Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Parku Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 143/19 w sprawie ze skargi R.R. na bezczynność Dyrektora [...] Parku Narodowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Parku Narodowego na rzecz R.R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 143/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.R., zobowiązał Dyrektora [...] Parku Narodowego [...] do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku R.R. z dnia 24 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej faktur opłaconych ze środków publicznych w terminie czternastu dni (pkt I); umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora [...] Parku Narodowego [...] do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku R.R. z dnia 24 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej umów cywilnoprawnych (pkt II); stwierdził, że Dyrektor [...] Parku Narodowego [...] dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek R.R. z dnia 24 stycznia 2019 r. w części dotyczącej faktur opłaconych ze środków publicznych i w części dotyczącej umów cywilnoprawnych, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt IV); zasądził od Dyrektora [...] Parku Narodowego [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt V).W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

R.R. w dniu 24 stycznia 2019 r. pocztą elektroniczną skierował do Dyrektora [...] Parku Narodowego [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, dalej u.d.i.p.") zwracam się z prośbą o udostępnienie informacji w następującym zakresie za lata 2017, 2018 - Przychody oraz wydatki po stronie [...]PN z szczegółowym uwzględnieniem wydatków na pensje, dotacje oraz kwoty od sponsorów. - Mandaty w jakiej ilości oraz kwocie za lata 2017, 2018 - Umowy cywilno-prawne zawierane przez Dyrektora Parku oraz jego zastępców z osobami fizycznymi oraz firmami /prawa handlowego/ tylko rok 2018 - Faktury opłacone ze środków publicznych (...) Proszę o przekazanie informacji drogą mailową w nieprzekraczającym terminie 14 dni. W przypadku dużej ilości umów ograniczenie wielkości poczty proszę o wysłanie listownie adres podam w późniejszej korespondencji".

Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. R.R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora [...] Parku Narodowego w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 24 stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Parku Narodowego wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a. oraz art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. jako przedwczesnej, a w konsekwencji – w aktualnym stanie faktycznym – bezprzedmiotowej – ewentualnie, z ostrożności – o oddalenie skargi w całości jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wskazał w szczególności, że skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powinien był wyczerpać administracyjnoprawną drogę ponaglenia, jakie w sprawie winno być rozpoznane przez Ministra Środowiska, czego jednak nie uczynił. Nadto, w chwili, w której skarżący złożył skargę przed organem – nie wzywając go uprzednio do załatwienia sprawy w terminie – sprawa administracyjna była już załatwiona wydaniem decyzji z dnia 11 kwietnia 2019 r., znak: D.051/1.5/19, o odmowie wydania informacji publicznej przetworzonej w zakresie pkt 1 i 2 wniosku, co czyni skargę przedwczesną, a postępowanie nią wszczęte bezprzedmiotowym. Organ podniósł także, że stan faktyczny w zakresie postępowania objętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 24 stycznia 2019 r. jest niezwykle zawiły, a przez to czasochłonny, albowiem implikuje anonimizację części informacji – w tym danych osobowych, a to jeżeli chodzi o pkt 3 wniosku, przy czym te żądane informacje organ przesłał już wnioskodawcy. Dalej organ wyjaśnił, że zawiadomił wnioskodawcę pismem z dnia 9 kwietnia 2019 r., znak D.051/1.4/19, iż w każdej chwili gotów jest udostępnić wnioskowane informacje w postaci faktur opłaconych ze środków publicznych (pkt 4 wniosku z dnia 24 stycznia 2019 r.) w swojej siedzibie – zgodnie z dyspozycją art. 75 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości, po uprzednim ustaleniu dogodnego terminu dla strony.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, podniósł, że bezspornym jest, iż Dyrektor [...] Parku Narodowego jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Natomiast kwestia ewentualnej bezczynności organu wymagała odrębnego rozważenia w odniesieniu do poszczególnych elementów wniosku z dnia 24 stycznia 2019 r., bowiem towarzyszą im odmienne uwarunkowania.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skargi nie można było odrzucić z powodu niewyczerpania przez skarżącego trybu ponaglenia z art. 37 k.p.a., ponieważ w sprawach z zakresu bezczynności o udostępnienie informacji publicznej, przepis ten nie ma zastosowania.

