II OSK 1325/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-10-18	
Data wpływu	2023-06-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 821/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 153, art. 170, art. 190, art. 133 § 1, art. 106 § 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 1 ust. 3, art. 31 ust. 3; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Lubelskiego oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Toruniu del. do Prokuratury Krajowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 821/22 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r., nr 283/VIII/2019 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargi kasacyjne.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 821/22, oddalił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r., nr 283/VIII/2019 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Lublin.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Miasta Lublin w dniu 1 lipca 2019 r. podjęła wskazaną wyżej uchwałę nr (dalej: "Studium"), która pismem z 4 września 2019 r., w części dotyczącej działek nr ewid. [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, [...]5, [...]6, [...]7, [...]8, [...]9, została zaskarżona przez Wojewodę Lubelskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej "u.s.g.").

W skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonym zakresie, wskazując że Studium zostało uchwalone z przekroczeniem przysługującego gminie władztwa planistycznego przez naruszenie wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") i art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") zasady proporcjonalności.

W ocenie Wojewody przyjęte w Studium rozwiązania planistyczne dla terenu objętego skargą (teren tzw. G.) wywołały zdecydowany sprzeciw części mieszkańców wyrażony m.in. w licznych skargach, które wpłynęły do organu nadzoru. Analiza ich treści pozwala na stwierdzenie, iż przeznaczając pod funkcje zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej część terenu G. gmina przedłożyła interes prywatny właściciela terenu ponad interes publiczny mieszkańców L., chcących ochronić ten obszar przed intensywną zabudową wielorodzinną, wobec negatywnego wpływu zabudowy na stan środowiska.

Wojewoda podnosił przy tym również, że w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie wskazane zostało, iż w spornym rejonie najistotniejszym oddziaływaniem na florę i faunę będzie dopuszczenie zabudowy na płaskich zachodnich i północnych terenach obszaru.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin wniósł o jej oddalenie, podnosząc m.in., że w sprawie terenu tzw. "G." przeciw rozwiązaniom przyjętym w ponownie wyłożonym do publicznego wglądu projekcie Studium złożono 1800 podpisów, natomiast za tymi rozwiązaniami złożono aż 3704 podpisy. Organ gminy należycie wyważył interes publiczny polegający m.in. na ochronie przyrody i krajobrazu, uwzględnieniu istniejącego uzbrojenia technicznego czy dostępności komunikacyjnej ewentualnych terenów budowlanych, z interesem prywatnym, tj. prawem do zabudowy nieruchomości. Podkreślił też, że uchwała ukierunkowała zabudowę mieszkaniową jedynie w obszarze trzech wysoczyzn (a nie sześciu), ograniczając znacząco program planowanej przez właściciela terenu inwestycji mieszkaniowej. W Studium pod kierunkową zabudowę przeznaczono jedynie ok. 25% całości terenu. Fakty te wskazują nie tylko na to, że organ gminy nie nadużył swojego władztwa planistycznego, ale przede wszystkim, że została dołożona wszelka należyta staranność w wyważaniu interesu publicznego z prywatnym, a zatem nie naruszono również zasady proporcjonalności. Projekt Studium był prezentowany i dyskutowany na 14 otwartych spotkaniach z mieszkańcami oraz po raz piętnasty na otwartej sesji nadzwyczajnej Rady Miasta Lublin.

Nadto zauważył, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie nie podniósł w swojej opinii wadliwości przyjętych rozwiązań dla tego terenu, który nigdy nie był objęty żadną prawną formą obszarową ochrony przyrody. Wskazał też, że od chwili zbycia terenu przez Agencję Mienia Wojskowego następuje sukcesywna degradacja walorów przyrodniczych, czemu gmina usiłuje przeciwdziałać. Podobnie jest w nowym Studium, które wprowadza w jego najbardziej wartościowych przyrodniczo częściach planistyczną formę ochrony w postaci Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "G.".

Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 602/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pkt I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika nr 2 stanowiącego tekst studium pn. Część II – Kierunki, 3. Rejon III – Północny pkt 1 lit. i) osiedle G. (C.1, C.2), w części dotyczącej sformułowań: "tereny zabudowy wielorodzinnej w rejonie ul. K. i ul. P., tereny zabudowy wielorodzinnej/usługowej w rejonie Z., ul. P., ul. K. oraz planowanych ulic (na przedłużeniu Al. K. ul. Ż., tereny zabudowy wielorodzinnej/jednorodzinnej w rejonie ul. P. oraz planowanych dróg (na przedłużeniu Al. K. i ul. Ż.), tereny zabudowy jednorodzinnej w rejonie ul. S., ul. P., ul. D., ul. C. (dawniej ul. W.), ul. A., ul. R., ul. B., ul. H. i ul. S.", w pkt II. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie części graficznej opisanej w załączniku nr 2 uchwały pod nazwą "Część II – Kierunki – mapa zbiorcza", w części obejmującej obszary określone w pkt I sentencji, oznaczone kolorami: brązowo-czerwonym, opisanym w legendzie jako tereny zabudowy wielorodzinnej/usługowej, brązowo-beżowym, opisanym w legendzie jako tereny zabudowy wielorodzinnej/jednorodzinnej.

