Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 sierpnia 2010r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę /-/ J.Zieliński /-/ B.Drzazga /-/ E.Brychcy

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2009 r. nr[...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1 i 2 i art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalił odszkodowanie w wysokości 19 620 zł na rzecz A. i B. [...] S. za nieruchomość o powierzchni [...]ha położoną we [...] [...], gmina [...], oznaczoną nr geod. [...], dla której w Sądzie Rejonowym w S. prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], przejętą z mocy prawa na własność Gminy O. na podstawie decyzji Wójta Gminy O. zatwierdzającej projekt podziału z dnia [...] 2000 r. (nr [...]).

W uzasadnieniu Starosta powołał się na przedstawione w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] (którą Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] 2007 r. i przekazał po raz kolejny sprawę do ponownego rozpatrzenia na stanowisko Wojewody Wielkopolskiego, [...] iż kluczowym przy ustalaniu zasadności przyznania odszkodowania jest zbadanie czy obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie działki pod drogę publiczną przewiduje. Działka nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów w [...], zatwierdzonym uchwałą nr XXVI/116/96 Rady Gminy w Orchowie z dnia 10 października 1996 r. była przeznaczona pod projektowaną drogę dojazdową, stąd też ma nie wątpliwości, iż nastąpił skutek prawny w postaci przejęcia wydzielonej pod drogę działki nr [...] na własność gminy w rozumieniu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd też organ I instancji postanowił ustalić odszkodowanie za wymienioną działkę. W tym celu organ przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2008 r., będący podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania. Organ nie uwzględnił zastrzeżeń Gminy i uznał operat, którego aktualność została poświadczona przez rzeczoznawcę, za dowód w sprawie, w oparciu o który można ustalić wysokość odszkodowania, jednocześnie organ wskazał na brak podstaw do przeprowadzenia ponownej wyceny działki.

Od powyższej decyzji odwołała się Gmina O. domagając się w pierwszej kolejności jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 91 k.p.a. poprzez nieokreślenie przedmiotu rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu Gmina podniosła między innymi, iż: decyzja stwierdzająca przejście na Gminę przedmiotowej działki została unieważniona; przeznaczenie działki pod drogę dojazdową uniemożliwia żądnie odszkodowania, gdyż zgodnie z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje tylko za grunty przeznaczone pod drogi publiczne, a taką nie jest droga dojazdowa; ponadto nie doszło do wydzielenia działki pod budowę drogi, co potwierdza fakt płacenia podatków przez [...] S. i zapisy w księdze wieczystej, jak również nie zostały ustalone linie rozgraniczające drogi dojazdowej; nastąpiło rozpatrzenie wniosku podmiotu nieuprawnionego - Wójta Gminy O.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] 2000 r. (znak [...]) Wójt Gminy O. zatwierdził projekt podziału stanowiącej współwłasność A. i B. S. działki nr [...] położonej we [...] [...], gmina [...], o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], a w wyniku tego podziału została wydzielona, z przeznaczeniem pod drogę, działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Organ wydający przedmiotową decyzję podziałową stwierdził, iż projekt podziału jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Orchowo, zatwierdzonym uchwałą nr XXVI/116/96 [Rady Gminy w Orchowie] z dnia 10 października 1996 r. (Dz.Urz. Woj. Konińskiego Nr 60, poz. 2002 z dnia 14 listopada 1996 r.), a działka nr [...] przeznaczona została w tym planie pod nową drogę; dopóki decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty jest aktem prawnie obowiązującym, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. W ocenie organu II instancji podział przedmiotowej nieruchomości jest zgodny z planem miejscowym, a działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy O. z dniem, z którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, bowiem spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 93 i art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z wypisu z planu miejscowego wynika, że dla działki nr [...] we [...] [...] na dzień [...] 2000 r. (dzień wydania decyzji podziałowej) obowiązywał zapis: "§ 2. Przedmiotem ustaleń planu są" 1. ustalenia ogólne Projektuje się 51 działek budownictwa letniskowego. Dojazd istniejącą drogą gruntową od strony [...] [...] oraz projektowanym układem dróg wewnętrznych pieszo-jezdnych ... 2. ustalenia szczegółowe 02 KD - Komunikacja. Projektowana droga dojazdowa pieszo-jezdna, szerokość w liniach rozgraniczających 6,0 m.".

Wskazując na brzmienie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) obowiązującego w dacie uchwalenia planu miejscowego organ uznał, iż wynika z tego przepisu jednoznacznie, że obowiązujące plany miejscowe w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia odnoszące się jedynie do dróg publicznych. Stąd też każda droga przewidziana w planie, bez względu na to czy określono ją jako drogę dojazdową czy krajową, jest drogą publiczną. Na uzasadnienie tego poglądu organ II instancji powołał stanowisko orzecznictwa, w tym Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto organ odwołał się do treści art. 1, art. 7 ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60), akcentując nieograniczoną przedmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie jej do określonej kategorii - drogi krajowej, wojewódzkiej, gminnej lub lokalnej miejskiej czy zakładowej. Ponadto organ podniósł, iż w postępowaniu mającym na celu ustalenie odszkodowania za działkę wydzieloną pod ulice w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nie ma znaczenia kwestia zaliczenia działki do jednej z kategorii dróg przewidzianych w ustawie o drogach publicznych i odwołał się do stanowiska doktryny prezentowanego w tym przedmiocie.

Ponadto Wojewoda zauważył, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, działając na wniosek Wójta Gminy O., decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. [znak [...] stwierdziło nieważność powyższej decyzji podziałowej jedynie w części orzekającej o przejęciu na własność Gminy działki nr [...] i przytoczył uzasadnienie tej decyzji, iż w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nie orzeka się o własności działek.

W dalszych rozważaniach Wojewoda przywołał treść art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przedstawił ocenę sporządzonego na potrzeby tej sprawy operatu szacunkowego.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1998 r. (sygn. akt I SA 2110/97) organ odwoławczy wskazał, iż skutek prawny w postaci przejścia wydzielonej pod drogę działki na własność gminy w rozumieniu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może nastąpić, jeżeli zostaną spełnione następujące przesłanki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga musi być publiczną i jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzeczenia plan zagospodarowania przestrzennego. Organ zauważył, iż w niniejszej sprawie decyzja zatwierdzająca projekt podziału została wydana w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego gminy Orchowo; z wypisu z tego planu wynika, że dla działki nr [...] we [...] [...] na dzień [...] 1997 r. (dzień wydania decyzji podziałowej) obowiązywał zapis: "§ 2. Przedmiotem ustaleń planu są" 1. ustalenia ogólne Projektuje się 51 działek budownictwa letniskowego. Dojazd istniejącą drogą gruntową od strony [...] [...] oraz projektowanym układem dróg wewnętrznych pieszo-jezdnych ... 2. ustalenia szczegółowe 02 KD - Komunikacja. Projektowana droga dojazdowa pieszo-jezdna, szerokość w liniach rozgraniczających 6,0 m.".

Według organu oceny skutku prawnego dokonuje się na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Wskazując na brzmienie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) obowiązującego w dacie uchwalenia planu miejscowego organ uznał, iż wynika z tego przepisu jednoznacznie, że obowiązujące plany miejscowe w zakresie komunikacji mogły zawierać ustalenia odnoszące się jedynie do dróg publicznych. Stąd też każda droga przewidziana w planie, bez względu na to czy określono ją jako drogę dojazdową czy krajową, jest drogą publiczną. Na uzasadnienie tego poglądu organ II instancji powołał stanowisko orzecznictwa, w tym Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto organ odwołał się do treści art. 1, art. 7 ust. 2 oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60), akcentując nieograniczoną przedmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie jej do określonej kategorii - drogi krajowej, wojewódzkiej, gminnej lub lokalnej miejskiej czy zakładowej. Ponadto organ podniósł, iż w postępowaniu mającym na celu ustalenie odszkodowania za działkę wydzielona pod ulice w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela nie ma znaczenia kwestia zaliczenia działki do jednej z kategorii dróg przewidzianych w ustawie o drogach publicznych i odwołał się do stanowiska doktryny prezentowanego w tym przedmiocie.

W świetle przedstawionych przez organ ustaleń działka nr [...], położona we [...] [...], przeszła na własność Gminy O. z dniem, z którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, bowiem spełnione zostały wszystkie przesłanki zawarte w art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem organu w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości powołano się na zgodność projektu z obowiązującym planem miejscowym dla gminy O., stąd też dopóki decyzja o podziale nieruchomości nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty, zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a., jest aktem prawnie obowiązującym.

