Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Robert Żukowski Protokolant spec. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2021 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego M. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...] Minister Sprawiedliwości (dalej: "Minister" lub "organ") utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2021 r., odwołującą M. G. (dalej: "Skarżący") ze stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. Organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. dalej: "k.p.a.") oraz art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 850 ze zm., dalej: "u.k.s.").

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.

W dniu [...] czerwca 2021 r. wizytator Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla K. w K. A. K. przeprowadziła pierwszą część kontroli okresowej Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. M. G., w ramach sprawowanego nadzoru wewnętrznego samorządu komorniczego, za okres od 6 czerwca 2019 r.

Podczas kontroli komornik M. G. przedstawił polisy ubezpieczeniowe odpowiedzialności cywilnej i zawodowej, zawarte w P. o nr [...] za okres od 31 grudnia 2019 r. do 30 grudnia 2020 r. i nr [...] za okres od 31 grudnia 2020 r. do 30 grudnia 2021 r. Komornik nie przedstawił polisy ubezpieczeniowej za okres od 6 czerwca 2019 r. do 30 grudnia 2019 r.

W dniu 12 sierpnia 2021 r. Minister Sprawiedliwości wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie odwołania M. G. z zajmowanego stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. z uwagi na brak zawarcia obowiązkowej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, od dnia 6 czerwca 2019 r. do dnia 30 grudnia 2019 r., zgodnie z przepisami wykonawczymi, wydanymi na podstawie art. 37 ust. 4 u.k.s.

Podstawą prawną wszczęcia przedmiotowego postępowania stanowił przepis art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s., a podstawą faktyczną - treść protokołu kontroli okresowej Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. M. G., z dnia [...] czerwca 2021 r.

Z uwagi na powyższe, postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. Minister Sprawiedliwości zawiesił w czynnościach Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. M. G.. Jednocześnie Rada Izby Komorniczej w K., w dniu [...] września 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] stwierdzającą zasadność odwołania M. G. z zajmowanego stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T., w związku z protokołem z wizytacji kancelarii ww. komornika i stwierdzonymi w nim uchybieniami, w szczególności w związku z brakiem zawarcia w okresie od dnia 6 czerwca 2019 r. do dnia 30 grudnia 2019 r. obowiązkowej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej.

W piśmie z dnia 2 sierpnia 2021 r. - po wezwaniu komornika sądowego przez Prezesa Sądu Rejonowego w T. do przedłożenia w terminie 3 dni polisy ubezpieczeniowej za okres od 6 czerwca do 30 grudnia 2019 r. lub innych dokumentów ubezpieczeniowych potwierdzających zawarcie takiej umowy – M. G. wskazał, iż nie doszło do zawarcia umowy ubezpieczenia za ww. okres. Podał, że dopiero po odebraniu ślubowania, czyli po dniu 6 czerwca 2019 r. możliwe było wyposażenie kancelarii w niezbędne do jej funkcjonowania elementy, jak pieczęcie i kwalifikowane podpisy elektroniczne. Nadmienił przy tym, że kompletowanie grafiki, programu komputerowego oraz innych certyfikatów trwało do grudnia 2019 r., zatem praktycznie działalność kancelarii komorniczej mogła rozpocząć się dopiero po ich uzyskaniu. Wówczas zawarł umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej.

Decyzją z [...] października 2021 r. Minister Sprawiedliwości odwołał Skarżącego ze stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T. z uwagi na niezawarcie umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zgodnie z przepisami wykonawczymi na podstawie art. 37 ust. 4 u.k.s., od dnia 6 czerwca 2019 r. do dnia 30 grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Skarżący, pomimo uzyskania w dniu 6 czerwca 2019 r. prawa do wykonywania czynności określonych w art. 3 u.k.s. (w tym dniu złożył bowiem ślubowanie przed Prezesem Sądu Apelacyjnego w K.), w okresie od 6 czerwca do 30 grudnia 2019 r. nie zawarł umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, zgodnie z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 37 ust. 4 u.k.s., co skutkuje obligatoryjnym odwołaniem go ze stanowiska komornika sądowego.

W ocenie organu, w tym kontekście bez znaczenia pozostaje okoliczność podnoszona przez komornika, iż w tym czasie (od 6 czerwca do 30 grudnia 2019 r.) nie wykonywał on czynności w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, bowiem obowiązek ten powstaje od momentu uzyskania przez komornika prawa do wykonywania czynności, o których mowa w art. 3 tej ustawy. Prawo to komornik nabywa z chwilą złożenia ślubowania przed właściwym prezesem sądu apelacyjnego. Zauważył przy tym, że jak wynika z protokołu kontroli okresowej z dnia 30 czerwca 2021 r. - wbrew twierdzeniom Skarżącego - w roku 2019 przyjmował on sprawy egzekucyjne i podejmował w nich określone czynności (np. [...]).

