III SA/Gd 790/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-07-27	
Data wpływu	2022-11-17	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Janina Guść /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski	
Symbol z opisem	6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Straż pożarna	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2490; art. 15 ust. 2; Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant: Referent Dagmara Szymańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pucku na uchwałę Rady Miejskiej w Jastarni z dnia 28 kwietnia 2022 r., nr XLIV/443/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.	
Uzasadnienie
W dniu 28 kwietnia 2022 r. Rada Miejska Jastarni podjęła uchwałę nr XLIV/443/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej.

W podstawie prawnej podjętej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490), dalej powoływanej w skrócie jako "u.o.s.p."

W § 1 uchwały ustalono wysokość ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych w następującej wysokości:

1) dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 34 zł

2) dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty, w wysokości 34 zł.

W § 2 uchwały wskazano, że wykonanie przedmiotowej uchwały powierza się Burmistrzowi Jastarni.

W § 3 uchwały wskazano na utratę mocy uchwały nr XLII/428/2022 Rady Miejskiej Jastarni z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej.

W § 4 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

W dniu 17 października 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego w Pucku na wyżej wskazaną uchwałę nr XLIV/443/2022 z dnia 28 kwietnia 2022 r.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie § 1 pkt 2 zakresie słowa "pożarniczym", podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa w postaci art. 2, art. 7 i art. 94 konstytucji RP oraz art. 15 ust.1 i 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie w § 1 pkt 2 zakresu upoważnienia ustawowego i zawężenie ustawowego pojęcia "ćwiczeń", jedynie do ćwiczeń o charakterze pożarniczym.

W uzasadnieniu skargi przytoczono pełną treść uchwały oraz zaznaczono, iż stanowi ona akt prawa miejscowego, co oznacza że nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej upoważnienie do jego ustanowienia, ale również przepisów innych ustaw pozostających w związku z regulowaną materią, w tym także ustawy zasadniczej.

Prokurator wskazał, że u.o.s.p. stanowi w art. 3, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy podejmowanie działań celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez organizowanie ćwiczeń ora udział w szkoleniach , ćwiczeniach i zwodach sportowo-pożarniczych organizowanych przez Państwowa Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty. Ustawodawca rozróżnia zatem pojęcia szkoleń, ćwiczeń oraz zawodów sportowo-pożarniczych. W związku z powyższym w ocenie Prokuratora konieczne było zakwestionowania przedmiotowej uchwały w części, to jest § 1 pkt 2 w zakresie dotyczącym wyrazu "pożarniczym", jako niedopuszczalne, wbrew ustawie, zawężenie przedmiotu szkoleń, do czego rada nie była upoważniona z mocy delegacji ustawowej. W ocenie Prokuratora charakter wskazanego uchybienia uzasadnienia konieczność stwierdzenia nieważności wskazanych przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ przychylił się do stanowiska skarżącego Prokuratora i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części, to jest § 1 pkt 2 uchwały w zakresie dotyczącym wyrazu "pożarniczym".

Sad ustalił dodatkowo, że uchwała Rady Miejskiej Jastarni nr XLII/428/2022 z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej, którą uchylono w § 3 zaskarżonej uchwały, ustalała wysokość ekwiwalentu pieniężnego i uchylała uchwałę Rady Miejskiej Jastarni nr XXXVIII/395/2021 z dnia 23 grudnia 2021 r. stanowiąc, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie zdefiniował naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Wobec treści normy art. 91 § 4 u.s.g. przyjąć należy, że stwierdzenie nieważności może nastąpić w sytuacji naruszenia prawa, które ma charakter istotny. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Także modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu wykraczającą poza granice upoważnienia ustawowego uznać należy za praktykę niedopuszczalną. Każdą regulację prawa miejscowego wykraczającą poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto wskazać należy, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p., wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Czarna Woda wypełniła obowiązek wynikający z poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę nr XIII/90/16 z dnia 27 czerwca 2016 r. w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną.

Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r., uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych, nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa.

Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) - jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji należy przyjąć, że akt prawa miejscowego, jakim była uchwała Rady Miejskiej Jastarni nr XXXVIII/395/2021 z dnia 23 grudnia 2021 r. określająca wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej).

Ustawodawca, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu.

Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy.

Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Mamy bowiem w analizowanej sytuacji do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia.

Należy zatem stwierdzić, że uchwała podjęta po wejściu w życie nowej ustawy, winna wskazywać, jako datę swego wejścia w życie, dzień 1 stycznia 2022 r. - datę wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP do ekwiwalentu. Podjęta na podstawie przepisu nowej ustawy uchwała nr XLII/428/2022 z dnia 31 marca 2022 r. nieprawidłowo zatem wskazywała na zastosowanie uchwalonych stawek od daty późniejszej, stanowiąc, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Doprowadziło to do pominięcia przez prawodawcę gminnego okresu od 1 stycznia 2022 r. do daty wejścia w życie uchwały z 31 marca 2022 r. Za ten okres stawką ekwiwalentu nie została ustalona.

Zatem w zaskarżonej uchwale, uchylającej poprzednio wydaną uchwałę nr XLII/428/2022 z dnia 31 marca 2022 r., prawodawca winien objąć regulacją także wadliwie pozostawiony poza zakresem regulacji poprzedniej uchwały okres od 1 stycznia 2022 r. do daty poprzedzającej dzień wejścia w życie poprzedniej uchwały. Zaznaczyć przy tym należy, że uchylenie uchwały ma wyłącznie skutek ex nunc, tj. na przyszłość (odmiennie niż w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały, które przynosi skutek ex tunc, tj. od momentu jej uchwalenia).

Zaistniała wadliwość, polegająca na braku w uchwale koniecznej regulacji, do której podjęcia rada gminy została przez ustawodawcę zobowiązana, uzasadniała stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Niezależnie od powyższego, Sąd uznał za uzasadniony zarzut wniesionej skargi. Przepis art. 15 ust. 1 o.s.p. stanowi, że ekwiwalent pieniężny otrzymuje strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Zapis ustawy nie wskazuje, że ekwiwalent należny jest wyłącznie za udział w szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniu pożarniczym. Strażacy OSP mogą z racji wykonywanych zadań brać udział przykładowo w szkoleniach medycznych lub BHP. Ustawodawca nie ograniczył prawa do ekwiwalentu do szkoleń ściśle pożarniczych. Takie ograniczenie nie powinno zatem w uchwale nastąpić z woli prawodawcy gminnego.

Zawarcie takiego postanowienia w uchwale nastąpiło z przekroczeniem zakresu udzielonego radzie gminy upoważnienia, której w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przyznano kompetencje wyłącznie do ustalenia stawki godzinowej ekwiwalentu.

Dokonana ocena potwierdziła istotną wadliwość zaskarżonej uchwały i uzasadniała stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).