Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Janusz Walawski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), po rozpatrzeniu odwołania z 2 czerwca 2015 r. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego [...] w [...] nr [...] z [...] maja 2015 r., odmawiającej udostępnienia informacji publicznej na wniosek W. R. (dalej jako skarżąca) z 3 kwietnia 2015 r. w zakresie szczegółowych informacji dotyczących postępowań prowadzonych w latach 2010 - 2015, których przedmiotem były pojazdy specjalne, ciężarowe i pojazdy inne, utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego [...] w [...]

W uzasadnieniu decyzji wskazano na następujące ustalenia faktyczne oraz prawne.

Wnioskiem z 3 kwietnia 2015 r. skarżąca wystąpiła o udzielenie informacji publicznej dotyczącej:

1. ilości decyzji, jakie zostały wydane w sprawie pojazdów, zgłoszonych jako pojazdy specjalne, pojazdy ciężarowe i pojazdy inne na terytorium Urzędu Celnego [...] w [...], pochodzących z importu, z uwzględnieniem rozbicia na poszczególne lata tj. 2010 r., 2011 r., 2012 r., 2013 r., 2014 r., 2015 r. oraz z podziałem na rodzaje pojazdów, tj. pojazd specjalny, pojazd ciężarowy, inne pojazdy, które wskutek prowadzenia czynności sprawdzających przez Urząd Celny [...] w [...] w toku postępowania okazały się nie spełniać warunków pojazdów specjalnych lub pojazdów ciężarowych;

2. ilości decyzji, jakie zostały wydane w sprawie pojazdów zgłoszonych jako pojazdy specjalne, pojazdy ciężarowe na terytorium Urzędu Celnego [...] w [...], pochodzących z terenu wspólnoty europejskiej, z uwzględnieniem rozbicia na poszczególne lata, tj. 2010 r., 2011 r., 2012 r., 2013 r., 2014 r., 2015 r. oraz z podziałem na rodzaje pojazdów tj. pojazd specjalny, pojazd ciężarowy, które wskutek prowadzenia czynności sprawdzających przez Urząd Celny [...] w [...] w toku postępowania okazały się nie spełniać warunków pojazdów specjalnych lub pojazdów ciężarowych;

3. wysokości kwot należności względem Urzędu Celnego wymienionych w decyzjach w sprawach pojazdów zgłoszonych jako pojazdy specjalne, pojazdy ciężarowe i pojazdy inne na terytorium Urzędu Celnego [...] w [...], pochodzących z importu, z uwzględnieniem rozbicia na poszczególne lata, tj. 2010 r., 2011 r., 2012 r., 2013 r., 2014 r., 2015 r. oraz z podziałem na rodzaje pojazdów tj. pojazd specjalny, pojazd ciężarowy, inne pojazdy, które wskutek prowadzenia czynności sprawdzających przez Urząd Celny [...] w [...] w toku postępowania okazały się nie spełniać warunków pojazdów specjalnych lub pojazdów ciężarowych;

4. wysokości kwot należności względem Urzędu Celnego wymienionych w decyzjach w sprawach pojazdów zgłoszonych jako pojazdy specjalne, pojazdy ciężarowe na terytorium Urzędu Celnego [...] w [...], pochodzącymi z terenu wspólnoty europejskiej, z uwzględnieniem rozbicia na poszczególne lata, tj. 2010 r., 2011 r., 2012 r., 2013 r., 2014 r., 2015 r. oraz z podziałem na rodzaje pojazdów, tj. pojazd specjalny, pojazd ciężarowy, które wskutek prowadzenia czynności sprawdzających przez Urząd Celny [...] w [...] w toku postępowania okazały się nie spełniać warunków pojazdów specjalnych lub pojazdów ciężarowych;

5. ilości wszczętych nie zakończonych postępowań w sprawach zgłoszonych jako pojazdy specjalne, pojazdy ciężarowe oraz inne pojazdy na terytorium Urzędu Celnego [...] w [...] pochodzących z importu, z uwzględnieniem rozbicia na poszczególne lata, tj. 2012 r., 2013 r., 2014 r., 2015 r. oraz z podziałem na rodzaje pojazdów, tj. pojazd specjalny, pojazd ciężarowy i pojazdy inne;

6. ilości wszczętych nie zakończonych postępowań w sprawach zgłoszonych jako pojazdy specjalne, pojazdy ciężarowe na terytorium Urzędu Celnego [...] w [...], pochodzących z terenu wspólnoty europejskiej z uwzględnieniem rozbicia na poszczególne lata, tj. 2012 r., 2013 r., 2014 r., 2015 r. oraz z podziałem na rodzaje pojazdów, tj. pojazd specjalny, pojazd ciężarowy.

