Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Udział radnego w głosowaniu nad uchwałą w przedmiocie jego odwołania z funkcji wiceprzewodniczącego rady gminy nie narusza zakazu z art. 25a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 365/22 w sprawie ze skargi D. Z. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...] oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 365/22 oddalił skargę D. Z. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] odwołała D. Z. z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...].

Skargę wniósł D. Z. zarzucając naruszenie: art. 19 ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g."); art. 25a u.s.g.; § 120 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; § 32 ust. 3 Statutu Miasta [...] poprzez skierowanie projektu uchwały w sprawie wniosku o odwołanie Wiceprzewodniczącego D. Z. pod obrady sesji Rady Miasta pomimo braku szczególnie uzasadnionej (pilnością lub wagą sprawy) sytuacji, do dnia dzisiejszego takiej okoliczności nie ujawniono na forum publicznym; § 33 ust. 1 pkt 5 Statutu Miasta [...], poprzez wydanie uchwały w sprawie wniosku o odwołanie nie posiadającej merytorycznego uzasadnienia; § 28 Statutu Miasta [...] poprzez nierozpatrzenie sprawy wniosku o odwołanie Wiceprzewodniczącego D. Z. podczas sesji Rady w formie odrębnego dokumentu; art. 6 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP przez dowolne, wybiórcze niestosowanie się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz Statutu Miasta [...], a przez to podejmowanie istotnych z punktu widzenia Rady Gminy decyzji w sposób proceduralnie nieprawidłowy i sprzeczny z przepisami prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł oddalenie skargi (ewentualnie o jej odrzucenie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna.

Przede wszystkim Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do podważenia legalności skontrolowanej uchwały. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisu art. 19 ust. 4 u.s.g. stanowiącego, że odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust.1, gdzie wskazano, iż rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym.

Jak wynika z akt sprawy, pisemny wniosek o odwołanie Wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...] dnia [...] sierpnia 2021 r. został złożony przez 7. radnych. Rada Miasta [...] liczy 23. radnych. Na sesji obecnych było początkowo 23. radnych, co dokumentuje protokół nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Później bo w trakcie głosowania wzięło udział 22. radnych, co potwierdza protokół nr [...] Komisji Skrutacyjnej z dnia [...] sierpnia 2021 r. W głosowaniu tajnym w przedmiocie wniosku oddano 22 ważnych głosów, w tym za odwołaniem Wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...] – 13 głosów, przeciw – 8 głosów. wstrzymujący się – 1 głos.

Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z treścią art. 19 ust. 4 u.s.g.

Zgodnie z porządkiem sesji zaplanowanej na dzień [...] sierpnia 2021 r. w punkcie 9. przewidziano rozpatrzenie wniosku o odwołanie skarżącego z funkcji Wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...]. Wniosek powyższy został rozpoznany przez radnych w drodze formalnego głosowania, co wyżej wykazano. Okoliczność, że protokół nr [...] z sesji Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nie zawiera informacji o podjęciu uchwały w przedmiocie odwołania skarżącego, jest bez znaczenia. Nie można przyjąć, że radni rozpatrzyli wniosek i nie podjęli merytorycznej uchwały odwołującej skarżącego, skoro za odwołaniem głosowała większość obecnych radnych. To wynik głosowania miał decydujące znaczenie dla oceny, czy radni zdecydowali o odwołaniu skarżącego z funkcji wiceprzewodniczącego rady gminy. Przedmiotowy protokół oraz protokół Komisji Skrutacyjnej w sposób oczywisty świadczy, że radni wyrazili wolę – w drodze głosowania tajnego – odwołania skarżącego.

Jako niezasadny WSA w Lublinie uznał zarzut, że udział skarżącego w głosowaniu dowodzi o podjęciu uchwały z istotnym naruszeniem art. 25a u.s.g. określającego, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego.

Funkcja przewodniczącego oraz wiceprzewodniczącego rady gminy sprowadza się wyłącznie do organizowania prac oraz prowadzenie obrad rady, co wynika wprost z dyspozycji art. 19 ust. 2 u.s.g. Oznacza to, że wiceprzewodniczący posiada "uprawnienia formalne" (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn., II SA/Ol 719/20). Wiceprzewodniczący rady gminy jest organem wewnętrznym rady, organizującym jej pracę. Jak wyjaśnia Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1060/18, artykuł 19 ust. 2 u.s.g. ma charakter ustrojowy i organizacyjny, określając zakres kompetencji przewodniczącego rady gminy oraz tryb powierzania zadań przewodniczącego innym osobom i krąg tych osób.

