Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 12 maja 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu zażalenia J. P., na wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta postanowienie z dnia 29 stycznia 2020 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 13 września 2019 r., znak: [...]

- działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i w to miejsce orzekło o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 7 listopada 2016 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia 7 listopada 2016 r., znak: [...], organ I instancji przyznał J. P. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad osobą niepełnosprawną – J. P., w kwocie 520 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r.

Wnioskiem z dnia 15 lipca 2019 r. J. P., powołując się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2019 r., znak: [...], zwrócił się do organu I instancji o zmianę pobieranego w latach 2015-18 specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne ze stosownym wyrównaniem uwzgledniającym pobrane w tych latach kwoty zasiłków wraz z odsetkami ustawowymi. We wniosku wystąpił o uchylenie m.in. decyzji z dnia 7 listopada 2016 r., a w jej miejsce wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia 13 września 2019 r. organ I instancji orzekł o odmowie uchylenia decyzji z dnia 7 listopada 2016 r. W odwołaniu J. P. zarzucił m.in. naruszenie art. 145 i art. 155 Kpa. Decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r., znak: [...], Kolegium uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, uznając, że bez wyjaśnienia charakteru pisma z dnia 15 lipca 2019 r. kwestionowana decyzja jest co najmniej przedwczesna.

W dniu 23 stycznia 2010 r. J. P. złożył oświadczenie, że żąda wznowienia postępowania administracyjnego w trybie art. 145a § 1 Kpa w związku z naruszeniem przez MOPS art. 7-9 Kpa "przy podejmowaniu decyzji podjętych w moim wniosku z dnia 15.07.2019r." W tej sytuacji Kolegium wydało opisane na wstępie postanowienie z dnia 29 stycznia 2020 r.

W zażaleniu J. P. zarzucił m.in. ignorowanie wykładni prawnej zawartej w decyzji Kolegium z dnia 4 czerwca 2019 r., wyroku TK w sprawie K 38/13. Wyjaśnił, że w chwili złożenia pierwszego wniosku z dnia 23 września 2015 r. i później corocznie kolejnych pracownicy MOPS wiedzieli o ww. wyroku TK, a mimo to nie poinformowali, że zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych strona może wybrać ze wszystkich świadczeń ujętych w art. 16a i art. 17 świadczenie najkorzystniejsze. Powoływanie się przez organ na treść art. 145a § 2 Kpa jest nieuzasadnione, ponieważ nie było możliwe spełnienie jego wymogów w momencie składania kolejnych wniosków. W zażaleniu wniesiono więc o uchylenie postanowienia organu I instancji, wznowienie postępowania i uchylenie decyzji z dnia 7 listopada 2016 r., zamianę pobieranego specjalnego zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne ze stosownym wyrównaniem.

Zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji, przepis art. 145a § 2 Kpa ogranicza w czasie uprawnienie do żądania wznowienia postępowania w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego m.in. z Konstytucją. Termin do złożenia wniosku wynosi miesiąc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. W niniejszej sprawie wyrok Trybunału z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i w tym dniu wszedł w życie. Tymczasem wniosek strony o wznowienie postępowania został złożony w 2019 roku. Nie wystąpiły nadto żadne inne przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 Kpa.

W skardze do tut. Sądu J. P. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu ignorowanie wykładni prawnej zawartej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 czerwca 2019 r., , wyroku TK w sprawie K 38/13, naruszenie art. 61 ust. 1, art. 190 Konstytucji RP, art. 7, art. 8, art. 9, art. 145, art. 146 § 1 i art. 155 Kpa oraz art. 16a, art. 17 i art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ignorowanie wykładni prawnych i istniejącego orzecznictwa podjętego we wniosku z dnia 15 lipca 2019 r.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w powyższym wniosku wystąpił o uchylenie 5 decyzji, m.in. decyzji z dnia 7 listopada 2016 r. i w to miejsce wydanie decyzji o przyznaniu w datach obowiązywania uchylonych decyzji świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, co ma podstawę prawną w art. 145 , art. 146 § 1 i art. 155 Kpa. Stwierdził, że urzędnicy MOPS wiedzieli o ww. wyroku Trybunału, jednak nie poinformowali, że zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych można wybrać ze wszystkich świadczeń ujętych w art. 16a i art. 17 tej ustawy, świadczenie najkorzystniejsze. Gdyby urzędnicy dopełnili obowiązku wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa, skarżący wybrałby świadczenie pielęgnacyjne jako korzystniejsze. W dalszej części skargi jej autor przedstawił wywód, jak powinna wyglądać realizacja zasady informowania wyrażona w art. 9 Kpa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wznowienie postępowania i uchylenie przedmiotowych 5 decyzji, zamianę pobieranego w okresie od 9 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2018 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne ze stosownym wyrównaniem, z odsetkami ustawowymi.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Na wstępie, odnosząc się do zawartej we wniosku o uzasadnienie niniejszego wyroku prośby o wyjaśnienie, dlaczego skarżący nie został zapytany o zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, Sąd wyjaśnia, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie, a nie decyzja. Stosowanie zaś do art. 119 pkt 3 Ppsa, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie było więc żadnych przeszkód prawnych do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

Przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 7 listopada 2016 r. przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy. W pisemnym oświadczeniu z dnia 23 stycznia 2020 r. skarżący doprecyzował, że żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 Kpa w związku z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa. Przepis art. 145a § 1 Kpa stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (§ 2).

Organ przyjął, że odmowę wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie uzasadnia niezachowanie przez skarżącego terminu z art. 145a § 2 Kpa. Okoliczność, że termin ten nie został zachowany jest w sprawie bezsporna. Decyzja, co do której skarżący domaga się wznowienia postępowania, z dnia 7 listopada 2016 r., została bowiem wydana prawie dwa lata po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, wskazywanym przez skarżącego we wniosku o wznowienie postępowania. Nie można jednak pominąć, że dochowanie terminu z art. 145a § 2 Kpa było niemożliwe już w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że jakkolwiek samo rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania jest prawidłowe, to jego uzasadnienie z powołaniem się na art. 145a § 1 Kpa jest wadliwe. Przepis art. 145a Kpa nie dotyczy bowiem sytuacji, gdy kwestionowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja została wydana po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Sąd podziela prezentowany w piśmiennictwie i orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym przesłanka wznowieniowa z art. 145a jest spełniona, jeżeli po rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy decyzją ostateczną, w oparciu o obowiązujący przepis prawa, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności tego przepisu z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą. Natomiast, w sytuacji gdy orzeczenie Trybunału obowiązuje w dacie wydania decyzji ostatecznej, a organ nie uwzględnia przy jej wydaniu obowiązującego orzeczenia Trybunału, decyzja taka jest nieważna jako wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Dopiero więc w sytuacji gdy orzeczenie Trybunału weszło w życie po dacie wydania decyzji ostatecznej, stanowi to podstawę wznowienia postępowania z art. 145a Kpa (por. B. Adamiak. J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 594; wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1513/07, LEX nr 516051).

W świetle powyższego, powołanie we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego jako podstawy wznowieniowej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który obowiązywał w dacie wydania decyzji ostatecznej kwestionowanej we wniosku, musi skutkować odmową wznowienia postępowania, jednak nie z powodu niedochowania terminu z art. 145a § 2 Kpa, ale z powodu niewystąpienia tej podstawy wznowieniowej. Okoliczności wskazane we wniosku o wznowienie nie pozwalają dopatrzyć się w nich także innej niż art. 145a podstawy wznowieniowej (art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145b Kpa). Przesłanką wznowienia postępowania nie jest w szczególności brak poinformowania strony o możliwości wyboru konkretnego świadczenia.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym decyzję wydano, było dotknięte przynajmniej jedną z kwalifikowanych wad procesowych (przesłanek wznowienia), wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. W związku z tym, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 Kpa), przesłanki wznowienia podlegają wykładni ścieśniającej. Ewentualne naruszenie art. 7 (zasady prawdy obiektywnej), art. 8 (zasady pogłębiania zaufania obywateli), art. 9 (zasady informowania) Kpa nie mieści się w katalogu podstaw wznowieniowych określonych w art. 145 i art. 145b Kpa, może jedynie stanowić przedmiot zarzutu w postepowaniu zwykłym (w odwołaniu). W konsekwencji, zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego jest zgodne z prawem.

Powołanie się przez stronę na wydanie decyzji ostatecznej bez uwzględnienia obowiązującego w dacie jej wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego może natomiast stanowić podstawę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ubocznie należy jednak wskazać, że wyrok w sprawie K 38/13 miał charakter tzw. zakresowy. Trybunał stwierdził bowiem, że art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skutkiem wejścia w życie tego wyroku nie było więc ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność nie powstała w okresie dzieciństwa. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie Trybunał pozostawił ustawodawcy.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.