Po analizie treści wniosku organ uznał, iż zakres żądania dotyczy informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż dane o których udostępnienie wystąpiono nie wynikają wprost z prowadzonych rejestrów (ewidencji), a do ich pozyskania niezbędne jest zaangażowanie znacznych środków technicznych i osobowych.

W związku z powyższym organ wezwał skarżącą do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca wskazała, iż przesłanką uzasadniającą zakres żądania jest realizacja przez nią inicjatywy obywatelskiej. Zdaniem skarżącej udzielona informacja publiczna będzie miała realny wpływ na funkcjonowanie struktur publicznych.

Decyzją z [...] maja 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego [...] w [...] odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że złożony wniosek dotyczy podania informacji przetworzonej, gdyż zakres danych, o które wystąpiono wymaga szczegółowej analizy, obliczeń i przeglądów wielu setek akt postępowań, w tym zarchiwizowanych, prowadzonych w latach 2010-2015. Powyższe działania łączą się z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych, co mogłoby negatywnie wpłynąć na tok realizacji ustawowych zadań jednostki. Organ podkreślił, że nie ma obowiązku posiadania wnioskowanych informacji, albowiem ich brak nie wpływa na poprawne funkcjonowanie jednostki.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przedstawienie informacji zgodnie z wnioskiem, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji odmowę informacji publicznej, która w tym przypadku nie jest objęta tajemnica państwową;

2) naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez pominięcie w rozpoznawanej sprawie okoliczności wskazujących na możność udostępnienia wnioskowanych danych;

3) przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego, które w tym przypadku stało się dowolnością;

4) błędy w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, które miały wpływ na jego treść, a przejawiały się w błędnym uznaniu, że podanie wnioskowanych informacji wymaga podjęcia przez organ dodatkowych czynności, w sytuacji gdy dane te wynikają wprost z prowadzonej statystyki, uznaniu, że przygotowanie danych wymaga "specjalnych" informacji, przyjęciu za ustalone faktów bez dostatecznej ku temu podstawie w materiale dowodowym, nietrafność przyjętych kryteriów oceny.

W uzasadnieniu swojego stanowiska skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, jakoby przekazywanie danych wymagało specjalnych prac, środków technicznych i innych zaangażowań osobowych, bowiem wnioskowane dane zawarte są w rocznych statystykach, które każdy organ prowadzi. Jej zdaniem organ winien był przekazać roczne zestawienie, z którego mogłaby samodzielnie czynić podsumowania i wypisy. Nadto skarżąca podkreśliła, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 5 u.d.i.p.. Podważyła również zasadność żądania przez organ wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Wskazaną na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając, że zaskarżona decyzja Naczelnika Urzędu Celnego [...] w [...] z [...] maja 2015 r. nie narusza prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Organ wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Znajduje ona zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W związku z tym otrzymując wniosek, organ bada, czy dane, o których udostępnienie zwrócono się stanowią informację publiczną i czy znajduje się ona w jego posiadaniu. Rozstrzygnięcie tej kwestii determinuje formę udzielonej odpowiedzi.

Następnie organ podał, iż Naczelnik Urzędu Celnego [...] w [...] otrzymawszy wniosek, dokonał jego analizy pod kątem dostępności wnioskowanych informacji z dostępnych mu źródeł i uznał, iż przygotowanie danych w układzie żądanym przez skarżącą wymaga zgromadzenia wielu setek akt, w tym również zarchiwizowanych, przeprowadzenia ich analizy celem wyselekcjonowania odpowiednich danych i przygotowania zupełnie nowego zestawienia. Wnioskowane dane nie wynikają bowiem wprost z żadnych statystyk prowadzonych przez organ.

Odwołując się do dorobku orzecznictwa i doktryny organ odwoławczy przyjął, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), zaś informacja przetworzona, w zasadzie, w chwili złożenia wniosku nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Informacja przetworzona będzie więc informacją, która została przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy według podanych przez niego kryteriów (np. w formie tabelki). Taka nowa jakościowo informacja nie jest jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych informacji - innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji, ale inną nową informacją, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny danego zjawiska, czy określonej interpretacji, znalezienia różnic albo podobieństw. Aby wytworzyć informację przetworzoną niezbędne jest poddanie posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenie w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, które podlegały procesowi przetwarzania, ale wynika z ich całościowego przetworzenia w określony sposób - z sumy (zbioru) jednostkowych informacji.