Artykuł 25a u.s.g. został wprowadzony do ww. ustawy w dniu 30 maja 2001 r. przez art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497) jako rozwiązanie o znaczeniu antykorupcyjnym. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 24 tej ustawy. Jego celem jest wprowadzenie gwarancji mających zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczenie wykorzystania jego nie tylko dla własnych korzyści, ale również zabezpiecza go przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego z jednej strony, zaś z drugiej strony uniemożliwia wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu.

Skład orzekający WSA w Lublinie opowiedział się za wąskim rozumieniem pojęcia interesu prawnego użytego w art. 25a u.s.g. przy ocenie legalności uchwały podjętej z udziałem radnego biorącego udział w głosowaniu "we własnej sprawie" dotyczącej odwołania z funkcji wiceprzewodniczącego rady gminy. Zatem zarzut naruszenia art. 25a u.s.g. był niezasadny. Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w trakcie sesji zwrócono uwagę na zakaz określony w ww. przepisie. Jednak skarżący wziął udział w głosowaniu i obecnie zarzuca, że osoby kierujące obradami zignorowały ten fakt, rażąco naruszając prawo. Poza tym udział skarżącego w głosowaniu nie miał wpływu na wynik tego głosowania.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał także zarzuty i wnioski skargi o naruszeniu postanowień Statutu Miasta [...], rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", przepisów k.p.a. oraz Konstytucji RP.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł D. Z. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 25a u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. "poprzez stwierdzenie, że udział D. Z. w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą nie stanowił istotnego naruszenia prawa i nie spowodował nieważności uchwały, pomimo iż zgodnie z przeważającą linią orzeczniczą tego rodzaju naruszenie powinno skutkować nieważnością uchwały - bez względu na to czy wynik głosowania miał wpływ na jej podjęcie. Naruszenie to należało traktować jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 Ustawy o Samorządzie Gminnym".

W konsekwencji skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...] ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 25a u.s.g. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie "poprzez stwierdzenie, że udział D. Z. w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą nie stanowił istotnego naruszenia prawa i nie spowodował nieważności uchwały, pomimo iż zgodnie z przeważającą linią orzeczniczą tego rodzaju naruszenie powinno skutkować nieważnością uchwały" ocenić należy jako niezasadny.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Zauważyć należy, że art. 25a u.s.g. został wprowadzony do ww. ustawy w dniu 30 maja 2001 r. przez art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 497) jako rozwiązanie o znaczeniu antykorupcyjnym. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 24 tej ustawy. Jego celem jest wprowadzenie gwarancji mających zapewnić uczciwe sprawowanie przez radnego mandatu i wykluczenie wykorzystania go nie tylko dla własnych korzyści, ale również zabezpiecza go przed naciskami ze strony organów samorządu terytorialnego z jednej strony, zaś z drugiej strony uniemożliwia wyciąganie korzyści ze sprawowanego mandatu. Z tym wiąże się istota tego przepisu. Zasadnie podnosi się, że ograniczenie to dotyczy potencjalnego osiągnięcia przez radnego korzyści majątkowej, czy też korzyści innego rodzaju (niekoniecznie majątkowych).

Jak wskazał NSA w wyroku z 25 listopada 2025 r., sygn. III OSK 2688/22 interes prawny, o którym stanowi art. 25a u.s.g., należy rozumieć jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (por. wyroki NSA z dnia: 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13; 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt III FSK 3940/21). Istnieje on zatem wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13). Interes prawny jest kategorią z zakresu prawa materialnego. Jego źródłem jest więc norma prawa materialnego, czyli sytuacja, w której określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem, a podstawą rozstrzygnięcia jest norma prawa materialnego, która dotyczy zainteresowanego. Ponadto związek pomiędzy normą prawa materialnego, która jest źródłem interesu prawnego, musi być aktualny (interes prawny musi aktualnie istnieć w sprawie) oraz bezpośredni. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala uznać, że sprawa dotyczy interesu prawnego danej osoby.

Zakaz głosowania w sprawach dotyczących interesu prawnego radnego odnosi się do takich sytuacji, gdy uchwała, mając na uwadze przedmiot i skutki jej uchwalenia, dotyczy interesu radnego popartego przepisem prawa materialnego, mającym zastosowanie w sprawie. Wówczas, wobec osobistego zainteresowania sprawą, radny nie jest w stanie realizować podstawowej zasady kierowania się wyłącznie dobrem wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3086/18).

