II SA/Rz 443/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-10-20	
Data wpływu	2010-05-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Sawuła
Zbigniew Czarnik	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 250/11	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145 § 1 pkt 1 lit c;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 107 § 3, art. 138 § 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; § 3 ust. 2; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej uzasadnienia na stronie 3, akapit pierwszy rozpoczynający się od słów: "Skład Orzekający..." do słów: "... terenach rozproszonej zabudowy letniskowej."; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego E. G. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
II SA/Rz 443/10

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) po rozpoznaniu skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009r. sygn. akt [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego, budowa budynku gospodarczego, budynku garażowego na działce nr 2790/1 położonej w Ż. dla E. G. uwzględniło skargę i uchyliło decyzję własną z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzje Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] na wyżej opisane zamierzenie inwestycyjne oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W podstawie prawnej SKO powołało art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.), art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.); art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. u. nr 80, poz. 717 ze zm. zwana dalej w skrócie p.z.p.); § 3, § 6 i §9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania i wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1558 zwane dalej rozporządzeniem).

W uzasadnieniu skargi z dnia [...] lutego 2010r. Z. K. zarzuciła naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a odesłanie w tym przepisie do § 271-273 ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego. Decyzja organu pierwszej instancji nie nakłada na inwestora wymogów związanych z bezpieczeństwem pożarowym. Projektowany budynek nie może ograniczać lub uniemożliwiać zabudowę działki sąsiedniej, co będzie miało miejsce, gdyż działka skarżącej jest podobna do szerokości działki inwestora. W zaskarżonej decyzji brak jest określenia w warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej, który to parametr jest wymagany przez art. 61 ust. 7 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako element decyzji. Decyzja jest sprzeczna z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bo żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, co planowana inwestycja nie jest zabudowana, co czyni niemożliwym określenie nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jako zarzut proceduralny uznała niedoręczenie załącznika graficznego i analizy terenu do decyzji o warunkach zabudowy. Na podstawie wymienionych zarzutów wniosła o uchylenie decyzji o warunkach zabudowy w całości.

SKO analizując po raz kolejny akta sprawy stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, czym naruszono przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a., które nakładają na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ przeprowadził analizę urbanistyczną nieodpowiadającą wymaganiom z § 3 i § 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. Analiza sporządzona dla kontrolowanego zamierzenia inwestycyjnego nie wyjaśnia przesłanki z art. 61 ust. 1 p.z.p., czyli spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Przepis § 3 ust. 2 określa minimalne granice obszaru analizowanego, a zatem w uzasadnionych przypadkach organ może, a wręcz powinien poszerzyć obszar poddany analizie (por. wyrok WSA w Łodzi z 18 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Łd 1083/05). Organ sam stwierdził, że zasięg powierzchniowy analizy jest bardzo mały i nie wystarcza dla ustalenia dobrego sąsiedztwa. NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007r. (sygn akt II OSK 646/2006 bez publikatora) stwierdził, że przyjęcie przez organ minimalnego obszaru wynikającego z przepisów rozporządzenia w przypadku wydania decyzji odmownej z powołaniem się na niespełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa należy rozpatrywać w kontekście sąsiedztwa urbanistycznego. Przedmiotowa analiz nie określa też szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy z uwzględnieniem szerokości istniejących elewacji. SKO stwierdziło, że skarżącej należało doręczyć decyzję wraz z załącznikami to jest częścią graficzną i tekstową analizy urbanistycznej. Niedoręczenie omawianych załączników stanowi naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. Organ wskazał na wyrok NSA z 24.09.1998r. sygn. akt IV SA 1727/96 LEX nr 45723.

W toku ponownego badania sprawy organ pierwszej instancji dokona analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji; wyda rozstrzygnięcie uwzględniające stan faktyczny i prawny oraz doręczy je stronom z załącznikami. Zarzuty dotyczące kwestii wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. są bezprzedmiotowe i nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można w tym postępowaniu rozważać problematyki regulowanej przepisami prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24.08.2005r. sygn. akt IV SA/Wa 252/05 LEX nr 191978).

W skardze do Sądu skarżący stwierdził, że Kolegium wydało sprzeczne decyzje w tej samej sprawie. Skarżący do skargi dołączył zdjęcia działki Z. K. pokazujące, że to niewykoszone zarośla stwarzają zagrożenie pożarowe. Zamiarem skarżącego jest wybudowanie małego domu 6,50m x 11m; garażu 5m x 6m; budynku gospodarczego 8m x 12m. Zaznaczył, że jest na emeryturze i zamierza prowadzić gospodarstwo ekologiczne. Skarżący nie sprecyzował kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji, a do skargi dołączył kserokopię decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.).

Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Skarga jest zasadna w części dotyczącej uzasadnienia zaskarżonej decyzji, opisanej w sentencji wyroku, bowiem nie wszystkie argumenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowią naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd stwierdził, że istnieją wady postępowania, pominięte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mające istotny wpływ na wynik postępowania.

Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 54 § 3 p.p.s.a, zgodnie, z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organ administracji publicznej respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej (wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.), polegającą na uwzględnieniu skargi w całości, może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc również w sytuacji kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zostanie spełniona podstawowa przesłanka decyzji autokontrolnej, a mianowicie uwzględnienie skargi przez organ w całości, to nie ma żadnych przeszkód do zastosowania przez ten organ również art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 8.08.2008r. sygn. akt II OSK 935/07 LEX nr 493164).

Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wydanej w trybie autokontroli Sąd stwierdził, że decyzją tą SKO zasadnie uwzględniło skargę Z. K. z dnia [...] lutego 2010r. i uchyliło decyzję własną z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla E. G. dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. dom mieszkalny parterowy z poddaszem użytkowym, garaże, budynek gospodarczy, budynek garażowy, przyłącz sanitarny, studnia kopana z przyłączem wodociągowym na działce nr 2790/1 w Ż.

SKO prawidłowo jako przyczynę uchylenia wskazało na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przyjmując, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo wyjaśniony i ustalony dla zamierzenia inwestycyjnego w analizie urbanistycznej, która nie czyni zadość postanowieniom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Za trafne należy uznać wykazanie naruszenie § 6 tego rozporządzenia, gdyż sporządzona analiza istotnie nie określa szerokości elewacji frontowej mimo nałożonego tym przepisem obowiązku. Prawidłowo SKO wskazało na niedoręczenie stronom postępowania załączników do decyzji, co wynika z § 9 cyt. rozporządzenia.

Sąd za nietrafne uznał zalecenie SKO poszerzenia obszaru analizowanego poza wielkość obszaru określoną w § 3 rozporządzenia. Przywołane orzecznictwo sądowoadministracyjne (bez podania publikatora) dotyczy odmowy wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla rozproszonej zabudowy letniskowej, zatem innego stanu faktycznego niż w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2 § 3). Z tych przyczyn Sąd uważa, że nie znajduje uzasadnienia nakaz poszerzenia terenu analizowanego, gdy mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa. Nie zwalnia to jednak sporządzającego analizę od podania współczynnika dla wyznaczenia obszaru analizowanego. Dlatego też Sąd uznał wskazanie dotyczące poszerzenie terenu analizowanego ponad normatyw za sprzeczne z przepisami prawa.

Z treści powołanych przepisów wynika, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której ma dostęp działka objęta wnioskiem. W przeciwnym razie obszar analizowany musiałby obejmować pas ciągnący się wzdłuż drogi publicznej dostępnej z działki objętej wnioskiem, a nie obszar wokół tej działki. Dlatego też w tym zakresie zarzuty Z. K. zawarte w skardze uwzględnionej przez SKO są nieuzasadnione. Natomiast SKO nie objęło oceną zarzutu skargi o uwzględnianiu przy sporządzaniu analizy działek dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało uruchomione wnioskiem E. G. z dnia [...] lipca 2009r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego o funkcji mieszkaniowo zagrodowej (jednorodzinnej). Organy w uchylonych decyzjach ustaliły warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego, garażu i budynku gospodarczego, a to oznacza, że treść rozstrzygnięcia nie pozostawała w zgodności z wnioskiem strony. To uchybienie nie zostało zauważone przez SKO w zaskarżonej decyzji, a ma wpływ na zakres ponownie sporządzonej analizy urbanistycznej oraz na treść podjętej na podstawie analizy decyzji, co ściśle wynika z art. 61ust. 1 pkt 1 ustawy. Analiza planowanej inwestycji i ocena funkcji również pod kątem dobrego sąsiedztwa jest dokonywana w stosunku do wniosku.

Zauważyć wreszcie wypada, że w decyzji o warunkach zabudowy nie można orzekać w materii uregulowanej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż należy do Prawa budowlanego i do właściwości rzeczowej organów w nim określonych.

Kierując się zasadą ekonomii procesowej z uwagi tylko na częściowe zakwestionowanie niektórych tylko argumentów uzasadniających naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przy prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał to za naruszenie przepisów postępowania i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a uchylił w części uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Mając na względzie przestawiony stan rzeczy przy akceptacji sentencji zaskarżonej decyzji jak i skutków procesowych w szczególności, konieczności przeprowadzenia całego postępowania o ustalenie warunków zabudowy organy będą miały na uwadze wskazania przedstawione w uzasadnieniu wyroku, a w szczególności zbadają zgodność sporządzonej analizy terenu z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i żądaniem strony określonym we wniosku. Dlatego też Sąd oddalił skargę. na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 153 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.