Dyrektor Izby Celnej w [...] podzielił stanowisko organu I instancji w kwestii uznania żądanych informacji za informację publiczną przetworzoną, gdyż nie istniała ona w momencie wpływu wniosku. Jej przygotowanie wymagało zebrania na podstawie różnych kryteriów pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Wymagało to przeprowadzenia analiz i sporządzenia zestawień. Na skutek tego rodzaju zabiegów informacje proste stałyby się informacją przetworzoną, której udzielenie wymaga wykazania przesłanki interesu publicznego. Wskazany przez skarżącą w odwołaniu argument, iż żądane informacje znajdują się w statystykach sporządzanych corocznie przez organ jest nietrafny, bowiem przedmiotem żądania nie są te same, określone i gotowe zestawienia, którymi dysponuje organ, ale informacje, które wymagają nowych zestawień i analiz, a więc ich przetworzenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 2 u.d.i.p. poprzez żądanie wykazania interesu prawnego lub faktycznego, organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji wystosowując pismo z 9 kwietnia 2015 r. żądał wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Są to dwa różne instrumenty prawa.

Uzyskanie przetworzonej informacji publicznej jaką jest informacja, o którą wystąpiła skarżąca, podlega ograniczeniu, gdyż dla jej uzyskania niezbędne jest wykazanie, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie wystarczy zatem aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania.

Organ zauważył, że pojęcie "szczególnego interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, dlatego też dla jego wypełnienia należy posiłkować się stanowiskiem doktryny i orzecznictwa administracyjnego, iż interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, związanej szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa i w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Wnioskodawca domagający się udzielenia informacji przetworzonej, powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacji dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Zatem udzielenie wnioskowanej informacji byłoby uzasadnione gdyby wpływało na poprawę funkcjonowania urzędu celnego czy też całej Służby Celnej. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Organ zważył, że w przesłanym piśmie z 21 kwietnia 2015 r. skarżąca stwierdziła jedynie lakonicznie, iż jest w trakcie realizacji nieskonkretyzowanej inicjatywy obywatelskiej, a uzyskane informacje publiczne będą miały realny wpływ dla funkcjonowania określonych (niesprecyzowanych) struktur publicznych. Na poparcie swojej argumentacji skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów, z tego też względu żądanie uzyskania informacji publicznej jako szczególnie istotnej dla interesu publicznego, nie zasługiwało na uwzględnienie.

W ocenie organu odwoławczego Naczelnik Urzędu Celnego [...] w [...] podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia. Kierował się przy tym zasadą bezstronnej oceny materiału dowodowego. Po stwierdzeniu, że ma do czynienia z wnioskiem o udzielenie informacji przetworzonej, wystąpił do skarżącej o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, w toku postępowania pierwszoinstancyjnego ustalono, że część akt znajduje się w archiwum zakładowym, przeanalizowano także sporządzane statystyki i stwierdzono, że nie zawierają one danych niezbędnych do udzielenia żądanych informacji. Twierdzenie natomiast przez skarżącą, że spełnieniem żądania byłoby przekazanie przez Naczelnika Urzędu Celnego [...] w [...] posiadanych zestawień, z których samodzielnie robiłaby podsumowania i wypisy, jest w ocenie organu odwoławczego zupełnie niezrozumiałe i nie znajduje oparcia zarówno w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i w orzecznictwie, czy też doktrynie, które w sposób jednoznaczny wskazują, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest związany wnioskiem, w którym określony jest zakres i sposób udzielenia informacji. Nie może on samodzielnie decydować o zmianie zakresu żądania, czy też formie udzielenia informacji publicznej.