W ocenie Sądu, dokumentacja dowodzi, że naczelną zasadą przyjętą w Studium jest ochrona środowiska i zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego współczesnym i przyszłym pokoleniom, na co w szczególności wskazuje objęcie terenu G. planistyczną formą ochrony środowiskowej ESOCH (Ekologiczny System Obszarów Chronionych). Sąd przyjął, że w skład systemu ESOCH wchodzi cały obszar G. obejmujący obszar wzniesień oraz suchych dolin, ciągnących się w kierunku rzeki C., pełniący funkcję lokalnego korytarza ekologicznego. Jednocześnie, Sąd uznał, że dla tego obszaru wskazano ochronę procesów ekologicznych przez zachowanie terenów przed intensywną zabudową. Wobec tego Sąd przyjął, że sprzeczne z powołanymi ustaleniami i wewnętrznie niespójne jest przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową nie tylko wielorodzinną, jak uważa Wojewoda, ale również jednorodzinną i usługi. Idąc takim tokiem rozumowania Sąd przytoczył główne zasady dotyczące ESOCH, a wśród nich zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej w sposób niweczący przyrodnicze funkcje systemu, przekształcanie rzeźby terenu, w tym tworzenia nasypów ziemnych oraz zasypywania dolin rzecznych, suchych dolin i wąwozów.

W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Gminę Lublin Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 977/20, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Zdaniem NSA, przyjęta przez Sąd argumentacja nie znajduje uzasadnienia do całego obszaru tzw. G. Sporny rejon G. nie stanowi w całości terenu ESOCH. Tym samym przewidziany jako nadrzędny cel ESOCH – zachowanie integralności, ochrony przed zabudową, wzmacniania funkcji przyrodniczych został dochowany bowiem na terenach zaliczonych do ESOCH, w tym Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego nie przewiduje się jakiejkolwiek zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinnej czy jednorodzinnej lub usług). Zachowany jest zatem status braku zabudowy mieszkaniowej i usługowej na terenach zakwalifikowanych do ESOCH. Teren objęty zabudową dotyczy jedynie części wysoczyzn, ale nie dotyczy suchych dolin ujętych w ESOCH. Zatem wbrew przekonaniu Sądu I instancji, teren G. zgodnie z częścią tekstową Studium nie podlega w całości wykluczeniu z zabudowy bowiem tylko niektóre tereny zielone są częścią ESOCH, gdzie zabudowa nie jest dopuszczalna. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności studium na terenach trzech wysoczyzn G.

Zdaniem NSA, sprzeczności pomiędzy ustaleniami Studium nie dowodzi fakt, że zamiast wskazanej w obowiązującym dla tego terenu planie miejscowym formy ochrony przyrody w postaci rezerwatu przyrody ustalono w Studium Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy. Jest to forma ochrony przyrody, dla której ustawodawca nie przewidział zakazu zabudowy, jednak – czego Sąd I instancji nie zauważył – ów Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy na terenie G. wchodzi w skład ESOCH, który wyklucza zabudowę. Nie ma zatem podstaw do twierdzeń, że na obszarze Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego będzie prowadzona zabudowa mieszkaniowa i nie zostanie powstrzymana dalsza destrukcja tego terenu jako znaczącego dla funkcjonowania miasta. Ponadto również w planach zagospodarowania przestrzennego województwa odstąpiono od przeznaczenia tego terenu pod rezerwat przyrody. Ma to o tyle znaczenie, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa lubelskiego z 2015 r. wiążą na etapie sporządzania studium. Zatem ustanowienie rezerwatu nie odpowiadałoby istniejącym obecnie uwarunkowaniom (teren zdegradowany) a nadto niezgodne byłoby z aktem planistycznym województwa. W ocenie NSA fakt, że obowiązujący plan postulował funkcję ZR – rezerwat przyrody nie dowodzi tego, że już wówczas nie przewidywano terenów pod zabudowę. Jak wynika z planu tereny oznaczone symbolami Ub, UC, SR1/U, SR1 mogą być zabudowane. Wyróżniono je kolorem czerwonym. Na terenie SR2 dopuszczano realizację terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych oraz obiektów kubaturowych związanych z funkcją sportowo-rekreacyjną. Te wyróżnione na czerwono obszary pokrywają się z wysoczyznami, dla których w Studium przewidziano zabudowę. Wynika z tego, że Studium kontynuuje funkcje już przewidziane w planie. Ponadto z opinii RDOŚ w Lublinie nie wynika aby zabudowa części terenów G. miała negatywny wpływ na bioróżnorodność miasta w zakresie zmian dotyczących ESOCH. Opinia wskazuje co prawda na istotne oddziaływanie zabudowy na płaskich zachodnich i północnych terenach obszaru byłego [...] (G.), ale nie mówi o zagrożeniu dla gatunków chronionych roślin i zwierząt. Jedynie opisuje się istniejący stan przyrody bez negatywnej oceny zabudowy na ten stan przyrody. Opinia wskazuje także, że teren zabudowy wskazany w Studium pokrywa się z terenem wskazanym w obowiązującym planie. Opinia opisuje różne formy oddziaływania na środowisko przez proces budowlany, ale nie formułuje ocen wskazujących na krytykę kierunku zabudowy na tym terenie. NSA stwierdził, że zabudowa planowana w Studium będzie proporcjonalna i nie doprowadzi do zniweczenia funkcji ESOCH. Jak podkreślił, zabudowa na terenie 4 wysoczyzn G. odpowiada potrzebie wyważenia spornych interesów publicznego i prywatnego występującego na tym terenie.

