Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej: organ/KKU) działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] odmawiającej nieodpłatnego przekazania na własność Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, będącej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta [...], położonej w [...], w obrębie [...][...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Gmina Miasta [...] wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. wystąpiła do Wojewody [...] o nieodpłatne przekazanie prawa własności ww. nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] prawa własności nieruchomości, opisanej w sentencji decyzji. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożyła Gmina Miasta [...] pismem z dnia [...] maja 2019 r. Odwołanie zostało złożone w terminie. Wojewoda [...] przekazując pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. odwołanie Gminy Miasta [...] od decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [....] podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i poinformował, iż nie znalazł podstaw do zmiany decyzji na podstawie art. 132 Kpa. Po rozpatrzeniu odwołania oraz analizie akt sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] stanowi art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym gminie na jej wniosek może być przekazane mienie państwowe, jeżeli jest ono związane z realizacją jej własnych zadań. Celem tego przepisu nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią - a nie dopiero zamierzonymi - zadaniami. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1923/10). KKU wskazało, że podziela funkcjonujący w orzecznictwie na tle powyższego przepisu pogląd, że przepis ten nie powinien być stosowany do mienia, które nie było w dniu wejścia w życie powyższej ustawy mieniem państwowym, czyli do mienia, które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 mogłaby prowadzić do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w każdym czasie bez żadnych ograniczeń. Powyższe byłoby jednak w sprzeczności z intencją ustawodawcy i intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej celem, jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego (vide: wyrok WSA w Warszawie z 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 114/06). Ponadto kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 z późn. zm.). Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej w art. 5 ust. 4, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać należy za działanie nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie czy przedmiotowa działka stanowiła na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, czy Gmina Miasta [...] wykonuje konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506), a następnie czy przeniesienie własności ww. działki w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) jest prawnie uzasadnione. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że z wniosku Gminy Miasta [...] oraz zgromadzonych dokumentów w sprawie wynika, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona była numerami: [...] oraz [...] i zapisana była w księdze wieczystej nr [...], gdzie jako właściciel figurował Skarb Państwa w użytkowaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w [...]. Obecnie działka ta jest ujawniona w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa, znajduje się w pasie drogowym ul. [...], która posiada kategorię drogi gminnej. W ewidencji gruntów przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem "[..]". Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte przez Gminę Miasta [...] od spółki "[...] Stacja [...] nr [...]" Sp. z o.o. na podstawie umowy zamiany z dnia [...] stycznia 2015 r. Repertorium [...] [...]. KKU podkreśliła, że obecnie Gmina Miasta [...] jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że jako użytkownik wieczysty może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności. Potwierdza to orzecznictwo Sądu Najwyższego. Organ wskazał, że jak wynika z postanowienia SN z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt I CSK 633/16, posiadanie nieruchomości w zakresie użytkowania wieczystego, to faktyczne wykonywanie władztwa nad nieruchomością z wolą posiadania jej jednak w granicach treści tego prawa. Jest to zatem wykonywanie władztwa nad nieruchomością odpowiadającego uprawnieniom określonym w art. 233 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Tym samym Gmina Miasta [...] ma prawo do zagospodarowania tej nieruchomości zgodnie z przepisami. Organ uznał, że posiadane przez Gminę Miasta [...] prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. W opinii Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania Gminie Miasta [...] przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Niewątpliwie przekazanie to nie jest obligatoryjne, a ww. przepis pozostawia do uznania organu, czy dane mienie przekaże czy też nie - jest to decyzja uznaniowa/fakultatywna. Decyzja uznaniowa jest decyzją wydaną w sprawie indywidualnej przez organ administracyjny, na podstawie upoważnienia zawartego w normie prawnej odkodowanej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Charakteryzuje się tym, że umożliwia organowi administracyjnemu wybranie przy tym samym stanie faktycznym dwóch lub nawet więcej równoprawnych rozstrzygnięć. Sytuacja taka nie ma więc charakteru dowolności, wszystko dzieje się w granicach uznania administracyjnego. Decyzja, w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie kierując się ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. Gmina Miasta [...] jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, nie wykazała, aby prawo to było niewystarczające do realizowania zadań gminy, a przekazanie ww. nieruchomości w ww. trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. Podniesione przez Gminę Miasta [...] argumenty w odwołaniu od przedmiotowej decyzji (np. koszty) nie znajdują uzasadnienia i pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jednocześnie KKU wskazała, że negatywna decyzja komunalizacyjna nie zamyka Gminie Miasta [...] drogi do nabycia prawa własności ww. nieruchomości w innym trybie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto [...] (dalej: skarżące)

Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

1) przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 z późn.zm.) przez błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...][...];

2) przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z przepisem art, 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 08 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713) przez błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha na rzecz Gminy Miasta i przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy w sprawach gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego;

3) przepisu art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn.zm., zwaną dalej k.p.a.) polegające na przekroczeniu przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową granic uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...][....].

