przez skarżącą świadczenia rehabilitacyjnego oznacza, że jest ona niezdolna do pracy, co z kolei wyklucza przyjęcie, że zrezygnowała z pracy zarobkowej wyłącznie w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji powinien przyjąć, że skoro skarżąca pobierała świadczenie rehabilitacyjne z uwagi na kłopoty zdrowotne związane z chorobą córki, to spełniała przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Rację w tym sporze należy przyznać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie pozwala bowiem organom właściwym do orzekania w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na ustalanie przyczyn niezdolności do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Zobowiązane są one jedynie do ustalenia, na podstawie zgromadzonej dokumentacji, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność opieki nad – jak w niniejszej sprawie – niepełnosprawną córką.

Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1/ matce albo ojcu,

2/ opiekunowi faktycznemu dziecka,

3/ osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4/ innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Pierwsza część powołanego przepisu określa nazwę przyznawanego na jego podstawie świadczenia, precyzując, że chodzi o "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem". Ma to istotne znaczenie przy dokonywaniu jego wykładni, zwłaszcza w kontekście zawartych w nim przesłanek. Świadczenie takie bowiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka pod warunkiem, że jedna z wymienionych osób nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem.

Wskazany przepis określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne: pierwszy, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem, i drugi, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem.

Uznać należy, że w pierwszym przypadku chodzi o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się dzieckiem, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad dzieckiem, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej (np. rozwiązuje stosunek pracy, rezygnuje z prowadzonej działalności gospodarczej) – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., I OSK 1758/07.

Tak więc istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., I OSK 1411/06). Innymi słowy – w toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej tego świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad chorym dzieckiem, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. Organ powinien ustalić, czy osoba opiekująca się niepełnosprawnym dzieckiem, w sytuacji gdyby nie sprawowała tej opieki, byłaby w gotowości do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Inne okoliczności, takie jak: brak zatrudnienia strony w przeszłości, brak odpowiednich ofert pracy na rynku (zwłaszcza dla matek ciężarnych, czy wychowujących małe dzieci), brak odpowiednich kwalifikacji itp., nie mają znaczenia dla spełnienia przesłanki tzw. niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lutego 2008 r., II SA/Gd 764/07).

W niniejszej sprawie strona ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki na niepełnosprawną córką, w sytuacji gdyby nie sprawowała nad nią opieki, nie byłaby gotowa do podjęcia zatrudnienia. W dacie złożenia wniosku o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego nie była bowiem zdolna do pracy – przysługiwało jej wówczas świadczenie rehabilitacyjne.

Stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2017 r. poz. 1368 ze zm.) świadczenie rehabilitacyjne przysługuje ubezpieczonemu, który po wyczerpaniu zasiłku chorobowego jest nadal niezdolny do pracy, a dalsze leczenie lub rehabilitacja lecznicza rokują odzyskanie zdolności do pracy.

Zatem świadczenie rehabilitacyjne może być przyznane jedynie osobie niezdolnej do pracy. Skoro strona otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne – musiała być niezdolna do pracy. To z kolei wyklucza uznanie jej za osobę, która rezygnuje z pracy bądź jej nie podejmuje wyłącznie z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Opieka ta bowiem, którą przecież strona sprawuje, nie jest wyłączną i jedyną przyczyną niepodejmowania przez nią zatrudnienia. Nie można w żaden sposób uznać, że strona znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby tej opieki nie sprawowała – byłaby w gotowości do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. A tylko taka konstatacja prowadzi do uznania, że spełnione zostałyby wszystkie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przesłanki te mają bowiem charakter kumulatywny, co oznacza, że prawo do żądanego świadczenia uzależnione jest od łącznego ich wystąpienia. Skoro zatem nie można przyjąć, że rezygnacja z pracy bądź niepodejmowanie zatrudnienia (w przytoczonym wyżej rozumieniu) nie jest wyłącznie skutkiem sprawowania opieki na niepełnosprawną córką – świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać stronie przyznane.

Należy również dodać, że przyznanie świadczenia rehabilitacyjnego dowodzi, że osoba je otrzymująca jest niezdolna do pracy, ale tylko wówczas, gdy dowód ten nie zostanie obalony. Inaczej rzecz ujmując – należy przyjąć domniemanie, że w okresie, na który przyznano świadczenie rehabilitacyjne, osoba je otrzymująca jest niezdolna do pracy. Domniemanie to może zostać jednak obalone, gdyż moc wiążąca ostatecznej decyzji organu rentowego przyznającej to świadczenie nie obejmuje stwierdzenia, że przez cały okres, na który je przyznano, pracownik jest niezdolny do pracy, a w szczególności, że po wydaniu takiej decyzji tej zdolności do pracy nie odzyskał (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2009 r., I PK 39/09). W niniejszej sprawie jednak domniemanie to nie zostało obalone. Strona w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego otrzymywała bowiem świadczenie rehabilitacyjne, co potwierdzało jej niezdolność do pracy w tym okresie.

Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych. Przepisy te stanowią wzorce konstytucyjne, które realizowane są następnie w ustawach, w tym przypadku w ustawie o świadczeniach rodzinnych, której przepisy, jak wykazał to Naczelny Sąd Administracyjny, nie zostały naruszone przez Sąd I instancji, jak również przez orzekające wcześniej organy administracji.

Nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zostały uzasadnione w taki oto sposób, że Sąd I instancji oddalił skargę, zamiast ją uwzględnić, mimo naruszenia przez organy przepisów materialnych i mimo błędnego ustalenia stanu faktycznego. Skoro jednak do naruszeń takich przed organami nie doszło, oddalenie skargi należy uznać za uzasadnione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.