Podsumowując, NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu Wojewody, koncentrując się jedynie na walorach środowiskowych, nie dokonał oceny wagi takich wartości jak prawo własności i ład przestrzenny. Ocena zachowania zasady proporcjonalności wymaga wyjaśnienia czy organ pogodził różne wartości i interesy w ramach Studium.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 300/21, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały wraz z załącznikami w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...]4, [...]1, [...]2, [...]6, [...]9, [...]10, [...]11, [...]12, [...]13, [...]14, [...]15, [...]16, [...]5, [...]3 i [...]17, położonych w L. obręb [...] C.

W ocenie Sądu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium, które to zagadnienie nie było przy tym przedmiotem rozpoznania przez NSA w związku z czym brak było tu związania wynikającego z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Zdaniem Sądu pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać z merytoryczną zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartymi w nim ustaleniami, a także – co szczególnie istotne – standardami dokumentacji planistycznej. Te natomiast nie zostały zachowane. Organ nie ustalił bowiem w sposób należyty uwarunkowań wynikających ze stanu środowiska i przyrody obszaru G., w szczególności z uwagi na to, że przy uchwalaniu Studium poprzestał na wykorzystaniu nieaktualnych opracowań ekofizjograficznych. Powyższe spowodowane zostało dwoma czynnikami: Po pierwsze tym, że organ przy uchwalaniu Studium poprzestał na wykorzystaniu nieaktualnych opracowań ekofizjograficznych. Po drugie tym, że organ uchwalił Studium pomimo, że w tym czasie trwały już, lecz nie zostały jeszcze zakończone, prace związane z opracowaniem kompleksowej inwentaryzacji przyrodniczej oraz waloryzacji środowiska G. Naruszenie to miało charakter istotnego naruszenia zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Lublin, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi Wojewody Lubelskiego, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 801/22 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, uznając za zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest: art. 153 w zw. z art. 193, art. 170 i 171 oraz art. 190 p.p.s.a. Wskazał, że decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma bowiem treść wyroku NSA z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 977/20, wiążącego stosownie do wskazanych przepisów zarówno Sąd I instancji jak i obecnie orzekający skład NSA. We wskazanym wyroku NSA jednoznacznie przesądził, że obszar G. to nie tylko teren ESOCH, gdyż obszary te nie pokrywają się (tj. pokrywają się tylko częściowo) oraz że Studium w Rejonie III P. (G.) dopuszcza zabudowę wielorodzinną mieszkaniową, jednorodzinną i usługi, ale tylko na terenach poza ESOCH. Zachowany jest zatem status braku zabudowy mieszkaniowej i usługowej na terenach zakwalifikowanych do ESOCH. Wskazując na powyższe NSA zaznaczył, że w wyroku z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 977/20, dokumentacja ta została poddana wnikliwej analizie. Ustosunkowując się do uwarunkowań opisanych w Studium, nie poddano w wątpliwość prawidłowości znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji planistycznej i jej aktualności. Przeciwnie, uzasadniając stanowisko przedstawione w tym wyroku, odwoływano się do tej dokumentacji. Strony postępowania również nie kwestionowały jej aktualności. W tych okolicznościach nie można było uznać za trafne stanowisko Sądu I instancji, że zagadnienie istotnego naruszenia zasad sporządzania studium nie było przedmiotem rozpoznania przez NSA.