Następnie WSA w Krakowie zwrócił uwagę, że w zakresie "przychodów oraz wydatków po stronie [...]PN z szczególnym uwzględnieniem wydatków na pensje, dotacje oraz kwoty od sponsorów w zakresie za lata 2017, 2018" oraz w zakresie "mandatów ich ilości i kwocie za lata 2017, 2018 r." – wniosek został załatwiony decyzją odmowną (decyzja z dnia 11 kwietnia 2019 r., znak D.051/1.5/19), przy czym decyzja ta została wydana przed wniesieniem skargi. W tym stanie rzeczy skarga – w odnośnym zakresie – podlegała oddaleniu, co znalazło wyraz w pkt IV sentencji wyroku.

W zakresie umów cywilnoprawnych wniosek został załatwiony przez udostępnienie wnioskodawcy żądanej informacji – przy czym nastąpiło to po wniesieniu skargi (skarga wpłynęła do organu w dniu 29 kwietnia 2019 r., a informacja została załączona do pisma z dnia 30 kwietnia 2019 r.). W tym stanie rzeczy postępowanie co do ewentualnego zobowiązania organu do dokonania czynności lub wydania aktu w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i dlatego Sąd pierwszej instancji postanowił w pkt II sentencji wyroku postępowanie umorzyć.

Aktualna pozostała natomiast potrzeba oceny, czy w odnośnym zakresie organ dopuścił się bezczynności i – jeżeli tak – czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem WSA w Krakowie, taką bezczynność należało skonstatować, bowiem udostępnienie informacji nastąpiło po upływie terminu dwumiesięcznego, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ prowadził korespondencję z wnioskodawcą, wyznaczał kolejne terminy załatwienia sprawy; przekroczenie wspomnianego terminu dwumiesięcznego nie było znaczne. Znalazło to wyraz w pkt III sentencji wyroku.

Z kolei gdy chodzi o udostępnienie informacji w postaci faktur opłaconych ze środków publicznych Dyrektor [...] Parku Narodowego nie udostępnił żądanych informacji wnioskodawcy zgodnie z wnioskiem, natomiast zaoferował wgląd do tych dokumentów w swojej siedzibie. W tym zakresie organ powołał się na art. 75 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2019 r., poz. 351). Zgodnie z tym przepisem, "udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części (...) do wglądu na terenie jednostki – wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej". Organ prezentuje pogląd, że przepis ten należy do kategorii "przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi" w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – i wyklucza "zwykły" tryb wnioskowy udostępniania informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji tego poglądu do końca nie podzielił, ponieważ w sprawie konieczne jest rozróżnienie dwóch sytuacji: sytuacji, w której wnioskodawca domaga się wglądu do "zbiorów lub ich części", w tym faktur (jako oryginalnych dokumentów), i sytuacji, w której wnioskodawca domaga się udostępnienia odnośnych dokumentów w formie kopii czy też pliku elektronicznego. W pierwszej sytuacji dostęp do informacji następuje w trybie ustawy o rachunkowości, a w drugiej – w trybie u.d.i.p.

W sprawie wnioskodawca domagał się udostępnienia informacji (faktur opłaconych ze środków publicznych) pocztą elektroniczną, zatem ma miejsce druga z opisanych wyżej sytuacji – w konsekwencji wniosek powinien być rozpatrzony i załatwiony w trybie u.d.i.p., a to nie nastąpiło. W tym zakresie Dyrektor [...] Parku Narodowego, zdaniem Sądu, pozostaje w bezczynności. Bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ prowadził korespondencję z wnioskodawcą, a poza tym u jej podstaw leży prezentowana w toku podejmowanych czynności odmienna wykładnia prawa. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej kwestii znalazło wyraz w pkt I i III sentencji wyroku.