Ustosunkowując się do zarzutu przekroczenia granic swobodnego uznania administracyjnego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż to na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny, czy udostępnienie informacji przetworzonej będzie służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, czy też służy tylko i wyłącznie realizacji indywidualnych (prywatnych) celów, nie mających związku z poprawą funkcjonowania państwa, samorządów, wspólnot lokalnych itp.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła:

– naruszenie art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę dostępu do informacji publicznej, która nie jest objęta tajemnicą państwową ani służbową;

– obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a w szczególności:

– naruszenie art. 1 ust.1 u.d.i.p. przez niewłaściwą interpretację i zastosowanie tego przepisu, a w konsekwencji odmowę udzielenia informacji publicznej, niebędącej objętą tajemnicą państwową oraz braku udzielenia informacji, która znajduje się w danych statystycznych prowadzonych przez organ celny;

– brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji organu celnego do wszystkich zarzutów i wniosków, które były zawarte w odwołaniu od decyzji organu celnego I instancji;

– naruszenie zasad zawartych w art. 7 i 77 K.p.a. poprzez pominięcie w rozpoznawanym materiale dowodowym okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej i możliwość udostępnienia jej wnioskowanych danych, a także art. 10 K.p.a. poprzez brak zagwarantowania skarżącej aktywnego udziału w postępowaniu i to zarówno w I, jak i II instancji celnej;

– przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego, które w tym przypadku stało się dowolnością i mimo związania przepisami ustaw wydania decyzji odmownej;

– błędy w ustaleniach faktycznych, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonych decyzji i miały istotny wpływ na ich treść, a przejawiały się w:

– przyjęciu przez organy celne, iż podanie informacji, o które wnioskowano przysporzy dodatkowych czynności, w sytuacji, gdy dane te wynikają z prowadzonej przez organy celne statystyki;

– przedstawieniu podstawy odmowy, która nie znajduje się w katalogu podstaw prawnych do odmowy, zarówno w Konstytucji, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej;

– bezpodstawnym uznaniu, że przygotowanie danych wymaga informacji "specjalnych";

– przyjęciu za ustalone faktów bez dostatecznej ku temu podstawy w materiale dowodowym;

– nietrafności przyjętych kryteriów oceny.

Przedstawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zobowiązanie organów celnych do przekazania skarżącej wnioskowanych przez nią danych, a jako wniosek alternatywny wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi celnemu do ponownego rozpatrzenia.

Rozwijając w uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty skarżąca podkreśliła, że nie dochodzi udostępnienia informacji strzeżonych tajemnicą państwową, ale wyłącznie informacji statystycznych. Podała, że na żądanie organu wskazała, iż wnioskowane dane są związane z inicjatywą obywatelską, zaznaczając jednocześnie brak podstaw do żądania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej, wykazywania interesu faktycznego lub prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. Nr 270, ze zm., dalej: P.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. skargi na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.).

Prawo do uzyskiwania informacji zagwarantowane jest w Konstytucji RP. W myśl jej art. 61 ust. 1 prawo to obejmuje uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne i o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2 tego przepisu). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względów na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3 tego przepisu).

Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m.in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że Naczelnik Urzędu Celnego [...] w [...] jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, jak również poza sporem jest, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Są one bowiem w sposób bezpośredni związane z zadaniami wykonywanymi przez organ w sferze publicznej. Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast oceny, czy ww. żądanie wniosku w zakresie udzielenia informacji publicznej stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, co wymagałoby wykazania przez skarżącego, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponieważ ustawodawca, używając w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona", nie zawarł równocześnie w ustawie jego definicji legalnej, konieczne było jej utworzenie w orzecznictwie i doktrynie. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela ukształtowany pogląd, że informacją prostą a nie przetworzoną jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić, w takiej formie w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, w chwili złożenia wniosku nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste.

Suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie zobowiązanego podmiotu środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

W pewnych natomiast wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i opracowania określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych, będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej.

Intencją ustawodawcy przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie było stworzenie instrumentów pozwalających na utrudnianie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Poprzez uznanie informacji za informację przetworzoną, wnioskodawca nie jest pozbawiony tego prawa. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Uwzględniając okoliczności rozpoznawanej sprawy, odwołać się można także do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, dostępny CBOSAl), zgodnie z którym, jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona. Byłaby to zatem informacja utworzona specjalnie dla wnioskodawcy, według kryteriów przez niego wskazanych, która stanowiłaby informację przetworzoną w stosunku do pierwotnego zasobu danych.

Wobec braku definicji legalnej pojęcia "informacja przetworzona" obowiązkiem organu jest w każdej rozpoznawanej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości wykazać, z jakich przyczyn zakwalifikował żądaną informację jako informację przetworzoną.

