I OSK 3323/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-12-04	
Data wpływu	2019-12-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Olga Żurawska - Matusiak
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6192 Funkcjonariusze Policji	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 670/19	
Skarżony organ	Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 132; art. 8a; Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 670/19 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] lutego 2019 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz R. K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 670/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący pismem z 24 listopada 2017 r. wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, opisując przebieg swojej służby wraz z wyliczeniem zajmowanych stanowisk służbowych. Wskazywał, że przed podjęciem pracy w Służbie Bezpieczeństwa (SB) nie przedstawiono mu pełnej informacji co do zakresu nałożonych na niego obowiązków służbowych. Mając je następnie na względzie, a także zważywszy na oczekiwania jego przełożonych wobec niego, natychmiastowo złożył raport o zwolnienie ze służby wraz z prośbą o możliwość powrotu do pracy w Urzędzie Miasta i Gminy w G. W tym krótkim okresie służby w SB (1 miesiąc i 16 dni) nie został przeszkolony oraz nie otrzymał dopuszczenia do informacji niejawnych, nie złożył również ślubowania dla funkcjonariuszy SB. Do wniosku załączono treść opinii służbowych jako dowód rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r. Wnioskodawca poinformował także o licznych awansach i wyróżnieniach. Podkreślił, że wieloletnia służba w permanentnym stresie doprowadziła też do wystąpienia u niego licznych schorzeń, co w konsekwencji spowodowało zaliczenie go przez komisję lekarską do II. grupy inwalidzkiej, a inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą.

Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracjo odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawcę zwolniono ze służby w Policji 13 lutego 2009 r., ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, a ich wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej w okresie 16 grudnia 1985 r. do 31 stycznia 1986 r. Całkowity okres służby wnioskodawcy wynosił 17 lat, 11 miesięcy i 29 dni, z tego okres służby na rzecz totalitarnego państwa to 1 miesiąc i 16 dni. Z kopii akt przekazanych przez IPN oraz Komendanta Głównego Policji wynika, że po 12 września 1989 r. wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Organ stwierdził, że na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a ze względu na: krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, przy czym wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, bowiem tylko w takiej sytuacji dopuszczono wyłączenie stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej). Pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek". Odnosząc się do tego ostatniego wywodzono, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek, miał wybitne osiągnięcia w służbie - szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych. Wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W ocenie organu, abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby wnioskodawcy, nie spełnia on drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Co do przesłanki rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., organ nie kwestionował jej spełnienia. Nie ma jednak jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zdaniem organu, zgromadzone dokumenty nie dowodzą tym samym, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a danej ustawy.

Skarżący zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko organu, że dla zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej konieczne jest spełnienie trzech przesłanek. Odnosząc się do warunku określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2, Sąd podkreślił, że przesłanka określona w tym przepisie po sformułowaniu "w szczególności" ma charakter przykładowy. Oznacza to, że nie ziszczenie się warunku pełnienia służby z narażeniem życia lub zdrowia a priori nie wyklucza zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. Wykładnia językowo-logiczna prowadzi do wniosku, że z woli prawodawcy brak możliwości ustalenia pełnienia rzetelnej służby także z narażeniem życia lub zdrowia nie wyklucza zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki. Odrębną kwestią jest natomiast znaczenie wskazanego w końcu jednostki redakcyjnej przypadku. Uprawniony jest wniosek, że prawodawca opisał w ten sposób jedną z sytuacji, które należałoby kwalifikować z mocy ustawy jako szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu zdania wstępnego art. 8a ust. 1.

W tej sytuacji Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie jest wadliwe. Przywołaną bowiem przez organ negatywną przesłanką dla zastosowania wyjątku był m.in. brak podstaw do uznania, że służba wnioskodawcy była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia. Z woli prawodawcy nie może to jednak stanowić wystarczającej podstawy do odmowy zastosowania wyjątku. Skoro faktycznie nie zakwestionowano skutecznie wystąpienia przesłanek wymienionych w pkt 1 i 2 art. 8 ust. 1 organ administracji winien był rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako szczególnie uzasadniony przypadek. Ta kwestia nie została natomiast stosownie wnikliwie wyjaśniona, co stanowiło o naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