Wskazując na powyższe zarzuty Gmina Miasta [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że przejęcie przez gminę nieruchomości w powołanym trybie nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 tej ustawy nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a ponadto zawsze ma charakter uznaniowy w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Dlatego też ocenia okoliczności, ustalenie, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie, ustawodawca pozostawił ocenie i uznaniu organu orzekającemu o tym przekazaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1473/92).

Przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest także obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy. Użycie w tym przepisie wyrazów "może być przekazane" wskazuje, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co znaczy, że nawet fakt, iż mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1991 r., sygn. akt I SA 802/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 80).

Stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. stan faktyczny i prawny sprawy nie budzi wątpliwości. Skarżąca gmina jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa (działki nr [...] o powierzchni [...] ha), wykorzystywanej jako droga gminna, która zarówno obecnie, jak i w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Niesporne jest także ustalenie, że nieruchomość ta znajduje się w pasie drogowym ulicy, która posiada kategorię drogi gminnej (na omawianym odcinku jest to droga wewnętrzna -wyjazd z budynków położonych przy ul [...]). Skarżąca gmina wykonuje zaś na tej działce zadania własne za pośrednictwem Zarządu [...] i [...] w [...], jednostki budżetowej Gminy Miasta [...]. Jak sama skarżąca Gmina wskazuje, "zadania te są wykonywane na bieżąco a nie pozostają tylko zamierzeniem dotyczącym realizacji takich zadań na przyszłość".

Zdaniem Sądu oznacza to, że co do zasady skarżąca Gmina spełnia przesłanki art. 5 ust. 4 powołanej ustawy. Jednakże możliwości skorzystania przez skarżącą Gminę z powołanej regulacji prawnej stoi na przeszkodzie interes właściciela spornej nieruchomości, czyli Skarbu Państwa. Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że rozstrzygającym w niniejszej sprawie jest fakt, że uprawnienia skarżącej Gminy wynikające z posiadanego prawa użytkowania wieczystego (ma prawo do korzystania z gruntu jak właściciel) spornej działki, w tym możliwość zarządu, są wystarczające do realizacji ustawowych zadań skarżącej Gminy. Stanowisko to zarówno organ I, jak i II instancji wyczerpująco wyjaśniły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Sama skarżąca wyjaśniła, że dysponuje sporną nieruchomością i realizuje na niej powierzone zadania w zakresie utrzymania dróg gminnych tj. poprzez budowę, rozbudowę, oznakowanie. Gmina nie wskazała żadnych ograniczeń, które wykonywanie tych zadań by jej uniemożliwiały. Fakt, że Gmina, jak wskazuje, sprawuje zarząd drogami wewnętrznymi nie w swoim interesie ale w interesie wszystkich użytkowników dróg, wynika z zadań własnych Gminy i nie zmienia faktu, ze może to czynić także jako użytkownik wieczysty gruntu. Samo zaś twierdzenie, że gmina ograniczona jest w wykonywaniu zadań własnych a wręcz ich wykonywanie jest niemożliwe, bez wskazania konkretnych dowodów takie ograniczenia potwierdzające jest niewystarczające do nieodpłatnego wyzbycia się przez Skarb Państwa własności spornej działki. Zwłaszcza, że skarżąca w uzasadnieniu w zasadzie potwierdza, ze zadania te są wykonywane. Oznacza to, że pomimo iż ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy wskazuje na istnienie przesłanek do komunalizacji objętej wnioskiem nieruchomości, to jednak orzeczenie odmowne nie narusza prawa. Argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, a jej decyzja odmowna nie może być uznana za dowolną.

W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji publicznej prowadziły kontrolowane postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Nie naruszyły przy tym granic swobodnego uznania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji