Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Marszałka Województwa [...] od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] lutego 2020 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.

Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], Minister Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...], o ustaleniu odszkodowania i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny;

Nieruchomość położona w [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2012 r., nr [...], o pozwoleniu na realizację inwestycji pn. "[...]", stała się z dniem [...] marca 2012 r. własnością Województwa [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za udział [...] w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, w pkt 2 o przyznaniu ustalonego odszkodowania na rzecz I. G. w wysokości [...] zł, G. K. w wysokości [...] zł, C. B. w wysokości [...] zł, C. W. w wysokości [...] zł i M. J. w wysokości [...] zł, a w pkt 3 o zobowiązaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] zarzucając organowi nieprawidłowe wskazanie odwołującego jako podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Wobec powyższego, wniósł o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2018 r. w zakresie pkt 3 albo ewentualne o stwierdzenie jej nieważności.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. Minister Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że choć odwołanie dotyczy jedynie pkt 3 decyzji Wojewody [...], to jest jedynie ustalenia płatnika, to brak jest podstaw do uznania, że decyzja została zaskarżona jedynie w części dotyczącej punktu 3. W ocenie Ministra, gdyby przyjąć jedynie zakres zaskarżenia zakreślony odwołaniem to decyzja z [...] czerwca 2018 r. byłaby niewykonalna. Zatem, w toku postępowania odwoławczego Minister dokonał oceny całej decyzji organu pierwszej instancji.

Organ wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie stanowi operat szacunkowy sporządzony [...] czerwca 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. T.

Minister przywołał następnie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące potwierdzania aktualności operatu szacunkowego. Podniósł, że operat z [...] czerwca 2017 r. stracił już swoją aktualność. Operat ten pozostawał nieaktualny już w chwili wpływu odwołania wraz z aktami sprawy. Organ podniósł, że [...] czerwca 2019 r. zwrócił się za pośrednictwem poczty e-mail do rzeczoznawcy o wyjaśnienie aktualności przedmiotowego operatu. Na powyższe zapytanie nie uzyskał jednak odpowiedzi biegłego. Zatem, z uwagi na upływ dwóch lat od daty sporządzenia operatu z [...] czerwca 2017 r. nie jest możliwe potwierdzenie jego aktualności i przeprowadzenie analizy.

Powyższe czyni koniecznym sporządzenie nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i poziomu cen nieruchomości. Przy tym, sporządzenie nowego operatu, którego treść przesądza o treści decyzji administracyjnej, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W art. 15 k.p.a. sformułowano jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności. Respektowanie tej zasady oznacza, że organy powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji.

Końcowo Minister podzielił zawarty w odwołaniu zarzut Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dotyczący wadliwego wskazania tego podmiotu jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Organ przywołał przepisy ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. i dokonane nimi zmiany w ustawie z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Wskazał, że skutkiem uregulowań nowego Prawa wodnego jest przejście na Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie większości kompetencji samorządu województwa zawartych w ustawie z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne w zakresie utrzymania wód oraz prowadzenia inwestycji w gospodarce wodnej. Zadania te do końca 2017 roku realizował, w imieniu Marszałka Województwa [...],[...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], który na mocy uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] października 2017 r. został postawiony w stan likwidacji. Powołane przepisy ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. nie znajdą jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Odnoszą się one bowiem do mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną i reprezentacji Skarbu Państwa przez Wody Polskie. Wobec tego, że decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej została wydana na wniosek Województwa [...], a przedmiotowa nieruchomość przeszła na jego własność, niezasadne jest zobowiązanie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do wypłaty ustalonego odszkodowania, a do takiej wypłaty powinien zostać zobowiązany Marszałek Województwa [...].

Sprzeciw od decyzji Ministra Rozwoju złożył Marszałek Województwa [...] zarzucając jej naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 433 ze zm.), poprzez uznanie, że Województwo [...] jest podmiotem właściwym do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...].

W uzasadnieniu sprzeciwu zarzucono organowi pominięcie tego, że przedmiotowa inwestycja była zadaniem rządowym zleconym samorządowi. Zatem, według obowiązującego stanu prawnego to Województwo [...] musiało złożyć, w imieniu Skarbu Państwa, wniosek o pozwolenie na realizację inwestycji przeciwpowodziowej. Skarżący przywołał treść art. 526 i art. 573 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r. i wskazał, że wszystkie kompetencje i obowiązki samorządu województwa z zakresu gospodarki wodnej, w tym utrzymanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz prowadzenie inwestycji w gospodarce wodnej, przeszły z mocy powyższej ustawy na Wody Polskie. Dotyczy to także przejęcia, z dniem 1 stycznia 2018 r., wszystkich zobowiązań z tytułu odszkodowań za nieruchomości przejęte w związku z realizacją inwestycji przeciwpowodziowych na podstawie ustawy z 8 lipca 2010 r. W konsekwencji, zobowiązane do zapłaty ustalonego odszkodowania powinny być Wody Polskie. Wobec zmiany ustawy - Prawo wodne to Wody Polskie uzyskały status inwestora w miejsce marszałka województwa działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołał decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018 r., nr [...].