Wobec wyrażenia przez organ w uzasadnieniu skarżonego aktu oceny, jak należy rozumieć pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku, Sąd wskazał, że ocena ta jest zbyt wąska. Nie znajduje ona uzasadnienia, ani z perspektywy względów wykładni językowej, ani też systemowej, czy celowościowej w kontekście założeń Noweli, którą wprowadzono do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a. Celem kompleksu regulacji (tj. Noweli), od których wyjątek wprowadza art. 8a ust. 1, było pozbawienie nienależnych przywilejów, zaś wobec pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa nie może być bez znaczenia bardzo krótkie pełnienie obowiązków w tych organach, czy związane z tym konkretne okoliczności pełnienia tych obowiązków, natomiast organ się do tych okoliczności, podnoszonych przez skarżącego, nie odniósł. Organ nie przeprowadził więc oceny, czy spełniona jest przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine, w kontekście wymogu art. 8 ust. 1 zdanie wstępne. Nie można było uznać za bez znaczenia w sprawie pominiętą także przez organ kwestię potwierdzenia uprawnień rentowych wnioskodawcy i orzeczenia o związku utraty zdrowia z pełnieniem służby. Niewyjaśnienie okoliczności sprawy w opisanym zakresie było następstwem zbyt wąskiego rozumienia pojęcia szczególnie uzasadniony przypadek, jako przesłanki zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin – zwanej ustawą zaopatrzeniową przez jednoznaczne przyjęcie, że w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej chodzi o rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia (zwrot: "w szczególności"). Oznacza to, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, nie tylko narażenie zdrowia i życia, gdyż przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że przesłanka narażenia zdrowia i życia musi wystąpić, a dopiero, gdy zostanie ustalone jej istnienie można badać ewentualne inne przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wynika to jednoznacznie ze znaczenia słowa "w szczególności", które można tłumaczyć jako: "zwłaszcza", "szczególnie", "głównie", "przede wszystkim", "nade wszystko", "w głównej mierze", "w pierwszej kolejności", "w pierwszym rzędzie",

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie błędnej kontroli sądowoadministracyjnej i niewłaściwe uznanie, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [.] lutego 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów k.p.a., podczas gdy organ prawidłowo prowadził postępowanie dowodowe oraz uzasadnił decyzję w zakresie wyznaczonym przez art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, jak w jego ocenie należy rozumieć przesłanki krótkotrwałości, rzetelności i szczególnie uzasadnionego przypadku oraz odniósł te kryteria do stanu faktycznego sprawy, a zatem wskazał, jakimi kryteriami się kierował.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość tego stanowiska wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem życia i zdrowia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. "Szczególnie uzasadniony przypadek" w ocenie organu zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch wyżej wskazanych przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bada tylko, czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się żadnej z wad, która świadczyłaby o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie ocenie poddany zostanie zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż dokonanie prawidłowej wykładni przepisu materialnego przesądza w rozpoznawanej sprawie o skuteczności zarzutów naruszenia prawa procesowego.

Zgodnie z będącym przedmiotem sporu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie zaś z art. 8a ust. 2 do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24

W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, mimo że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Przepis ten wprowadzony został ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), a zgłoszony został jako autopoprawka rządu na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 15 grudnia 2016 r., wobec czego w uzasadnieniu projektu ustawy brak jakiegokolwiek odniesienia do rozwiązania zawartego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ustawą z 16 grudnia 2016 r. wprowadzone zostały nowe rygorystyczne zasady ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (24a) dla tych funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej z 18 lutego 1994 r., którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa", o którym mowa w art. 13b, dlatego też dokonując wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy mieć na uwadze również pozostałe przepisy ustawy. Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że ustawodawca odwołuje się do dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń. Są to zasady określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy i zasady ustalone w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy. Z literalnego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad określania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkuje objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę do stosowania ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń. Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a konkretnie normy materialnoprawnej w nim wyrażonej wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Zawarta w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych stanowi podstawę dla tego organu do podjęcia działań skutkujących objęciem osób wskazanych w tym przepisie, czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.

Dążąc do ustalenia treści normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy czym w przypadku pojęcia "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto przy ustalaniu treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.

Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, na co wskazują pozostałe, analizowanych niżej, unormowania ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.

Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy.