W związku z tym wskazano, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA. Owe granice wyznaczane są zarówno przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa materialnego, jak również w stosunku do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej, a przyjętych przez sąd I instancji.

Stosownie do wyroku NSA z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 977/20, rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji winien był odnieść się do zarzutu Wojewody, że w Studium nie uwzględniono rezerwatu przyrody na terenie G. oraz rozważyć, czy kwestia istnienia rezerwatu wpływa na prawidłowość uchwalenia studium; dokonać oceny wagi takich wartości jak prawo własności i ład przestrzenny, a przy ocenie zachowania zasady proporcjonalności wyjaśnić czy organ pogodził różne wartości i interesy w ramach Studium oraz dokonać oceny zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przy sporządzaniu studium wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. W pozostałym bowiem zakresie NSA, wiążąco przesądził wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia.

Za nietrafny NSA uznał zarzut naruszenia zasady udziału stron w postępowaniu oraz obrazę przepisów dopuszczających do udziału w postępowaniu organizacje społeczne (art. 33 § 2 p.p.s.a.) przez przyjęcie do akt sprawy pisma organizacji pozbawionej prawa uczestnictwa i nieprzekazanie odpisu tegoż pisma stronom i uczestnikom. Jak wyjaśniono, dołączenie do akt pisma pochodzącego od podmiotu niebędącego stroną, nie jest naruszeniem przepisów mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli pismo to nie było brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy i podmiotu tego nie traktowano jak stronę. Naruszenie przepisów nastąpiłoby dopiero w sytuacji, gdyby nadesłane przez podmiot niebędący stroną dokumenty zostały potraktowane jako dowód w sprawie i stanowiłyby podstawę podjętego rozstrzygnięcia, co nie miało miejsca w sprawie.

W zaskarżonym wyroku z dnia 16 stycznia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczając, że sprawa jest rozpoznawana po raz trzeci przez Wojewódzki Sąd, za pierwszorzędną kwestię z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały uznał zastosowanie się do wiążącej w sprawie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach NSA.

Sąd wyjaśnił, że w znaczeniu formalnym sprawa niniejsza wróciła do punktu wyjścia, natomiast w znaczeniu materialnym Sąd obecnie orzekając związany jest stanowiskiem NSA, który w wydanych orzeczeniach uchylających orzeczenia WSA przesądził w zdecydowanej większości o kwestiach istotnych dla sprawy, mających wpływ na legalność zaskarżonej uchwały. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Dlatego też Sąd rozstrzygający obecnie sprawę musi uznać, że pewne sporne w sprawie kwestie zostały ostatecznie przesądzone, co oznacza, że zakres obecnej kontroli jest znacznie zawężony, ograniczony jedynie do kwestii w dalszym ciągu nie rozstrzygniętych.

Sąd wskazał, że eksponowany w skardze Wojewody fakt niezadowolenia części członków wspólnoty samorządowej z treści zaskarżonej uchwały organu gminy nie może być uznany za okoliczność, która w obowiązującym porządku prawnym, skutkuje nieważnością zaskarżonego aktu lub w jakikolwiek sposób wpływa na jego legalność.

W tych warunkach, orzekając ponownie w sprawie, biorąc pod szczególną uwagę wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroków NSA z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 977/20 oraz z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 801/22, rola Sądu Wojewódzkiego po raz trzeci rozstrzygającego sprawę sprowadza się w istocie do oceny zarzutów skargi dotyczących: nieustanowienia na terenie G. formy ochrony przyrody w postaci rezerwatu przyrody i jej wpływu na legalność uchwały, oceny wagi takich wartości jak prawo własności i ład przestrzenny oraz naruszenia przy sporządzaniu Studium wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. zasady proporcjonalności. Jak bowiem wyjaśnił NSA w wyroku z 24 listopada 2022 r. II OSK 801/22, wszystkie pozostałe istotne dla sprawy zagadnienia zostały już wiążąco rozstrzygnięte.

Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rezygnacja z ustanowienia na terenie G. rezerwatu przyrody na rzecz Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego nie stanowi naruszenia prawa i tym samym nie wpływa na legalność zaskarżonej uchwały. Według stanowiska Sądu z językowej wykładni art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie wynika w żaden sposób jaka forma ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu powinna być zastosowana w przypadku ustalenia istotnych walorów krajobrazowo-przyrodniczych określonego obszaru. W tym zakresie należało odwołać się do przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 2142 z późn. zm., dalej "u.o.p.").

