Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Juszyńska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 908/22 w sprawie ze skargi L. N. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr 3001-IEE.711.259.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III SA/Po 908/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. N. (skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (organ, skarżący kasacyjnie, DIAS) z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr 3000-IEE.711.259.2022 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego – uchylił zaskarżone postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł w następującym stanie faktycznym:

Wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Po 969/21, po rozpoznaniu skargi skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie DIAS w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr 3001-IEE.711.119.2021 i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Poznaniu (Dyrektor ZUS) z dnia 5 marca 2021 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, w wyroku z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Po 884/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu za bezsporne przyjął, że doręczono skarżącemu w roku 2002 upomnienia wzywające do uregulowania zaległych należności z tytułu składek. Okoliczność ta została zatem prawomocnie przesądzona.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organy nie zrealizowały nakazanych czynności. W istocie bowiem, organ szczegółowo omówił nowelizację art. 24 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 350; dalej: u.s.u.s.), jednakże bez odniesienia do konkretnych należności objętych postępowaniem egzekucyjnym (sprawa dotyczy należności obejmujących lata – od 2000 do 2002 r.). Rozstrzygnięcia nie zawierają odniesienia do stanu prawnego w zakresie poszczególnych zobowiązań publicznoprawnych, jak i efektów tego postępowania (z uwzględnieniem prowadzenia wobec skarżącego postępowania restrukturyzacyjnego oraz zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej) .Organy ograniczyły się do lakonicznego stwierdzenia, że w odniesieniu do nich nie nastąpiło przedawnienie z uwagi na rozpoczęte, także w roku 2002 postępowanie egzekucyjne. Nadal organy nie dokonały, wbrew zaleceniom sądu kompleksowej analizy instytucji przedawnienia. Próżno szukać w uzasadnieniu postanowień obu instancji odniesienia do przebiegu poszczególnych czynności egzekucyjnych czy choćby odniesienia do niezakończenia trwającego niemal 20 lat postępowania. Tymczasem ocena skutecznego prowadzenia postępowania rodzić może przecież po stronie organu wprawdzie jedynie fakultatywną, ale jednak możliwość umorzenia postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu będzie przedstawienie analizy w odniesieniu do każdej z zaległości składkowych ze wskazaniem mających zastosowanie względem niej przepisów oraz dokonanych czynności egzekucyjnych. Wszystkie ustalenia organu winny być przedstawione w postanowieniu i mieć potwierdzenie w aktach administracyjnych.

Dyrektor II Oddziału ZUS w Poznaniu, postanowieniem z dnia 20 czerwca 2022 r. ponownie odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] września 2002 r. o numerach: od [...] do [...] oraz od [...] do [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ egzekucyjny dokonał analizy przedawnienia w odniesieniu do każdej z zaległości objętych ww. tytułami wykonawczymi, ze wskazaniem mających zastosowanie względem niej przepisów oraz dokonanych czynności egzekucyjnych w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

DIAS w Poznaniu, postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2022 r., nr 3001-IEE.711.259.2022 utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora II Oddziału ZUS w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2022 r.

Rozpoznając skargę od powyższego orzeczenia, Sąd I instancji uznał, że jest ona zasadna. W uzasadnieniu stwierdził, że wykonując wytyczne w uzasadnieniu postanowienia organ szczegółowo omówił kwestie przedawnienia odnosząc je do poszczególnych składek, to jednakże organ zignorował wytyczne w zakresie obowiązku odniesienia do przebiegu poszczególnych czynności egzekucyjnych czy choćby odniesienia do niezakończenia trwającego niemal 20 lat postępowania. Sąd wyraźnie zaznaczył, iż ocena skutecznego prowadzenia postępowania rodzić może przecież po stronie organu wprawdzie jedynie fakultatywną, ale jednak możliwość umorzenia postępowania.

Według WSA, w sprawie organ odniósł się natomiast wyłącznie do przesłanki umorzenia postępowania określonej w art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 132; dalej: u.p.e.a.), ignorując konieczność odniesienia się do niezakończenia "trwającego niemal 20 lat postępowania" jak i ocenia długości postępowania z punktu widzenia przesłanki określonej w art. 59 § 2 u.p.e.a.

Sąd I instancji wskazał, iż z uwagi na długotrwałe postępowanie egzekucyjne wielokrotnie nowelizacji ulegały przepisy u.s.u.s. Analiza nowelizacji tych przepisów, jak również przepisów intertemporalnych, słusznie doprowadziła organ do wniosku, co do przepisów jakie należy stosować w niniejszej sprawie.