Z treści art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że ustalenie emerytury, renty inwalidzkiej i renty rodzinnej w sposób wskazany w art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1, nie następuje wobec wskazanych w tych przepisach osób, jeżeli osoby te udowodnią, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęły współpracę i czynnie wspierały osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego, chodzi przy tym właśnie o osoby, "które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, i która pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r." przy przyjęciu, że "za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r." w wymienionych w ustawowym katalogu cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w treści art. 15c ust. 6 (i odsyłających do treści tego przepisu regulacjach art. 22a ust. 6 i art. 24a ust. 6) ustawy zaopatrzeniowej wyraźnie rozróżnia charakter działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego od formalnego kryterium "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego" stanowiąc wprost, że restrykcyjnych unormowań zawartych w przepisach ustawy zaopatrzeniowej "nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego".

Wykładnię powyższą wzmacnia treść art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którą sporządzana przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu informacja o przebiegu służby "na rzecz totalitarnego państwa" zawiera zarówno dane istotne z punktu widzenia legalnej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa", tj. wskazanie okresów służby na rzecz totalitarnego państwa, o których mowa w art. 13b, jak i inne dane, tj. informację "czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego", a zatem informację dotyczącą nie tylko "okresu służby na rzecz państwa totalitarnego", lecz również dotykającą charakteru działalności w ramach służby odbywanej w warunkach państwa totalitarnego, tj. kwestii bezpośredniego angażowania się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, co – w przypadku angażowania się w działalność nie korespondującą z zadaniami i funkcjami państwa totalitarnego – z mocy samego prawa wyłącza stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy (art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4).

Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy zaopatrzeniowej - co mogłaby sugerować wykładnia językowa art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nie uwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy – poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) jednoznacznie negatywne znaczenie, co oznacza, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa.

Służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia, ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Unormowania art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach – wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego. Udowodnienie tego rodzaju aktywności powoduje więc, że osoba, której sytuacja ze względu na okres i miejsce pełnionej służby nadal mieści się w zakresie ustawowej definicji "służby na rzecz totalitarnego państwa" traktowana jest przez ustawodawcę jako osoba, względem której nie znajdują aksjologicznego uzasadnienia restrykcyjne unormowania wprowadzające odstępstwa od ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego.

Celowym wydaje się również sięgnięcie do wykładni celowościowej przepisów analizowanej ustawy. Przyjęcie bowiem, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa", odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby, miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, chronionych przez to państwo wartości i realizowanych przez nie celów, w tym z punktu widzenia korespondującej z tymi standardami, wartościami i celami zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą prawo w imię równości powinno indywidualizować sytuację obywateli ze względu na pewne cechy istotne, a więc relewantne.

Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może stanowi podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.

Nadto, jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku nie stwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art.8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.

O ile ustawodawca wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, to jednak kryteria dokonywania tego wyboru nie były oczywiste. Kryteriów takich nie wyrażają wprost unormowania ustawy zaopatrzeniowej, stąd też niezbędne było dokonanie wykładni art. 8a ustawy, aby ustalić normę materialnoprawną w nim zawartą, a tym samym wskazać kryteria, przy zachowaniu których może być wydawana decyzja na podstawie art. 8a ustawy.

Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej polegające na dowolnym przyjęciu, że w przepisie tym chodzi o rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem narażenia zdrowia i życia (zwrot: "w szczególności"), co oznacza, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wykładnię Sądu I instancji, zgodnie z którą kryterium "narażenia życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jest czynnikiem dodatkowym wpływającym na ocenę spełnienia kryterium rzetelności pełnienia służby, a nie decydującym o jego spełnieniu. Odwołując się do zaprezentowanej powyżej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej i odnosząc się do treści zarzutu skargi kasacyjnej należy w tym miejscu jedynie uwypuklić, że zwrot "w szczególności" jednoznacznie wskazuje na to, iż przesłanka narażenia życia i zdrowia zawiera się w przesłance rzetelnego pełnienia służby. Wystąpienie w danym przypadku narażenia życia i zdrowia w sposób oczywisty wzmacnia przesłanki pozwalające na przyjęcie rzetelnego pełnienia służby, lecz nie stanowi samoistnej przesłanki przesądzającej o istnieniu owej rzetelności. Hipotetycznie możliwa jest np. sytuacja, że dany funkcjonariusz narażał podczas służby swe zdrowie lub życie, a jednocześnie służbę pełnił niestarannie, dopuszczał się uchybień służbowych itp. W takiej sytuacji nie można przyjąć automatycznie rzetelności pełnienia służby, lecz należałoby dokonać wnikliwej oceny i porównania narażenia zdrowia i życia z niestarannym pełnieniem służby i dopiero po wyważeniu obu tych racji przyjąć rzetelność bądź nierzetelność pełnienia służby. Brak owego narażenia nie wyklucza możliwości przyjęcia rzetelnego pełnienia służby. Podkreślić należy, że użyte ww. przepisie sformułowanie "w szczególności" jest jedynie podkreśleniem, iż jednym z rodzajów rzetelnego wykonywania zadań, jest ich wykonywanie z narażeniem zdrowia lub życia. Zgodnie bowiem z literalnym brzmieniem zwrot "w szczególności" podkreśla tylko pewną wyjątkową (czyli właśnie szczególną) okoliczność, nie zamykając jednak katalogu sytuacji do których się odnosi.