W sprawie niniejszej organ z obowiązku tego wywiązał się. Zakres wskazanych czynności jakie należałoby wykonać w celu realizacji wniosku skarżącej, pozwalał na przyjęcie, że zgromadzenie żądanych informacji wymagałoby takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które nie pozostawałyby bez wpływu na normalny tok działania organu i realizację przypisanych mu zadań. Jak podał organ, a twierdzenia te nie zostały przez skarżącą skutecznie podważone, przygotowanie danych w żądanym układzie wymagałoby w pierwszej kolejności zgromadzenia wielu setek akt, z których część jest zarchiwizowana, dokonania ich analizy celem wyselekcjonowania odpowiednich danych i przygotowania zupełnie nowego zestawienia. W sprawie istotne jest przy tym, zwłaszcza wobec twierdzeń skargi, że wnioskowane dane nie wynikają wprost z żadnych statystyk i rejestrów prowadzonych przez organ, co potwierdza dokumentacja zgromadzona w aktach. W Urzędzie Celnym [...], jak podał organ i których to twierdzeń skarżąca również nie podważyła, sporządzane są statystyki dotyczące m.in. prowadzonych spraw i obejmujące sposób ich rozstrzygnięcia z podziałem na podatek akcyzowy, podatek od gier, podatek VAT, kary pieniężne, lecz bez podziału na rodzaje pojazdów. Również rozbicia na pojazdy specjalne, ciężarowe i inne nie zawierają statystyki odnoszące się do ilości decyzji wymiarowych wydanych przez naczelnika urzędu celnego oraz kwot należności celnych.

Niewątpliwie czynności takie, jak wyszukiwanie decyzji w aktach prowadzonych spraw, czy wypisanie z nich określonych danych, nie są czynnościami skomplikowanymi. Istota tkwi natomiast w ilości akt, z których żądane dane muszą zostać pozyskane.

Uwzględniając powyższe, jako prawidłową należy uznać konkluzję organu, że udostępnienie informacji zgodnie z przedmiotowym wnioskiem, który co równie istotne obejmuje okres 6 lat, wymagałoby od organu zaangażowania znacznych środków technicznych i osobowych, co miałoby przełożenie na realizację jego ustawowych zadań. Brak wnioskowanej informacji w układzie i formie zgodnej z wnioskiem uprawniał organ do oceny, że informacja ta ma charakter przetworzony.

Na prawidłowość tego stanowiska bez wpływu pozostaje okoliczność uzyskania przez skarżącą wnioskowanych informacji z innych Urzędów Celnych. Jak wyjaśnił pełnomocnik organu, po zapoznaniu się z przedłożonymi na rozprawie pismami, informacje te nie wyczerpują istoty żądania skarżącej. Nadto Sądowi nie są znane istotne w sprawie okoliczności faktyczne, takie jak możliwości kadrowe danych organów, jak i liczba spraw w nich prowadzonych Nie można wszak wykluczyć sytuacji, że liczba spraw w tych urzędach jest taka, że udzielenie wnioskowanych informacji nie wymagałoby zaangażowania takich środków, jak w przedmiotowej sprawie.

Zwrócić również należy uwagę, że skarżąca w sposób jednoznaczny określiła zakres żądanych informacji i obowiązkiem organu było dokonanie analizy wniosku zgodnie z jego treścią, którą był związany. W ramach jego realizacji organ nie mógł przekazać skarżącej zestawień, z których mogłaby – jak twierdzi – samodzielnie czynić podsumowania i wypisy. Nie byłaby to realizacja jej wniosku. Zaznaczyć przy należy, że skarżąca może w każdej chwili wystąpić ze zmodyfikowanym wnioskiem, który będzie podlegał ocenie organu.

Przyjęcie przez organ, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, obligowało ten organ do zbadania, czy skarżąca żąda jej udostępnienia w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wbrew bowiem stanowisku skarżącej, organ nie może żądać od podmiotu wnioskującego wykazania interesu prawnego i faktycznego tylko, gdy wniosek dotyczy informacji prostej. Gdy wniosek obejmuje informację przetworzoną konieczne jest ustalenie czy informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ja wykorzystać, dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10, dostępny CBOSA). Organ, analizując przyczyny, dla których skarżąca żąda określonych we wniosku informacji, uznał, że brak jest tej przesłanki ustawowej. Skarżąca wezwana do wskazania powodów, dla których spełnienie jej żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego podała, że jest w trakcie realizacji inicjatywy obywatelskiej, która jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wyjaśniła, że udzielone informacje będą miały realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w życiu społecznym, zapewne będą miały wpływ na poprawę i usprawnienie przepisów dla dobra wspólnego społeczności, a w szczególności dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz instytucji publicznych, jako pewnej całości. W zakresie prawa dostępu do informacji publicznych oznacza to, że interes publiczny występuje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia państwa (por. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 1015/12 i powołane tam orzecznictwo, dostępny CBOSA). Udzielenie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdy wnioskodawca zapewnia, że zostanie ona wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (por. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12, dostępny CBOSA). Wnioskodawca powinien przy tym wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13, dostępny CBOSA). Na podkreślenie zasługuje, że ustawodawca, wprowadzając przesłankę szczególnie istotnego interesu, wyraźnie uznał prymat interesu publicznego nad interesem prywatnym i de facto ograniczył prawo do informacji publicznej.