W konsekwencji Wojewoda uznał, iż wobec braku uzgodnienia pomiędzy właścicielem gruntu a właściwym organem wysokości odszkodowania zaszły podstawy do ustalenia i wypłacenia odszkodowania według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Wskazując na treść art. 129 ust. 5 pkt 1 art. 130 ust. 1 i art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zwrócił uwagę na konieczność ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego i zaznaczył, iż Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten podległ ocenie organu administracji stosownie do treści art. 80 k.p.a., co miało miejsce w sprawie, a w związku z upływem terminu ważności operatu organ II instancji zwrócił się do Starosty w trybie art. 136 k.p.a. o potwierdzenie przez rzeczoznawcę majątkowego aktualności operatu, co nastąpiło w dniu [...] listopada 2009 r.

Oceniając operat organ II instancji wskazał na treść art. 156 i art. 175 oraz art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 4, § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Odwołując się do powyższych przepisów organ odwoławczy uznał, iż na rzeczoznawcę został nałożony obowiązek zastosowania w trakcie wyceny podejścia porównawczego, bowiem z przedstawionej w operacie analizy rynku lokalnego wynika, iż brak jest w obrocie gruntów przeznaczonych pod drogi, ale występują transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod zabudowę letniskową; są to jednakże działki o stosunkowo małym obszarze (pod zabudowę indywidualną), a duże działki (powyżej 4000 m²) praktycznie w obrocie rynkowym nie występują. Stąd też rzeczoznawca oparł wycenę przedmiotowej nieruchomości na ust. 2 pkt 1 § 36 rozporządzenia wykonawczego stosując przy wycenie podejście porównawcze i przyjmując do porównania grunty przeznaczone pod zabudowę letniskową. Organ odwoławczy uznał wycenę za prawidłową i zaakceptował sposób oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również zastosowanie tego operatu do ustalenia wysokości odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że wniosek o odszkodowanie złożył w dniu [...] 2003 r. podmiot uprawniony, to jest A. S. Ponadto przyznał, że organ I instancji uchybił art. 91 k.p.a., niemniej jednak brak określenia przedmiotu rozprawy administracyjnej nie miał wpływu na toczące się postępowanie, gdyż rozprawa ta została wyznaczona wskutek uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2008 r. ze względu na fakt nieprzeprowadzenia rozprawy z udziałem rzeczoznawcy majątkowego. Zatem Starosta wyznaczając rozprawę administracyjną uczynił to w celu przeprowadzenia je z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, na co wskazuje również zapis w rozdzielniku zawiadomienia o rozprawie. Przedmiot rozprawy wprawdzie nie został wskazany wprost, był jednak oczywisty.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła Gmina O. zarzucając naruszenie art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 i 91 k.p.a., art. 93, art. 98 i art. 130 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny dróg, biorąc pod uwagę treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 349/09.

W uzasadnieniu podniesiono między innymi, iż jeżeli miałoby być przyznane odszkodowanie [...] S. to winno je wypłacić Starostwo Powiatowe w S. Ponadto przedmiotowa droga, o której mowa w decyzji podziałowej Wójta Gminy O., ma charakter tylko dojazdowy do działek letniskowych i obowiązek pobudowania drogi i koszty jej utrzymania powinny być pokryte przez [...] S. i nabywców działek. Podniesiono również zarzut nieprawidłowej wyceny działki, bowiem niedopuszczalne było przyjęcie jako podstawy wyceny działek letniskowych z tego powodu, że nie ma porównywalnych wycen dla gruntów pod drogi. Skarżąca domagała się ponownego sporządzenia wyceny adekwatnej do wartości działki. Odnosząc się do powołanego wyroku NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 349/09 zarzuciła, iż organy nie dokonały zbadania czy wydzielona działka stanowi jedyną drogę konieczną służącą wyłącznie właścicielom poszczególnych działek, czy ma charakter ogólnodostępny jako ulica będąca elementem układu komunikacyjnego danej miejscowości w sieci dróg ogólnodostępnych, niezależnie od formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski nie podzielił żadnego z zarzutów skargi i podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. tutejszy Sąd oddalił wniosek skarżącej Gminy o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z dziedziny dróg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] jest ustalenie na rzecz A. i B. S. odszkodowania za nieruchomość - działkę nr [...] o powierzchni [...] ha położoną we [...] [...] gmina [...], oznaczoną nr geod. [...], dla której w Sądzie Rejonowym w S. prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], przejętą z mocy prawa na własność Gminy O. na podstawie decyzji Wójta Gminy O. zatwierdzającej projekt podziału z dnia [...] 2000 r. (nr [...]), wydanej w oparciu o art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1-3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stąd też skutki tej decyzji podziałowej należy oceniać według treści postanowień powyżej wskazanej ustawy.