Słusznie Sąd I instancji wskazał, że z kopii akt osobowych wydanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Przeciwnie ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego wskazują, że w trakcie służby zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie, był awansowany na kolejne stopnie i otrzymywał nagrody, a także był pozytywnie opiniowany. Został odznaczony Brązowym Krzyżem Zasługi. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec wnioskującego karach dyscyplinarnych. Reasumując ten wątek, uznać należy, że zaistniały podstawy do przyjęcia, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. W związku z tym zarzutem uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiadał prawu z przyczyn omówionych poniżej.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie błędnej kontroli sądowoadministracyjnej i niewłaściwe uznanie, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [..] lutego 2019 r. wydana została z naruszeniem przepisów k.p.a., podczas gdy organ prawidłowo prowadził postępowanie dowodowe oraz uzasadnił decyzję w zakresie wyznaczonym przez art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej i zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, jak w jego ocenie należy rozumieć przesłanki krótkotrwałości, rzetelności i szczególnie uzasadnionego przypadku oraz odniósł te kryteria do stanu faktycznego sprawy, a zatem wskazał, jakimi kryteriami się kierował, nie jest uzasadniony.

Bezzasadność powyższego zarzutu jest konsekwencją przyjęcia wskazanej wyżej wykładni przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd I instancji słusznie wskazał, iż błędna wykładnia przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przez organ doprowadziła do bezpodstawnego przyjęcia, iż spełnienie tej przesłanki ma miejsce tylko wówczas, gdy służba pełniona była przez funkcjonariusza z narażeniem życia lub zdrowia. W konsekwencji ograniczył bezpodstawnie postępowanie dowodowe, a nawet nie poddał ocenie okoliczności wskazanych w toku postępowania przez samego skarżącego (głównie we wniosku). Ponadto organ przyjął zbyt wąskie rozumienie pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", jako przesłanki zastosowania przepisu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. W rozpoznawanej sprawie organ nie rozważył w kontekście tego pojęcia długości służby R. K. na rzecz totalitarnego państwa, tj. okresu 1 miesiąca i 16 dni, zwolnienia się ze służby na wniosek skarżącego po zapoznaniu się z zakresem powierzonych mu obowiązków, czy wreszcie nieuwzględnienia przy ocenie tego przypadku otrzymania przez skarżącego już w czasie pełnienia służby na rzecz demokratycznego państwa Krzyża Zasługi. Sąd I instancji słusznie uznał, iż kwestie te nie są obojętne w kontekście oceny, czy w sprawie występuje uzasadniony przypadek, w wyniku czego doszedł do prawidłowego wniosku, iż zaskarżona decyzja naruszyła przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Braki postępowania dowodowego związane z niewyjaśnieniem określonych okoliczności, jak również ocena nieuwzględniająca całokształtu materiału dowodowego, jak w niniejszej sprawie, zawsze prowadzą do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wymaga on m.in., aby w uzasadnieniu omówić nie tylko dowody, w oparciu o które zostały poczynione ustalenia, lecz także te dowody, którym organ odmówił wiarygodności. Przypadek taki ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż w wyniku błędnej wykładni przepisów prawa materialnego organ nie poddał ocenie dowodów i twierdzeń, które podnosił skarżący (wskazane wyżej - długość służby na rzecz totalitarnego państwa, okoliczności rezygnacji ze służby, długość służby na rzecz państwa demokratycznego, otrzymanie odznaczenia, utrata zdrowia w trakcie służby). Z tych przyczyn słusznie przyjęto, iż doszło do naruszenia tego przepisu.

W związku z tym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. nie znajduje podstaw.

Z powyższym względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.