Rozstrzygnięcie o tym, która z form ochrony przyrody powinna zostać w prowadzona na tym terenie nie może być dowolne lecz powinno zostać wprowadzone w oparciu o podstawy naukowe poparte wieloletnią praktykę krajowej ochrony przyrody. Gmina na potrzeby Studium zleciła wykonanie zarówno opracowania ekofizjograficznego jak i kompleksowej inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej spornego terenu G. Aktualność tych opracowań, a tym samym ich przydatność do oceny legalności Studium została w sprawie już prawomocnie rozstrzygnięta. Według Sądu nie można zatem w tym zakresie organowi zarzucić dowolności w wyborze formy ochrony przyrody, skoro został on oparty na odpowiednich do tego materiałach planistycznych. Opracowania te wskazują, że za obszary o najwyższych walorach przyrodniczych uznano jedynie cześć wierzchowin, zbocza i suche doliny, na których występują zbiorowiska murawowe i łąkowe, gdzie stwierdzono najwięcej gatunków rzadkich, chronionych i zagrożonych wyginięciem. Jednocześnie wskazywano, że nie jest uzasadnione wprowadzanie omawianej formy ochrony przyrody na obszarze wierzchowin, charakteryzujących się małym zróżnicowaniem gatunków chronionych. W ocenie Sądu ustanowienie Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego nie powoduje zagrożenia zabudowania tego terenu z uwagi na fakt, że dla tej formy ochrony przyrody ustawodawca nie przewidział zakazu zabudowy. Sąd podkreślił, że omawiany Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy na terenie G. wchodzi w skład ESOCH, który zabudowę na jego terenie jednoznacznie wyklucza. Zabudowa dotyczy tylko czterech obszarów, które nie stanowią ESOCH ani nie są objęte formą ochrony w postaci Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego. Nie bez znaczenia jest to, że również w planach zagospodarowania przestrzennego województwa odstąpiono od przeznaczenia tego terenu pod rezerwat przyrody. Ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa lubelskiego z 2015 r. wiążą na etapie sporządzania studium.

W ocenie Sądu organ przyjmując Studium należycie wyważył interes prywatny i interes publiczny, kierując się przy tym zasadami wskazanymi w art. 1 u.p.z.p., uwzględniając z jednej strony potrzebę ochrony przyrody z drugiej zaś ochronę prawa własności. Zaskarżone studium przewiduje pod zabudowę mniejszy o 8,1 ha teren niż w obowiązującym dla tego obszaru planie, co również wskazuje na uwzględnienie interesu społecznego. Tereny zieleni nie zostały zatem w wyniku studium przekształcone na tereny zabudowy.

Sąd wskazał, że nie miał również żadnych wątpliwości, co do tego, że ustalenia Studium wskazują także na zachowanie ładu przestrzennego. Ukształtowana przez Studium przestrzeń tworzy bowiem spójną, logiczną i harmonijna całość, lokując obszary zabudowy jako przedłużenia istniejącej zabudowy co dotyczy zachodniej strony G. oraz bezpośrednio przy zwartym kompleksie zabudowy wielorodzinnej i usługowej co dotyczy północno-wschodniej strony G. Tym samym nie zasługują na uwzględnienia podniesione w skardze zarzuty wskazujące, że przy uchwalaniu studium doszło do nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności.

Odnosząc się natomiast do złożonych czy to bezpośrednio, czy też za pośrednictwem Wojewody Lubelskiego do akt sprawy przez mieszkańców L. pism Sąd podniósł, że się z nimi szczegółowo zapoznał jednak nie mógł włączyć ich do akt sprawy w charakterze dowodu lub też stanowiska strony. Autorzy tych pism nie posiadają bowiem statusu strony postępowania. Istota postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego ze skargi Wojewody wniesionej na uchwałę organu gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wyklucza udział innych uczestników postępowania.

Sąd dokonując oceny zarzutów skargi oraz biorąc pod uwagę wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie uznał, że Rada Miasta Lublin nie dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania studium czy istotnego naruszenia trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust.1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pierwszej kolejności wniósł Wojewoda Lubelski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez uznanie, iż Rada Miasta Lublin przyjmując studium należycie wyważyła interes prywatny i interes publiczny;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieuznanie za dowód złożonych bezpośrednio lub za pośrednictwem Wojewody Lubelskiego do akt sprawy pism mieszkańców L.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając Wojewoda podniósł, że Sąd porównując obszary i granice terenów inwestycyjnych nie odniósł się do dokonania oceny wpływu przewidzianych w studium kierunków zagospodarowania terenów (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa) na istniejący na tych obszarach ekosystem.