Jednakże w niniejszej sprawie, pomimo prawidłowego ustalenia stanu prawnego sprawy, organ nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartych w wyroku z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Po 969/21, co do długości i skuteczności postępowania egzekucyjnego z punku widzenia przesłanek umorzenia postępowania, czym naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie prowadzone przed organami administracji nie było dotknięte żadną z wad wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku - co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku oddalenia skargi (czym naruszono przepis art. 151 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania w sprawie);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz w związku z art. 59 § 2 i art. 61 u.p.e.a. poprzez uznanie, że organ zignorował wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Po 969/21, w zakresie obowiązku odniesienia się do przebiegu poszczególnych czynności egzekucyjnych i przyczyn niezakończenia trwającego niemal 20 lat postępowania, co skutkowało uchyleniem postanowienia organu odwoławczego, podczas gdy organ nie dopuścił się przedmiotowego naruszenia, bowiem przywołane przez Sąd "wytyczne" nie stanowią oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez uznanie w zaskarżonym wyroku, że stwierdzenia zawarte w wyroku III SA/Po 969/21 cyt: "próżno szukać w uzasadnieniu postanowień obu instancji odniesienia do przebiegu poszczególnych czynności egzekucyjnych czy choćby odniesienia do niezakończenia trwającego niemal 20 lat postępowania. Tymczasem ocena skutecznego prowadzenia postępowania rodzić może przecież po stronie organu wprawdzie jedynie fakultatywną, ale jednak możliwość umorzenia postępowania" stanowią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a.;

4) art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art 6 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1553 ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca u.p.e.a.) poprzez zastosowanie w zaskarżonym wyroku przepisów art. 59 § 2 u.p.e.a. oraz art. 61 u.p.e.a. w brzmieniu obecnie obowiązującym, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym wszczętym i niezakończonym przed dniem 20 lutego 2021 r., stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu dotychczasowym, z uwzględnieniem zmian przewidzianych w art. 6 ust. 2-4 oraz art. 7-11 ww. ustawy zmieniającej. Stąd prawidłowe było zastosowanie przepisów w brzmieniu obowiązującym przed 20 lutego 2021 r.;

5) art. 145 § 1 lit. "c" p.p.s.a., art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie: t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu wyroku zawiera błędne wskazanie co do dalszego postępowania, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona - w szczególności poprzez wskazanie, że organ odwoławczy, mając na uwadze zapadłe w sprawie prawomocne wyroki, którymi jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a., winien w uzasadnieniu decyzji odnieść się do kwestii długości postępowania, a w szczególności wyjaśnić dlaczego w okresie od 2005 do 2021 r., w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie były podejmowane czynności egzekucyjne, co skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., naruszenie powyższe ma istotny wpływ na wynik sprawy;

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 59 § 2 u.p.e.a. oraz art. 61 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie, tj. oparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia o ww. przepisy w brzmieniu obowiązującym po 20 lutego 2021 r., gdy tymczasem zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej, w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym wszczętym i niezakończonym przed dniem 20 lutego 2021 r., stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu dotychczasowym, z uwzględnieniem zmian przewidzianych w art. 6 ust. 2-4 oraz art. 7-11 ww. ustawy zmieniającej;

- art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw poprzez brak zastosowania w niniejszej sprawie, co skutkowało zastosowaniem przy wydawaniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 59 § 2 u.p.e.a. oraz art. 61 u.p.e.a. w brzmieniu obowiązującym po 20 lutego 2020 r., tj. nie mogącym być podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, skarżący L. N. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości; rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.; dalej: p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy).

Dokonując in gremio oceny wszystkich zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że jako powód uchylenia zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji uznał to, iż organ nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartych w wyroku z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Po 969/21, co do długości i skuteczności postępowania egzekucyjnego z punku widzenia przesłanek umorzenia postępowania, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Analizując uzasadnienie wyżej podanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zauważyć trzeba, że zawiera ono stwierdzenie, iż " ... próżno szukać w uzasadnieniu postanowień obu instancji odniesienia do przebiegu poszczególnych czynności egzekucyjnych czy choćby odniesienia do niezakończenia trwającego niemal 20 lat postępowania. Tymczasem ocena skutecznego prowadzenia postępowania rodzić może przecież po stronie organu wprawdzie jedynie fakultatywną, ale jednak możliwość umorzenia postępowania." Jednak z zacytowanego fragmentu uzasadnienia nie można wyprowadzić wniosku, że w ponownym postępowaniu organ zobligowany będzie do dokonania ustaleń w zakresie bezskuteczności postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 2 u.p.e.a. i przedstawienia rezultatów tej analizy w ponownie wydanym postanowieniu. Takiego obowiązku nie można wysnuć również z żadnej innej części uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Dlatego też nie można zasadnie zarzucić organom, że dopuściły się naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a.

Przy tym podkreślenia wymaga to, że w sprawie prawidłowo zatem ustalono, że we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego zawarto wyłącznie żądanie oparte na art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. We wniosku tym nie wskazano jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby wskazywać, że podstawę wniosku skarżącego stanowi również art. 59 § 2 u.p.e.a. Również żadne kolejne zażalenie złożone przez skarżącego na to nie wskazywało. Wola skarżącego wyrażona we wniosku nie budziła wątpliwości, które uzasadniłyby wezwanie przez organ do sprecyzowania żądania. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że złożony przez skarżącego wniosek zakreślał ramy postępowania w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Należy zatem podkreślić, że w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego zostało wszczęte na wniosek zobowiązanego, który powoływał się wyłącznie na okoliczności odpowiadające hipotezom norm prawnych ujętych w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., to organy egzekucyjne nie miały obowiązku badać, czy ziściła się przesłanka fakultatywnego umorzenia tego postępowania, określona w art. 59 § 2 u.p.e.a. (podobnie wyrok NSA z dnia 25 października 2017 r., II FSK 1490/17 i z dnia 26 maja 2022 r., III FSK 100/22).

Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej miały uzasadnione podstawy.

W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, Sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Orzekając o kosztach postępowania Sąd II instancji uznał, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. Stosując przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.