Skarżący wskazał również, że przepisy nowego Prawa wodnego korespondują z utratą mocy obowiązującej, z dniem 1 stycznia 2018 r., art. 14 ust. 1 pkt 9 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Zgodnie z tym przepisem, samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami. Są to zadania w zakresie, między innymi, gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, a w szczególności wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister Rozwoju wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Jego przedmiotem jest decyzja Ministra Rozwoju, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele realizacji inwestycji przeciwpowodziowej i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej jako "kpa"). Zgodnie z powołanym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dla wydania decyzji w tym trybie konieczne jest zatem ustalenie przez organ odwoławczy, że przy rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Przy tym, organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy obu instancji. Tym samym, treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa powinna być interpretowana łącznie z art. 136 kpa określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 kpa stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 kpa).

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 933), dalej zwanej "specustawą".

Zgodnie z art. 20 ust. 1, 2 i 8 specustawy, z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności wywłaszczonych nieruchomości, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji przez organ pierwszej instancji oraz według wartości tej nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Do sposobu ustalenia odszkodowania za przejętą w powołanym trybie nieruchomość znajdą zastosowanie przepisy rozdziału 1 działu IV ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121), dalej zwanej "ugn". Zgodnie z art. 156 ust. 1 ugn, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Taki operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 ugn). Ponadto, w myśl art. 156 ust. 4 ugn, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn.

Z powołanych regulacji wynika, że ustawodawca dopuścił posługiwanie się operatem szacunkowym po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności następuje poprzez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Zatem tylko dokonanie tej czynności przez autora operatu szacunkowego umożliwia w sposób zgodny z prawem skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

W niniejszej sprawie z zebranego materiału dowodowego wynika, że operat szacunkowy z [...] czerwca 2017 r. utracił swoją aktualność już w chwili wpływu do Ministra odwołania wraz z aktami sprawy. Akta sprawy potwierdzają również, że organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia z autorem operatu jego aktualności. W dniu [...] czerwca 2019 r. zwrócił się do rzeczoznawcy o przesłanie stosownego wyjaśnienia, jednak odpowiedzi rzeczoznawcy nie uzyskał.

W opisanych okolicznościach faktycznych Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że z uwagi na upływ dwóch lat od daty sporządzenia operatu z [...] czerwca 2017 r. nie jest możliwe potwierdzenie jego aktualności i przeprowadzenie jego analizy. W konsekwencji, prawidłowo uznał organ odwoławczy, że w sprawie zachodzi określona w art. 138 § 2 kpa podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji. Choć bowiem w sprawie o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość opinia biegłego może być uzupełniona przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa, to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron przedmiotowego postępowania. Z tego powodu należy stronom zagwarantować prawo do oceny operatu szacunkowego przez organy obu instancji. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 października 2016 r., sygn. akt OSK 3146/14 oraz 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09). Poglądy tam zawarte sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Wobec powyższego, niepotwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, powodujące konieczność sporządzenia operatu na nowo, uzasadniało, z wyżej wskazanych przyczyn, zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa.

Bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje również podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2010 r. Stosownie do art. 138 § 2 kpa, zdanie drugie, przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem, podejmując decyzję na podstawie powołanego przepisu, organ odwoławczy ma obowiązek zawrzeć w jej uzasadnieniu wskazówki dla organu pierwszej instancji, o których mowa w powołanym przepisie. Organ odwoławczy powinien mieć jednak na względzie to, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Zatem, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, organ odwoławczy nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA w Warszawie z 5 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 564/89, PiŻ 1991/3, s. 15), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (tak: W. A., J. M., W., Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2018). Organ pierwszej instancji nie jest zatem związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 9/11, LEX nr 1121155). Powyższe oznacza, że wyrażone przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko dotyczące tego jaki podmiot jest właściwy do wypłaty ustalonego odszkodowania nie wiąże organu pierwszej instancji. Nie można zatem stwierdzić, że organ odwoławczy naruszył przepis prawa materialnego wskazany w sprzeciwie, gdyż wydając decyzję kasacyjną organ tego przepisu nie stosował. Sąd nie dostrzegł również naruszenia zaskarżoną decyzją innych przepisów prawa materialnego i procesowego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), orzekł jak w sentencji.