Następnie strona wskazała, że skupiając się jedynie na wyliczeniach w zakresie powierzchni terenów inwestycyjnych, Sąd nie odniósł się do istotnej, w ocenie skarżącego kasacyjnie, kwestii zmiany dopuszczonego planem zagospodarowania terenów sportowo rekreacyjnych z przeznaczeniem gruntów pod terenowe urządzenia sportowo rekreacyjne z dopuszczeniem obiektów kubaturowych wyłącznie w zakresie obsługi programu podstawowego na zabudowę wielorodzinną i usługową.

Wojewoda podkreślił, że Sąd nie podjął próby weryfikacji przedstawionych przez Gminę informacji w zakresie aktualnej wartości przyrodniczej spornego terenu, pomimo, iż posiadał wiedzę o sporządzeniu na zlecenie Gminy Lublin Raportu z inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej wąwozów: nr [...] G., nr [...] L., nr [...] Z. wraz z analizą urbanistyczną, który został podany do publicznej wiadomości w grudniu 2019 r. Ze wskazanego dokumentu jednoznacznie wynika, iż nie tylko na terenach włączonych do ESOCH, ale również na i obszarach wysoczyzn przeznaczonych w studium pod zabudowę wielorodzinną i usługową stwierdzono występowanie licznych gatunków chronionych roślin i zwierząt oraz siedlisk przyrodniczych. Porównanie wskazanego dokumentu z wykorzystaną przy sporządzaniu projektu studium dokumentacją przyrodniczą pozwoliłoby Sądowi na zweryfikowanie zakresu i aktualności informacji w nich zawartych, zwłaszcza w kontekście twierdzenia o braku wartości przyrodniczej wierzchowin G.

Zdaniem Wojewody Lubelskiego, brak przymiotu strony nie wyklucza jednak uznania pism pochodzących od tych podmiotów (mieszkańców – przyp. NSA) za dowód w sprawie, niezależnie od tego, czy pisma te zostały złożone do akt sprawy bezpośrednio do Sądu, czy za pośrednictwem Wojewody Lubelskiego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji ma obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt i sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem.

Według Wojewody Lubelskiego, przepis art. 1 ust. 3 u.p.z.p został naruszony, a Gmina Lublin, opierając się na przysługującym jej władztwie planistycznym i wskazując kierunki zagospodarowania przestrzennego dla obszaru G. przedłożyła interes prywatny właściciela terenu ponad interes publiczny wyrażający się w konieczności uwzględnienia wymagań ochrony środowiska na wskazanym terenie, co uzasadniało złożenie skargi w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto Lublin, wniosła o jej oddalenie, kwestionując podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

W drugiej kolejności skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Toruniu del. do Prokuratury Krajowej zaskarżając go w całości.

Wyrokowi zarzucono:

– naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, że dopuszczalne jest ograniczone zabudowanie części obszaru "G.", wbrew zasadzie proporcjonalności i bez odpowiedniego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, przez co doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania Studium;

– naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, że dopuszczalne jest ograniczone zabudowanie części obszaru "G." i nieuwzględnienie podczas sporządzania Studium takich wartości jak wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności i potrzeby interesu publicznego, co powoduje, iż zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem zasad sporządzania Studium.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Uzasadniając Prokurator podniósł, że Sąd w zaskarżonym orzeczeniu nie dokonał ważenia dóbr w postaci prawa własności i ochrony środowiska w sposób konsekwentny. Wskazanie, że przedkładaniem interesu społecznego nad prywatny interes właściciela terenu byłoby uniemożliwienie wykonania jakiejkolwiek zabudowy kubaturowej z uwagi na ochronę walorów przyrodniczych terenu, jest wnioskiem dowolnym i nieprawidłowym, stojącym w sprzeczności z zasadami określonymi w art. 1 ustawy. Argumentowanie, iż pod zabudowę trafiło na podstawie zapisów Studium jedynie 25% terenu, a pozostałe 75% uzyskała gmina z przeznaczeniem na tereny zielone, nie wytrzymuje krytyki w zestawieniu z faktem, iż przez zabudowę część terenu G. zostanie zdegradowana przyrodniczo, a przecież cały ten obszar stanowi istotną wartość przyrodniczą jako całość. W ocenie Prokuratora stanowi to jednocześnie naruszenie przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż do uchwalenia Studium doszło z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania, bez uwzględnienia takich wartości jak wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności i potrzeby interesu publicznego. Sąd ponadto nie uzasadnił w należyty sposób faktu wyważenia przez organ interesu prywatnego i publicznego, zwłaszcza w kontekście wytycznych zawartych w wydanych dotychczas w tej sprawie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ponadto, według Prokuratora, rezygnacja z ustanowienia na terenie G. rezerwatu przyrody, stanowi naruszenie prawa, które winno skutkować uznaniem, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora, Gmina Miasto Lublin wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zarzuty kasacyjne zostały sformułowane w sposób prawidłowy, jednak skarżący kasacyjnie nie uwzględnił powagi rzeczy osądzonej. Organ podniósł, że Prokurator odniósł się w zarzutach do terenów poza tzw. ESOCH pomimo, że wskazane kwestie zostały przesądzone we wcześniejszych wyrokach NSA.

