Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi L. H. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (dwa tysiące złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n.

L. H. (dalej: skarżąca, strona skarżąca) wniosła – 27 lipca 2020 r. (data wpływu) - skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 7 listopada 2018 r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 i art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, 695 - dalej: k.p.a.) przez nieuzasadnione (sprzeczne z doktryną i orzecznictwem) pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania oraz poprzez naruszenie zasady zaufania skarżącej do organu administracji publicznej.

Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu,

2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

3. stwierdzenie, że bezczynność organu w postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1 000 złotych (zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.)

5. rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym,

6. zasądzenie kosztów postępowania.

Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że – zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP 7 listopada 2018 r. (data wpływu). Wobec niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie, pełnomocnik skarżącej pismem z 18 grudnia 2019 r., które do organu wpłynęło 30 grudnia 2019 r., wniósł ponaglenie. Zostało ono przesłane, zgodnie z właściwością, Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 7 stycznia 2020 r. Postanowieniem z [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie skarżącej za uzasadnione, stwierdzając, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dopiero na skutek wniesienia ponaglenia, po czternastu miesiącach od złożenia przez skarżącą wniosku, pierwszym swoim pismem w sprawie (z 10 stycznia 2020 r.) organ wezwał – w nieprzekraczalnym terminie 7 dni i pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Wojewódzkim oraz do przedstawienia ważnego dokumentu podróży. Jednocześnie organ poinformował o obowiązku złożenia odcisków linii papilarnych.

Skarżąca stawiła się osobiście w Urzędzie Wojewódzkim 27 stycznia 2020 r. Pismem z 27 stycznia 2020 r. organ zawiadomił o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania. Pełnomocnik skarżącej pismem z 4 lutego 2020 r., które do organu wpłynęło 12 lutego 2020 r., wniósł ponaglenie. Zostało ono przesłane, zgodnie z właściwością, Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 18 lutego 2020 r.

Wyrokiem z 12 maja 2020 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt III SAB/Wr 111/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że organ przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej (I); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (II); umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego w sprawie (III); przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 000 złotych (IV); zasądził na rzecz skarżącej od organu kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (V).

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po ponad czternastu miesiącach od jego wniesienia, już po wpływie ponaglenia i dopiero na skutek złożenia przez stronę skarżącą skargi z 9 stycznia 2020 r. (data wpływu). Organ - na dzień wniesienia skargi do Sądu - nie podjął w sprawie żadnej czynności merytorycznej. Nawet tak proste i nieskomplikowane czynności jak zwrócenie się do odpowiednich służb, które powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, nie zostały przez organ podjęte. Nadto, w tym okresie, znacznie przecież przekraczającym terminy określone w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia.

Powyższe wskazuje, że bez wątpienia Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała z postawy (zaniechań) organu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej, a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Z kolei – odnosząc się do pozostawienia przez organ wniosku skarżącej bez rozpoznania – wskazać należy, że jego podstawą było, jak określił ją w piśmie z 27 stycznia 2020 r., niestawienie się przez skarżącą w Urzędzie Wojewódzkim. Organ uzasadniał, że pismem z 10 stycznia 2020 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych wniosku przez osobiste stawiennictwo w Urzędzie Wojewódzkim. Została ona przy tym pouczona, że nieusunięcie braków formalnych w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie jej wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. W związku z tym, że wezwanie zostało odebrane przez pełnomocnika skarżącej w dniu 17 stycznia 2020 r., to termin do stawienia się w Urzędzie Wojewódzkim upłynął 24 stycznia 2020 r. Organ podkreślił również, że do dnia wydania zawiadomienia o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania, a więc do 27 stycznia 2020 r., braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione.

Jak zostało już wskazane, skarżąca stawiła się osobiście w Urzędzie Wojewódzkim 27 stycznia 2020 r. Zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania zostało natomiast nadane w dniu 28 stycznia 2020 r., a więc już po stawieniu się przez skarżącą w Urzędzie, a tym samym po usunięciu braku formalnego wniosku, do którego usunięcia skarżąca została przez organ wezwana. W konsekwencji, w ocenie Sądu, pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania uznać należało za niedozwolone. Sąd podziela stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, że w przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 kpa, lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone. Ugruntowany już pogląd judykatury wskazuje przy tym, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej (tak: uchwała 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/1/2).

Podsumowując, Sąd uznał, że nieuzasadnione pozostawienie wniosku strony skarżącej bez rozpoznania, co miało miejsce w sprawie, stanowi o nierozpoznaniu sprawy w terminie. Tym samym organ pozostaje w bezczynności, bo odmówił rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).

Na wniosek strony skarżącej, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2 000 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ).

W ocenie Sądu, zasądzona kwota 2 000 zł z jednej strony zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu w postępowaniu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowiono w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).

Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.