Powołany wyżej przepis art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Wójta Gminy O. decyzji z dnia [...] 2000 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowił, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidywał, iż działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. W ust. 3 tego przepisu przewidziano za działki gruntu, wymienione w ust. 1, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Na tej też podstawie prawnej Wójt Gminny O. decyzją z dnia [...] 2000 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości o numerze geodezyjnym [...], stanowiącej własność A. i B. S., położonej we [...] [...] gmina [...]. Podział ten polegał na wydzieleniu [...] działek na cele letniskowe oraz jednej działki nr [...] pod projektowaną drogę i jednej działki pod zieleń publiczną. Jednocześnie Wójt w pkt 2 decyzji stwierdził przejęcie na własność gminy działki nr [...] z dniem w którym decyzja stanie się ostateczna za odszkodowaniem, w wysokości uzgodnionej między właścicielem a zarządem gminy. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na zgodność dokonanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Orchowo, zatwierdzonego uchwałą Nr XXVI/116/96 z dnia 10.10.1996 r. (Dz.Urzęd. Woj. Konińskiego Nr 60, poz. 202 z dnia 14.11.1996 r.), który przewidywał dla terenu podlegającego podziałowi budownictwo letniskowe -1UTL.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie decyzją ostateczną z dnia [...]02.2004 r. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] 2000 r. w części orzekającej o przejściu na własność gminy działki nr [...], oznaczonej w decyzji jako pkt 2. Organ wskazał, że w decyzji o zatwierdzeniu podziału nie orzeka się o własności działek wydzielonych pod drogi publiczne, bowiem przejście własności ma miejsce z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego rozstrzygnięcia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13.02.2007 r. w sprawie II SA/Bk 669/06, lex nr 232905, iż konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w części potwierdzającej przejście własności działki wydzielonej pod drogę na rzecz gminy jest to, że organ orzekający w sprawie odszkodowania jest zobowiązany wyjaśnić, czy przy podziale nieruchomości rzeczywiście doszło do wydzielania tej działki pod drogę publiczną.

W rozpoznawanej sprawie spornym jest problem, czy spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do przejścia na własność gminy działki, która przeznaczona została w ramach podziału pod projektowaną drogę, a co za tym idzie, czy dotychczasowym właścicielom tej działki należy się odszkodowanie za przedmiotowy grunt.

Oceniając, czy w niniejszej sprawie zaszły przesłanki do ustalenia odszkodowania stwierdzić należy, że przepisy art. 93 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji zatwierdzającej podział z dnia [...] 2000r., stanowiły, że wydzielenie gruntu i jego przejście na własność gminy, a w konsekwencji również ustalenie odszkodowania z tego tytułu może nastąpić tylko wtedy, gdy łącznie spełnione są trzy warunki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, wydzielona droga jest drogą publiczną oraz przebieg tej drogi przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego.