Pismem z dnia 21 września 2023 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Toruniu del. do Prokuratury Krajowej poinformował, że na terenie G. są prowadzone prace ekshumacyjne w trzech zbiorowych mogiłach, wskazując że okoliczności te wzmacniają argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej dotyczącą naruszenia ustaleniami zaskarżonego Studium art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 7, i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W odpowiedzi na to pismo, pełnomocnik Gminy Miasta Lublin uznał, że przedstawione okoliczności nie mogą być brane pod uwagę, ponieważ badanie zgodności Studium z prawem jest dokonywane na dzień podjęcia uchwały przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy. Również w skardze kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Toruniu del. do Prokuratury Krajowej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś Gmina Miasto Lublin, nie zażądała jej przeprowadzenia. Wprawdzie Prokurator Prokuratury Okręgowej w Toruniu del. do Prokuratury Krajowej, jak wynika z pisma z 8 sierpnia 2023 r., zmienił stanowisko w tej kwestii i złożył wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie w zw. z koniecznością przedstawienia nowych okoliczności w sprawie, za jakie uznał prowadzenie prac ekshumacyjnych na terenie G., jednak z uwagi na wyznaczenie terminu posiedzenia niejawnego i składu sądu, zmiana trybu postępowania nie była już możliwa, o czym na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2023 r. poinformowano wnioskodawcę.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Dokonując oceny zarzutów podnoszonych w obu skargach kasacyjnych należało mieć przede wszystkim na względzie, że kontrola zaskarżonego wyroku jest prowadzona w okolicznościach, w których kwestionowane ustalenia Studium były trzykrotnie przedmiotem orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaś dwa wcześniejsze wyroki tego Sądu zostały poddane weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w prawomocnych orzeczeniach odniósł się w sposób wiążący do znacznej części kwestii, będących przedmiotem skargi Wojewody.

Należy zatem zaznaczyć, że Sąd I instancji orzekał w warunkach określonych przepisami art. 153, art. 170 i 190 p.p.s.a. Według art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a.: "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby." Natomiast w myśl art. 190 p.p.s.a.: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."

Uwzględniając przytoczone powyżej prawne uwarunkowania, w jakich doszło do wydania zaskarżonego wyroku, wypada jeszcze przypomnieć, że wskazania zawarte w obu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 977/20 oraz z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 801/22) obligowały Sąd I instancji do oceny: 1) nieuwzględnienia w Studium rezerwatu przyrody na terenie G. oraz rozważenia, czy kwestia istnienia rezerwatu wpływa na prawidłowość uchwalenia Studium; 2) zasadności zarzutu naruszenia przy sporządzaniu Studium wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności oraz zasady wyważania interesu publicznego i interesów prywatnych zawartej w art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

Weryfikując pod tym kątem zaskarżony wyrok, albowiem zarzuty podnoszone w obu skargach kasacyjnych dotyczą przede wszystkim wymienionych w pkt 1 i 2 kwestii, należy stwierdzić, że Sąd dokonał oceny w tym zakresie i że ocena ta jest prawidłowa.

Odnosząc się do nieuwzględnienia w Studium rezerwatu przyrody na terenie G., Sąd wskazał, że na podstawie opracowania ekofizjograficznego oraz kompleksowej inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej spornego terenu G., które będąc częścią dokumentacji planistycznej niekwestionowanej i powoływanej przez NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 977/20, nie wynika by jedyną formą ochrony przyrody powinno być ustanowienie na spornym terenie rezerwatu przyrody. Sąd w zaskarżonym wyroku, podobnie jak w jak w przywołanych wyrokach NSA, podkreślił że tereny te wchodzą w skład Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych (ESOCH), zaś obszary te zostały w Studium wyłączone spod zabudowy. Należy zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że włączenie tego terenu (stanowiącego Zespół Przyrodniczo-Krajobrazowy) w skład ESOCH w sposób wystarczający uchroni go przed zabudową (na co również wskazywano w przywoływanych wyrokach NSA) i przyczyni się do zachowania jego przyrodniczych walorów.

Nie bez znaczenia dla trafności oceny Sądu I instancji w tej kwestii jest również i to, że w uchwale nr XI/162/2015 Sejmiku Województwa Lubelskiego z dnia 30 października 2015 r. w sprawie uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Lubelskiego odstąpiono od wskazania, że na spornym terenie planowane jest utworzenie rezerwatu przyrody.

