Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Magdalena Durzyńska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi P. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w części orzekającej o działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej w W. przy ul. [...] objętej KW [...]; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz P. K. i J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz P. K. tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] sygn. [...] z dnia [...] kwietnia 2013r., wydaną w sprawie zainicjowanej wnioskiem P. K. i J. K., orzekającą o odmowie zwrotu gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego aktualnie jako działki ewidencyjne: nr [...], nr [...] z obrębu [...] (stan prawny uregulowany w księdze wieczystej [...]), nr [...] z obrębu [...] (objętej księgą wieczystą [...]) oraz jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] (objętej księgą wieczystą [...]) przejętej przez Skarb Państwa na podstawie decyzji Naczelnika W. z dnia [...] stycznia 1976r. znak [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Na podstawie decyzji Naczelnika W. z dnia [...] stycznia 1976r. (znak: [...]), wydanej na w oparciu o ustawę z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64), po rozpoznaniu wniosku H. [...] w W. z dnia 17 października 1975r., nieruchomość oznaczona wówczas jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m.kw. stanowiąca w dniu wywłaszczenia własność J. K. na podstawie aktu własności ziemi nr [...] rep. [...] z [...].10.1972r oraz jako działka nr [...] o pow. [...] m.kw. z obrębu [...] stanowiącą w dniu wywłaszczenia własność J. K. i B. K., na podstawie aktu własności ziemi nr [...] rep. [...] z [...].07.1973r. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z decyzją lokalizacyjną Nr [...] z [...].11.1971r. Prezydium Rady Narodowej W. Wydział [...] w/w nieruchomość przeznaczona została pod strefę ochronną H. [...].

Zgodnie z decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...] grudnia 1992r. nieruchomość o łącznej powierzchni [...] m.kw. oznaczona jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...] stała się w dniu 27 maja 1990r., z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawą o pracownikach samorządowych, własnością Gminy W.

Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w. W. Wydział III Cywilny, sygn. akt [...] z [...].11.2004r. spadek po zmarłej B. K. nabyli mąż J. K. i syn J. K. w ½ części każdy z nich, zaś spadek po zmarłym J. K. nabył wnuk P. K. – postanowienie Sądu Rejonowego w. W. Wydział III Cywilny sygn. akt [...] z [...].08.1996r.

Pismami z dnia 28.03.2011r., 4.10.2011r, 20.10.2011r. następcy prawni właścicieli nieruchomości P. K. i J. K. wystąpili o zwrot działki oznaczonej dawniej nr [...], z obrębu [...], a w chwili złożenia wniosku jako działka nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m.kw., oraz działki stanowiącej w dniu wywłaszczenia działkę nr [...] z obrębu [...] oznaczonej aktualnie nr [...] i [...] z obrębu [...] i działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...].

Ponieważ właścicielem nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot jest obecnie W. zgodnie z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami organ ten podlega wyłączeniu od rozpoznania przedmiotowego wniosku i postanowieniem z [...].04.2012r Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Po rozpatrzeniu wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...].04.2013r. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w W., [...], przy ul. [...], oznaczonego aktualnie jako działki ewidencyjne: nr [...], nr [...] z obrębu [...] (stan prawny uregulowany w księdze wieczystej [...]), nr [...] z obrębu [...] (objętej księgą wieczystą [...]) oraz jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] (objętej księgą wieczystą [...]). Od przywołanej decyzji P. K. i J. K. wnieśli odwołanie podnosząc, że organ I instancji nie uzasadnił dostatecznie, że realizacja celu użyteczności publicznej uzasadniającego wywłaszczenie nastąpiła na skutek działań podejmowanych przez podmiot wnioskujący o wywłaszczenie, a także, że ogródki działkowe znajdujące się na części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie mogą stanowić o zrealizowaniu strefy ochronnej wokół H. [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu podniesiono w szczególności, że celem użyteczności publicznej uzasadniającym wywłaszczenie miała być strefa ochronna realizowana wokół H. [...], której pierwotną lokalizację ustalono w decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z [...].12.1964r. Obszar przeznaczony na realizację strefy ochronnej został rozszerzony w decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] z [...].11.1971r wydaną w "uzupełnieniu decyzji o lokalizacji strefy ochronnej Nr [...] z [...].12.1964r.", w którym ustalono lokalizację strefy ochronnej na obszarze o pow. ok. [...] ha oznaczonym na szkicu nr [...] stanowiącym integralną część decyzji. Teren oznaczony na szkicu nie był objęty postanowieniami wcześniejszej decyzji (Nr [...]) o lokalizacji szczegółowej. Przyjęto zatem, że zapisy decyzji Nr [...] z [...].11.1971r. nie dotyczą przedmiotowej nieruchomości, za wyjątkiem "Wytycznych do decyzji o ustaleniu strefy ochronnej Nr [...] dla H. [...]", z treści których wynika wprost, że obejmują terem objęty oboma decyzjami. W wytycznych wskazuje się na zagospodarowanie obszaru strefy zielenią wysoką na całym obszarze uciążliwości H. oraz objecie bezwzględną ochroną cały drzewostan istniejący na terenie objętym lokalizacją, jako pełniący już wówczas funkcję neutralizującą zanieczyszczenia – planowano jego całkowita adaptację. W ocenie Wojewody przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze objętym lokalizacją, co wynika z załączonego do akt załącznika graficznego do decyzji Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...].