Niespornym w sprawie było, że spełniony został warunek wystąpienia właścicieli działki z wnioskiem o podział nieruchomości oraz warunek zgodności przebiegu drogi z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy O. w decyzji z dnia [...] 2000 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości nr [...], stanowiącej własność A. i B. S., uznał, że jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z kolei z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Orchowo, zatwierdzonego uchwałą nr XXVI/116/96 z dnia 10 października 1996 r. Rady Gminy w Orchowie (Dz.Urz. Woj. Konińskiego z 1996 r. Nr 60, poz. 202) wynika, że dla działki nr [...] we [...][...] na dzień [...] 2000 r. (dzień wydania decyzji podziałowej) obowiązywał zapis: "§ 2. Przedmiotem ustaleń planu są" 1. ustalenia ogólne Projektuje się 51 działek budownictwa letniskowego. Dojazd istniejącą drogą gruntową od strony [...] [...] oraz projektowanym układem dróg wewnętrznych pieszo-jezdnych ... 2. ustalenia szczegółowe 02 KD - Komunikacja. Projektowana droga dojazdowa pieszo-jezdna, szerokość w liniach rozgraniczających 6,0m.". Przy czym z załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały (mapy sytuacyjno - wysokościowej) wynika, że naniesiono w tym planie na obszar działki nr [...] między innymi linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania ściśle określone, w tym linie dla terenu oznaczonego symbolem 02 KD, który częściowo pokrywa się z działką nr [...]. Zapisy przedmiotowego planu, w powiązaniu z naniesionymi oznaczeniami graficznymi w załączniku do tego planu, oraz obowiązującą od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) pozwalają na przyjęcie, że decyzja podziałowa jest zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania planem miejscowym.

Przede wszystkim należało zatem odnieść się do tego czy wydzielona pod drogę działka nr [...] ma charakter drogi publicznej.

Zgodnie z treścią art. 10 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji podziałowej, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego były ustalane linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczenia ścieżek rowerowych. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż powyższy przepis wskazuje, że ustalenia planu miejscowego w zakresie komunikacji, związane z wytyczeniem linii rozgraniczających, mogły dotyczyć jedynie dróg publicznych. Należy zauważyć, że w chwili wydawania decyzji podziałowej Wójt Gminy O. nie miał wątpliwości,iż wydzielona działka nr [...] ma mieć charakter drogi publicznej, skoro w decyzji w pkt 2 orzekł o przejściu własności tej działki na rzecz gminy. Za taką interpretacją powyższego przepisu przemawia też treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7.02.2001 r. w sprawie K 27/00.

Dla dokonania prawidłowej wykładni wskazanych przepisów pewną wytyczną winien być także wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05; wersja skrócona - LEX nr 318591). W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że o ile sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dróg tych nie uwzględniono. Trybunał stwierdził bowiem, że "przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości". Powyższy wyrok Trybunału zapadł na gruncie prawa międzynarodowego (tj. art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) i w kontekście art. 93 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Wobec powyższego nawet gdyby uznać, że w planie miejscowym Gminy O. nie uwzględniono drogi, która miałaby powstać na działce nr [...], wydzielonej w wyniku wydania decyzji podziałowej dotyczącej działki nr [...], to tylko z tej przyczyny nie można było odmówić ustalenia odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną w wyniku tego podziału pod budowę drogi. Niemniej jednak w niniejszej sprawie zapisy planu miejscowego i wykreślenia (linie rozgraniczające) w załączniku graficznym wskazują na to, że w planie tym przewidziano na działce nr [...] drogę dojazdową będącą elementem układu komunikacyjnego na terenie objętym planem. Dodać również należy, iż przedmiotowa droga dojazdowa oznaczona symbolem 02 KD nie tylko prowadzi do projektowanych działek budownictwa letniskowego, ale stanowi również dostęp do zieleni publicznej - terenów oznaczonych w złączniku graficznym symbolem 5 ZP. Wszystkie te okoliczności, w powiązaniu z zapisem planu, który dojazd do działek budownictwa letniskowego wytycza istniejącą droga gruntową oraz projektowanym układem dróg wewnętrznych pieszo-jezdnych, jak również przewiduje na części działki [...], z której następnie wydzielono działkę nr [...], drogę dojazdową pieszo-jezdną w liniach rozgraniczających o szerokości 6 m ("02 KD - Komunikacja"), jednoznacznie wskazują na publiczny charakter i przeznaczenie rzeczonej drogi.

W tych okolicznościach wniosek skarżącej Gminy o przeprowadzenie przed tutejszym Sądem dowodu z opinii biegłego z dziedziny dróg był całkowicie bezpodstawny. Zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów, nie zaś z opinii powołanego przez sąd biegłego. Ponadto przeprowadzenie dowodu musi być niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie żadne tego rodzaju wątpliwości po stronie Sądu nie wystąpiły. Sąd prowadzi postępowanie i wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 powołanej ustawy). Zgromadzona w aktach administracyjnych dokumentacja w zupełności wystarczała do oceny zgodności z prawem działania organów administracji orzekających w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę. W tym, jak powyżej wyjaśniono, pozwalała na określenie charakteru drogi, jaką przewidziano w planie miejscowym na części działki nr [...], stanowiącej następnie działkę nr [...]. Zatem próba zainicjowania uzupełniającego postępowania dowodowego przez stronę skarżącą, powołującą się na wyżej przywołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 349/09, okazała się całkowicie chybiona.