Nie można też zgodzić się z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 3 u.p.z.p. polegającego na błędnej jego wykładni przez uznanie, iż Rada Miasta Lublin przyjmując studium należycie wyważyła interes prywatny i interes publiczny. Zgodnie z przepisem przywołanym w tym zarzucie: "Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne."

Odnosząc się do wskazanego wyżej zarzutu należy podkreślić, że błędna wykładnia przepisu prawa materialnego oznacza mylne zrozumienie treści przepisu lub jego znaczenia, a więc niewłaściwą jego interpretację, która nie odpowiada dopuszczalnym w porządku prawnym regułom wykładni prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, konieczne jest wyjaśnienie, czego w skardze kasacyjnej organu nadzoru nie uczyniono, jak wskazane w nim przepisy powinny być rozumiane i na czym polegał błąd Sądu I instancji w interpretacji tych przepisów (por. wyrok NSA z 19.05.2022 r., II OSK 1775/19, LEX nr 3356953). W niniejszej skardze brakuje wykazania, które z dyrektyw interpretacyjnych, użytych przy wykładni wskazanych powyżej przepisów, zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie tychże przepisów (zob. wyrok NSA z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293).

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, że dopuszczalne jest ograniczone zabudowanie części obszaru "G.", wbrew zasadzie proporcjonalności i bez odpowiedniego wyważenia interesu prywatnego i publicznego, przez co doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania Studium.

Po pierwsze, przyjęcie że ograniczone zabudowanie części obszaru "G." jest dopuszczalne zostało przesądzone w obu wyżej przywołanych wcześniejszych wyrokach NSA.

Po drugie, Sąd I instancji poprawnie ocenił ważenie interesu publicznego z interesami prywatnymi przy sporządzaniu i uchwalaniu studium. Organ planistyczny uwzględnił interes publiczny, czego wyrazem jest wyłącznie spod zabudowy tej części obszaru "G.", która według zgromadzonej dokumentacji planistycznej wymaga ochrony walorów przyrodniczych. Wziął też pod uwagę interes prywatny dopuszczając do zabudowy część terenu, która pod taką zabudowę była już przeznaczona w planie miejscowym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w sprawie Studium. Zatem w zgodzie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczył prawa właściciela do wykorzystania części nieruchomości na cele budowlane ze względu na ochronę środowiska, o której mowa w tym przepisie, umożliwiając równocześnie zabudowę tych terenów, co do których ograniczenia w tym zakresie nie były konieczne, nie naruszając tym samym istoty wolności zabudowy gruntu, wywodzonej z konstytucyjnej zasady ochrony własności i wynikających z niej praw podmiotowych.

Nie mógł też ze wskazanego już wcześniej powodu odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 7 i 9 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczalne jest ograniczone zabudowanie części obszaru "G.". Jak już bowiem podniesiono, kwestia częściowej zabudowy tych terenów została prawomocnie przesądzona w wyrokach NSA z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 977/20 oraz z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 801/22.

Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należało również uznać zarzut naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieuznanie za dowód złożonych bezpośrednio lub za pośrednictwem Wojewody Lubelskiego do akt sprawy pism mieszkańców L.

Przede wszystkim należy podkreślić, że kwestia dołączania do akt pism pochodzących od podmiotu niebędącego stroną, była już przedmiotem oceny NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 801/22.

Niezależnie od powyższego należało po pierwsze, wyjaśnić, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi w sytuacji, gdy sąd rozstrzyga na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy (wyrok NSA z 19.05.2022 r., III FSK 4909/21, LEX nr 3353530). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7.032013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z: 9.11.2011 r., I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17.11.2011 r., II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ administracji publicznej. Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest zatem wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenia stanu faktycznego budzą istotne wątpliwości, co w warunkach niniejszego postępowania, w którym poważna część kwestii spornych została przesądzona w obu wspomnianych wyżej wyrokach NSA, nie miało miejsca.

Ponadto, Sąd oceniając legalność uchwały w sprawie Studium powinien badać materiał, będący podstawą sporządzania podjętych w Studium ustaleń. Pisma mieszkańców składane bezpośrednio do Sądu lub za pośrednictwem Wojewody, nie mogły być m.in. z powyższego powodu uwzględnione. Niezależnie od tego wypada również zaznaczyć, że pisma mieszkańców nie są stanowiskiem stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które należało uczynić przedmiotem oceny.

Po drugie, formułowanie nowego zarzutu przez Wojewodę w ponownie przeprowadzonym postępowaniu prowadzonym na skutek zapadłego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle art. 190 p.p.s.a. jest niedopuszczalne. Przepis ten ze względu na zawężenie granic rozpoznania sprawy nie przewiduje takiej możliwości.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.