W oparciu o oględziny nieruchomości z dnia 18.10.2012r. ustalono, że na działce nr [...] znajdują się [...] oraz pas zieleni między drogą a [...]; na działce nr [...][...] z pasem zieleni – żywopłot; działka nr [...] to teren porośnięty drzewami w przeważającej części drzewami liściastymi; działka nr [...] znajduje się na terenie ogródków działkowych, które stanowią ogrodzony obszar. Mając na uwadze stan zagospodarowania, zapisy z rejestru gruntów odnośnie działek nr [...] i [...] i zapisy w ewidencji, gdzie wskazano, ze teren obu działek stanowi drogę publiczną (drogę powiatową [...]) oznaczony symbolem "dr" Wojewoda [...] podzielił ustalenia organu I instancji, że grunt oznaczony nr działek [...] i [...] stanowi drogę publiczną, co stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot z uwagi na treść art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 2a ustawy z 21.03.1985r. o drogach publicznych.

W odniesieniu do tej części nieruchomości, która nie została zajęta pod drogę publiczną: działka nr [...] i [...], to przyjęto za Starostą [...], że z uwagi na ich aktualny sposób zagospodarowania mogą one zostać uznane za elementy strefy ochronnej H., skoro znajduje się na niej zieleń spełniająca funkcje izolacyjne. W stosunku do działki nr [...] przyjęto też, że urządzenie ogródków działkowych zamiast jej całkowitego zadrzewienia mieściło się w dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia. Wojewoda zauważył, że organy administracji nie były zobligowane do badania, czy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn w sytuacji pozytywnego ustalenia, że została ona już wykorzystana na cel wywłaszczenia.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody skarżący P. K. i J. K. zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 kpa poprzez ich niezastosowanie wskutek czego organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w szczególności nie ustalił jednoznacznie daty zakończenia realizacji celu wywłaszczenia, a także sposobu realizacji celu. Ponadto zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędna interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych wniosków i nie uznania zbędności nieruchomości. Wskazali, ze podstawowym faktem do ustalenia w przedmiotowej sprawie było ustalenie daty rozpoczęcia realizacji celu wywłaszczenia i daty zakończenia realizacji tego celu. Zbędność nieruchomości należy bowiem ocenić przez pryzmat art. 137 ust. 1 ugn bez względu na to kiedy nastąpiło wywłaszczenie i kiedy cel został zrealizowany. Nadto podniesiono, że organ nie wykazał, że cel został zrealizowany, a odnośnie działek stanowiących w ocenie organów drogę publiczną skarżący wskazali, że nieruchomość nie jest zagospodarowana drogą publiczną, a [...], w związku z czym w ewidencji gruntów zamiast symbolu "dr" powinno być "tr".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko z decyzji. Wskazał, na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13.03.2014r., sygn. akt P 38/11, w świetle którego należy przyjąć, że z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia nie było możliwe wydanie decyzji o zwrocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r. (sygn. akt P 38/11), art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z dnia 24 marca 2014r., poz. 376). Tym samym termin 10 lat nie ma zastosowania do stanów faktycznych, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r.

Zdaniem Sądu, powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn. Określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stanie się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacja celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990r. – bo na podstawie decyzji Naczelnika W. z [...] stycznia 1976r. Mamy też do czynienia z trzema różnymi stanami faktycznymi, bowiem poszczególne działki składające się na wywłaszczoną nieruchomość zostały w odmienny sposób zagospodarowane.

W odniesieniu do tej części nieruchomości, która znajduje się na terenie ogródków działkowych, stanowiących ogrodzony obszar (działka nr [...]) ustalić należy, zgodnie z powyższym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, czego zaniechały organy, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 22 września 2004r. Jednocześnie jest faktem oczywistym, że zrealizowanie celu wywłaszczenia nastąpiło przed wystąpieniem z wnioskiem o zwrot tj. przed 6 czerwca 2011r., co wynika z przeprowadzonych oględzin. Sąd podzielił stanowisko organu, iż ogródki działkowe mogą pełnić funkcję strefy ochronnej H. [...], skoro znajduje się na niej zieleń spełniająca funkcje izolacyjne. Ścisłe rozumienie celu wywłaszczenia nie oznacza bowiem, że wyłączona jest możliwość modyfikacji tego celu, odróżnić trzeba zmianę celu wywłaszczenia od jego modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie. Z wytycznych do decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z [...] listopada 1971r. nie wynika, że w strefie ochronnej planowano nasadzenie konkretnych gatunków drzew. Zawarto natomiast zapisy, że priorytetem winno być możliwie najszybsze rozmieszczenie zieleni izolacyjnej dokonane przy użyciu najprostszych środków, w tym adaptacji roślinności istniejącej jeszcze przed wywłaszczeniem, tak by ograniczyć wpływ szkodliwych immisji H. na pobliskie osiedla mieszkaniowe. Zatem urządzenie ogródków działkowych zamiast całkowitego zadrzewienia działki, w świetle powyższego, mieści się w granicach dozwolonej modyfikacji celu wywłaszczenia.