Również pozostałe zarzuty skargi nie doprowadziły do skutecznego zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 91 k.p.a. zostały trafnie omówione przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Brak określenia w zawiadomieniu o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej określenia jej przedmiotu nie mogło i w istocie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Strona skarżąca mogła zapoznać się ze skierowaną do niej decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009 r., w której wskazano na konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy administracyjnej, o jakiej mowa w art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z udziałem biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Stąd też cel rozprawy nie mógł być dla strony żadną tajemnicą. Co więcej, strona była reprezentowana na przedmiotowej rozprawie administracyjnej w dniu [...] maja 2009 r.; pełnomocnik Gminy przedstawiła swoje stanowisko co do operatu szacunkowego mimo podnoszenia, że nie otrzymała tego operatu i wnosi o jego doręczenie; strona kwestionowała wysokość odszkodowania i stanowisko rzeczoznawcy majątkowego. Dodać należy, iż z przedmiotowym operatem szacunkowym Gmina miała możliwość zapoznać się jeszcze przed wydaniem poprzedniej decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2008 r. nr [...]. Zresztą pismo pełnomocnika Gminy z dnia [...] października 2008 r. wskazuje, iż strona zapoznała się z aktami sprawy, w których znajdował się operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wniosek ten jest tym bardziej uprawniony, że w tym ostatnim piśmie strona domagała się sporządzenia uzupełniającej wyceny gruntu, gdyż nie zgadzała się ze sposobem wyceny przedstawionym przez rzeczoznawcę majątkowego. Uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu nie zostały naruszone.

Lakoniczne zarzuty skargi co do nieprawidłowej wyceny przedmiotowej działki nie znalazły żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Sąd w niniejszym postępowaniu bada zgodność działania organów administracji z prawem. Ocena prawna sporządzonego operatu dokonana przez organ II instancji nie budzi wątpliwości Sądu. Organ odwoławczy stosownie do treści art. 80 k.p.a. ocenił przydatność pozyskanego w sprawie operatu do ustalenia wartości działki i odszkodowania, w tym uzyskał potwierdzenie jego aktualności (art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ II instancji oceniając operat szacunkowy wskazał na treść art. 156 i art. 175 oraz art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 4 i 2, § 36 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (wydanego na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Organ przedstawił swoje stanowisko co do zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego w trakcie wyceny podejścia porównawczego, wskazując, iż z zawartej w operacie analizy rynku lokalnego wynika, że brak jest w obrocie gruntów przeznaczonych pod drogi, ale występują transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod zabudowę letniskową. Treść operatu wyjaśnia dlaczego rzeczoznawca oparł wycenę przedmiotowej nieruchomości na ust. 2 pkt 1 § 36 rozporządzenia wykonawczego stosując przy wycenie podejście porównawcze i przyjmując do porównania grunty przeznaczone pod zabudowę letniskową. Organ odwoławczy uznał wycenę za prawidłową i zaakceptował sposób oszacowania wartości rynkowej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również zastosowanie tego operatu do ustalenia wysokości odszkodowania. Takiego stanowiska organu odwoławczego skarżąca nie podważyła w sprawie, a Sąd nie doszukał się z urzędu wad we wnioskowaniu organu w związku z przedstawioną oceną dowodów. Dodać należy, że zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Z kolei przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne (ust. 6 § 36 rozporządzenia).

Okoliczności sprawy wskazują, iż podstawą ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę była wartość rynkowa nieruchomości (działki nr [...]), jak tego wymaga art. 134 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego według zasad określonych w art. 149 - 157 tej ustawy oraz w oparciu o przepisy rozporządzenia wykonawczego.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, pomimo częściowo nietrafnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wobec tego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

/-/ J.Zieliński /-/ B.Drzazga /-/ E.Brychcy

MK