Uwzględniając powyższe, jako prawidłowy należy ocenić pogląd organu, iż wysoki poziom ogólności stanowiska skarżącej, odnoszącego się do szczególnie istotnego interesu publicznego, nie zawierającego żadnych konkretów pozwalających na identyfikację samej inicjatywy, do której się odwołuje, nie pozwolił organowi na ustalenie związku co do zakresu żądanych informacji i charakteru sygnalizowanej inicjatywy obywatelskiej. A nadto, co w sprawie równie istotne, skarżąca nie wykazała jakimi konkretnymi i realnymi możliwościami dysponuje, aby uzyskane informacje wykorzystać dla dobra publicznego.

Niespełnienie powyższego warunku zwalniało organ z obowiązku udzielenia skarżącej wnioskowanej przez nią informacji publicznej. Organ obowiązany był jednak wydać decyzję, gdyż odmowa udzielenia informacji, a taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie, wymaga takiej formy działania organu. Podkreślenia nadto wymaga, w odniesieniu do zarzutów skargi, że odmowa udzielenia informacji w sprawie niniejszej, nie nastąpiła z uwagi na tajemnicę państwową ani służbową, lecz z uwagi na ocenę dokonaną przez organ, iż nie została zrealizowana przesłanka szczególnej istotności żądanych informacji dla dobra publicznego.

Uwzględniając powyższe zarzut naruszenia art. 61 Konstytucji RP uznać należy za pozbawiony usprawiedliwionych odstaw.

Wbrew zarzutom skargi organ rozpoznając jej wniosek nie naruszył art. 7 i 77 K.p.a., jak i art. 10 K.p.a. Organy obu instancji podjęły czynności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia. Obrazują to wydane w sprawie decyzje, z których wynika przebieg postępowania oraz analiza okoliczności faktycznych w świetle mających zastosowanie w sprawie regulacji prawnych. Skarżąca brała udział w postępowaniu, wskazywała cel, dla którego żądana danych informacji, nadto przed wydaniem decyzji wyznaczono skarżącej 7 dniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Skarżąca mogła zatem uzupełnić swoje stanowisko co do występowania w sprawie przesłanki szczególnie istotnego interesu, lecz z możliwości tej nie skorzystała. Zauważyć także należy, że skarżąca nie podaje jakich czynności organ nie dokonał, ani jakich dowodów czy też twierdzeń nie mogła przedstawić w toczącym się postępowaniu. Na podkreślenie zasługuje, że skarżąca kontestując stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, w rzeczywistości nie przedstawia argumentacji ani dowodów, które stanowisko to mogłyby zdezawuować.

Wbrew twierdzeniom skarżącej organ nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego. Motywy prezentowane przez organ nawiązują do okoliczności faktycznych sprawy, wskazują na jej rzetelna analizę, są przy tym przekonujące i znajdujące potwierdzenie w dorobku orzecznictwa i doktryny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu braku ustosunkowania się organu odwoławczego w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów i wniosków odwołania, zauważyć należy, iż skarżąca nie podaje jakie wnioski i zarzuty zostały pominięte przez organ i nie wyjaśnia jaki to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Zwrócić zatem należy uwagę, że kontrolowana decyzja podlega uchyleniu wówczas, gdy stwierdzone uchybienia procesowe miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto zauważyć trzeba, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie jedynie odnoszenie się do zarzutów odwołania. W rozpoznawanej sprawie ten obowiązek został zrealizowany. Organ odwoławczy dokonał ponownej analizy wniosku skarżącej i podzielił ocenę co do jego charakteru przedstawioną przez organ I instancji. Zbadał również przesłankę szczególnie istotnego interesu. Odniósł się nadto do istotnych zarzutów skargi, wskazując na ich bezzasadność.

Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności, Sąd uznał, że zarzuty skargi są niezasadne, a skarżona decyzja nie narusza przepisów Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego też, na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.