Odnośnie działki nr [...] stanowiącej teren porośnięty drzewami w przeważającej części liściastymi, przyjąć należy za organem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, skoro w dacie oględzin tj. w dniu 18 października 2012r. stwierdzono, że teren jest zadrzewiony, a więc zagospodarowany tak, jak przewidywały wytyczne na całym obszarze uciążliwości H. Jednocześnie sposób zagospodarowania tej działki pozwala na przyjęcie, że cel wywłaszczenia w tym stanie faktycznym, został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zatem nie można domagać się zbadania przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy – tj. upływu 10 lat.

Podzielić należy także ustalenia faktyczne odnośnie zagospodarowania i ocenę prawną organów odnośnie niemożności zwrotu działek oznaczonych nr [...] i nr [...] stanowiących drogę publiczną. I tak działka oznaczona nr [...], jak wynika z protokołu oględzin stanowi teren [...] z pasami zieleni (żywopłot), natomiast działka nr [...] to teren [...], pas zieleni miedzy drogą a [...]. Powyższe obrazują też fotografie terenu sporządzone podczas naoczni. Okoliczność ta jest bezsporna. Informacja z rejestru gruntów dla działek nr [...] i [...] wydana przez Prezydenta W. wskazuje, że pozostają one w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich i stanowią aktualnie drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg powiatowych – droga Nr [...].

Istota sprawy odnośnie tych dwóch działek sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy zrealizowanie na tej części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot inwestycji w postaci drogi publicznej stanowi przeszkodę w realizacji zwrotu nieruchomości, roszczenia z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz czy w takiej sytuacji zaistniała potrzeba badania przesłanek z art. 137 ust. 1 i 2 tej ustawy.

I tak, wskazać należy, że art. 2 ugn określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami i stanowi, że ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Użyte w nim sformułowanie " w szczególności" oznacza, że katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Zatem przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych przykładowo w art. 2, jak i tam nie wymienionych, np. ustawa z 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tj. z 2007r., Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) i inne należy uznać za przepisy odrębne, które maja pierwszeństwo w ich stosowaniu.

Jak wynika z definicji legalnej drogi - art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych – droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami i instalacjami, które stanowią całość techniczno–użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Poza cyt. art. Pojęcie drogi zostało tez zdefiniowane w przepisach ustawy prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 p.r.d. droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczonym do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określenie pas drogowy oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenia nad i pod jego powierzchnią, w którym sa zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym zlokalizowana jest droga i inne obiekty i urządzenia z nią związane. Z art. 4 pkt 22 u.d.p. wynika, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Pojęcie pasa drogowego jest więc szersze od pojęcia drogi i jego rozumienie można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest budowla w postaci drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem i zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, zieleń przydrożna.

Natomiast przepis art.2a ustawy o drogach publicznych przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe, gminne własność samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z treści art. 2a tej ustawy wynika zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w treści tego przepisu. Wyeliminowana została również dopuszczalność zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub ich następcom. W uchwale Sądu Najwyższego z 13 października 2006r. sygn.. akt III CZP 72/06 (Lex nr 196346) Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publiczno – prawnymi. Materiał zebrany w toku postępowania wskazuje, że działki nr [...] i [...] leżą w pasie drogowym, stanowią część drogi. Powyższe upoważnia do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ugn prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Dodać należy, że zarówno w ewidencji gruntów jak i w księdze wieczystej [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych obejmującej obie działki wpisano w pozycji "sposób korzystania" dr – drogi. W odniesieniu do tych działek nie zachodzi zatem konieczność badania terminów z art. 137 ust. 1 ugn.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji odnośnie odmowy zwrotu działek oznaczonych obecnie nr [...],[...] i [...], bowiem zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd w tym zakresie skargę oddalił – pkt 2 wyroku.

Niezbędnym natomiast stało się uchylenie obu rozstrzygnięć odnośnie działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...], celem poczynienia stosownych ustaleń faktycznych dotyczących daty realizacji celu wywłaszczenia, w szczególności czy miał on miejsce przed 22 września 2004r. w świetle treści przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014r. Wydane decyzje w tym zakresie naruszają przepisy postępowania art. 7, 77 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.), co skutkowało uchyleniem obu decyzji w tej części – pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 p.p.s.a.

-----------------------

1