W dniu 18 września 2019 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Dyrektor [...] Parku Narodowego, zaskarżając go w części, tj. co do pkt I, III i V orzeczenia. Wniósł o zmianę zaskarżonego w części wyroku poprzez oddalenie w tym zakresie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 75 pkt 1 ustawy o rachunkowości, przez jego niezastosowanie, podczas gdy szczególne przepisy procedury w zakresie udostępniania informacji publicznej, a także okoliczności faktyczne sprawy uzasadniają udostępnienie dokumentów objętych wnioskiem do wglądu na terenie jednostki, w konsekwencji czego, w niniejszej sprawie nie ma miejsca bezczynność organu w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.p.s.a.;

2. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie było to konieczne, a zastosowanie zakreślonej nim normy, winno prowadzić do wniosków odmiennych aniżeli wyartykułowane treścią skarżonego wyroku - zgodnych ze stanowiskiem organu - to jest ustalenia, iż udostępnienie dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może zostać zrealizowane w szczególnym trybie z art. 75 ustawy o rachunkowości, nie naruszając przy tym norm u.d.i.p.;

3. art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zastosowanie wyżej zakreślonych norm - zgodnie z ustalonym stanem faktycznym - uzasadnia odstąpienie od udostępnienia informacji publicznej w żądanej przez stronę formie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu ustawa o rachunkowości określa inny tryb udostępnienia dokumentów takich jak faktury, a nadto udostępnienie skarżącemu dużej liczby faktur w formie elektronicznej powodowałoby znaczne obciążenie pracą pracowników organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu oraz zasądzenie kosztów postępowania - kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 514/20 odrzucił wniosek o wstrzymanie wykonania wyroku Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zarzuty skargi kasacyjnej oscylują faktycznie wokół zastosowania art. 75 pkt 1 ustawy o rachunkowości w przypadku wniosku złożonego na podstawie u.d.i.p. o udostępnienie faktur za pomocą poczty elektronicznej.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o rachunkowości, udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części:

1. do wglądu na terenie jednostki - wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej,

2. poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przejętych dokumentów, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej.

Z kolei art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości definiuje, że zbiorami dokumentacji rachunkowej są dokumenty, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o rachunkowości oraz księgi rachunkowe, dowody księgowe, dokumenty inwentaryzacyjne i sprawozdania finansowe i jednocześnie nakazuje, aby zbiory danych rachunkowości przechowywać w sposób należyty, w tym chronić przed niedozwolonymi zmianami, nieupoważnionym rozpowszechnianiem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, nie budzi wątpliwości, że art. 71 ust. 1 i art. 75 ustawy o rachunkowości "zmierzają do ochrony dokumentacji rachunkowości i reglamentują zasady "technicznego" wglądu do tej dokumentacji (nie wykluczając takiego wglądu), nie zawierają natomiast żadnych ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Z przepisów tych wynika, że pojęcie "zbiorów", o jakich mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości dotyczy egzemplarzy dokumentów rachunkowości jako nośników pewnych informacji, a nie samych informacji rozumianych jako zbiór danych zawartych w tych dokumentach" (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2588/15 i z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 900/15 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 155/17). A zatem art. 71 pkt 1 ustawy o rachunkowości nie może być rozumiany jako przepisy określający inne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, tak jak rozumie to art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W tym zakresie bowiem przepis ustawy o rachunkowości nie wprowadza odmiennych reguł udostępniania informacji publicznej, ani tym bardziej nie wprowadza ograniczeń w zakresie udostępniania tych danych w sytuacji, w której wnioskodawca żąda doręczenia ich za pomocą poczty elektronicznej. Przepis ten określa bowiem tryb postępowania tylko wtedy, gdy wnioskodawca chce się zapoznać z dokumentami na miejscu, natomiast w żaden sposób nie statuuje ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, gdy został złożony wniosek o ich udostępnienie w formie kserokopii lub dokumentów przesłanych drogą elektroniczną.

Dodatkowo należy wskazać, że podnoszone w skardze kasacyjnej trudności techniczne związane z ilością faktur, które należałoby zeskanować oraz konieczność wypłaty za tego rodzaju działania pracownikom należności za pracę w godzinach nadliczbowych mogą być przedmiotem rozważań, czy w sprawie nie mamy do czynienia z rodzajem informacji publicznej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast nie oznacza to, że ustawa o rachunkowości w art. 71 pkt 1 ustanawia odrębny tryb udostępniania danych w postaci faktur lub innych dokumentów zawartych w zbiorze danych rachunkowych.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt. 1 wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.