Należy przyjąć, że art. 25a u.s.g. o wyłączeniu radnego od głosowania dotyczy przypadków, w których przedmiotem jest stosunek prawny między gminą, jej jednostką organizacyjną a radnym. W takich sytuacjach występuje stosunek zewnętrzny, a nie stosunek wewnętrzny radnego, będącego członkiem organu kolektywnego, jakim jest rada. W tym drugim przypadku relacja radnego do organu, którego jest członkiem oraz działalność w jego ramach ma charakter organizacyjny i wiąże się z wykonywaniem funkcji ustrojowych – publicznych wyznaczonych przez prawodawcę w ustawie o samorządzie gminnym. Nie ma tu miejsca na żaden własny, osobisty, indywidualny interes radnego wynikający z prawa materialnego, nawet jeśli z pełnieniem określonych funkcji w ramach rady gminy lub też z udziałem w jej komisjach wiąże się prestiż, spełnienie osobistych ambicji, a nawet wyższa dieta, która jest tylko ustawowym ekwiwalentem pokrywającym zarobki utracone wskutek zwiększonych obowiązków w radzie. Powierzenie określonych funkcji, czy też udział w komisjach jest przejawem organizacyjnego wymiaru prac rady, pieczy nad sprawnym jej funkcjonowaniem i wiąże się z istotą wykonywania funkcji radnego w ramach organu stanowiącego gminy i w żaden sposób nie narusza dobra wspólnoty samorządowej.

Zatem Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w literaturze oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w tym zakresie.

Jak wskazuje A. Rzetecka - Gil "uchwały rady dotyczące wyborów wewnętrznych w obrębie rady gminy, związane z organizacją pracy danej rady, gdzie na daną funkcję wybrany może być wyłącznie radny (wybór przewodniczącego rady, jego zastępców, członków komisji rady), nie będą ze swej natury objęte dyspozycją art. 25a u.s.g.. W tym przypadku trafne będzie stanowisko, że głosowanie radnego (nawet jeśli dotyczy wyboru tego radnego na przewodniczącego rady) nie jest wyrazem interesu prawnego tego radnego, lecz jest to «sytuacja organizacyjna», do decydowania o której radny jest, właśnie z mocy art. 24 u.s.g., uprawniony". Autorka ta stoi również na stanowisku, że: "Uprawnienia radnego (zarazem obowiązku) nie można utożsamiać z interesem prawnym. (...) Zakazem głosowania objęte są wyłącznie sytuacje, gdy zachodzi stosunek prawny pomiędzy gminą a radnym, stosunek «zewnętrzny», w którym stroną dla radnego jest gmina jako podmiot prawa reprezentowany przez swoje organy. Z kolei tzw. głosowania wyborcze nie stanowią wyrazu osobistego (faktycznego lub prawnego) interesu prawnego, lecz są elementem procedury decyzyjnej w sferze politycznej, a udział w nich jest podstawowym obowiązkiem radnego". Także zdaniem R. Skwarło: "Sprawy wyboru i odwołania z funkcji przewodniczącego rady, członka komisji rady oraz kwestia ustalania wysokości diet radnych nie są objęte dyspozycją art. 25a u.s.g." (tak: A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 25(a), zob. także: A. Rzetecka-Gil, Glosa do wyroku WSA w Lublinie z 20.11.2007 r., III SA/Lu 414/07; A. Rzetecka-Gil, Interes prawny radnego jako przesłanka wyłączająca jego udział w głosowaniu, Przegląd Prawa Publicznego 2009, nr 1, s. 71–76; R. Skwarło, Glosa do wyroku NSA z 25.01.2010 r., II OSK 1865/2009; M. Kulesza, Interes prawny, Wspólnota 2002, nr 7, s. 44; wyrok WSA w Warszawie z 30.06.2011 r., II SA/Wa 486/11, wyrok WSA w Łodzi z 20.07.2011 r., III SA/Łd 198/11,).

Wobec powyższego stwierdzić należy, że udział skarżącego w głosowaniu nad zaskarżoną przez niego uchwałą w przedmiocie odwołania z funkcji wiceprzewodniczącego Rady Miasta [...] nie naruszył zakazu wynikającego z art. 25a u.s.g.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.