W ocenie organu, mimo że przepisy wykonawcze do art. 37 u.k.s., tj. rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komorników sądowych z dnia 25 czerwca 2019 r. weszły w życie w dniu 16 sierpnia 2019 r., a zatem już po złożeniu przez M. G. ślubowania przed właściwym prezesem sądu apelacyjnego, to przepis określający zakres odpowiedzialności cywilnej komornika sądowego ma rangę przepisu ustawowego, co oznacza, że komornicy zobowiązani są do jego przestrzegania i stosowania. Ponadto organ wskazał, że od dnia wejścia w życie, tj. 1 stycznia 2019 r. ustawy o komornikach sądowych, do dnia 15 sierpnia 2019 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komorników sądowych z 24 grudnia 2003 r.

Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący pismem z dnia 15 listopada 2021 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał w nim, że opóźnienie w zawarciu przez niego polisy ubezpieczeniowej podyktowane było błędną informacją udzieloną przez agenta ubezpieczeniowego, który za decydujący moment zawarcia takiej polisy uznał rok faktycznego rozpoczęcia funkcjonowania kancelarii komorniczej, nie zaś konkretny dzień, tj. dzień złożenia przez komornika ślubowania. W związku z tą sytuacją Skarżący w dniu 15 września 2021 r. przesłał do ubezpieczyciela (P.) reklamację dotyczącą uzupełnienia (rozszerzenia) polisy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej nr [...] - na okres od 6 czerwca 2019 r. do 30 grudnia 2019 r. Skarżący nie otrzymał dotychczas odpowiedzi na wskazaną reklamację, co w jego ocenie oznacza jej pozytywne rozpatrzenie, zgodnie art. 8 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o rozpatrywaniu reklamacji przez podmioty rynku finansowego i o Rzeczniku Finansowym.

Ponadto wskazał na fakt, że w okresie od 6 czerwca 2019 r. do 30 grudnia 2019 r. nie naraził Skarbu Państwa na żadną szkodę, ani na odpowiedzialność cywilną. Wyraził także gotowość pokrycia ewentualnej szkody we własnym zakresie, gdyby taka zaistniała.

Decyzją z [...] lutego 2022 r. Minister utrzymał wydaną w I instancji decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasową argumentację i odniósł się do wyjaśnień Skarżącego, jakoby niezawarcie przez niego umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej: "było podyktowane błędną informacją udzieloną przez agenta ubezpieczeniowego, który jako decydujący moment wskazywał rok rozpoczęcia funkcjonowania kancelarii, nie zaś konkretny dzień (tu: dzień ślubowania)". Podkreślił, że odwołujący się jako osoba, która w okresie asesury zdobyła praktyczne, a nie tylko teoretyczne przygotowanie do wykonywania zawodu komornika, powinien znać przepisy u.k.s., w szczególności art. 17 ust. 6 oraz art. 37 ust. 1 u.k.s. oraz je należycie stosować. Natomiast w przypadku jakichkolwiek wątpliwości co do daty rozpoczęcia obowiązywania ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komornika, Skarżący powinien zwrócić się o wykładnię w/w przepisów do organów samorządu komorniczego (np. Rady Izby Komorniczej w K. lub Krajowej Rady Komorniczej), ewentualnie Ministra Sprawiedliwości.

Zwrócił ponadto uwagę na okoliczność, że wobec śmierci agenta ubezpieczeniowego nie jest obecnie możliwe zweryfikowanie przez organ okoliczności, czy faktycznie Skarżący uzyskał błędną informację odnośnie daty, z którą powinien zawrzeć umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, czy też okoliczność ta została wykreowana na potrzeby niniejszego postępowania, jako próba obrony przed utratą stanowiska komornika sądowego.

Co się tyczy reklamacji złożonej przez Skarżącego, adresowanej do agenta ubezpieczeniowego oraz nieuzyskania na nią odpowiedzi do chwili obecnej, w ocenie organu, zdarzenia te nie mają żadnego istotnego znaczenia dla niniejszego postępowania, albowiem bezspornym pozostaje okoliczność, że umowa ubezpieczenia nr [...] nie została zawarta (przedłużona) za okres od 6 czerwca 2019 r. do 30 grudnia 2019 r. Do takiej czynności wymagane jest bowiem złożenie zgodnych oświadczeń woli przez dwie strony (tutaj: odwołującego się i P. S.A.). Niewystarczającym do jej zawarcia jest nierozpatrzenie w terminie reklamacji przez ubezpieczyciela. Ponadto, zdaniem organu, reklamacja złożona przez Skarżącego mogła co najwyżej dotyczyć wykonania lub niewykonania postanowień umowy nr [...], obowiązujących strony w trakcie jej trwania (tj. od 31 grudnia 2019 r. do 30 grudnia 2020 r.), a nie zaś okresu, w którym strony nie wiązała żadna umowa lub inny stosunek prawny.

W ocenie organu, jeżeli Skarżący uważa, że w wyniku nierozpoznania w terminie jego reklamacji nastąpiło z mocy prawa pozytywne jej rozpatrzenie (na jego korzyść) i tym samym objęcie w/w umową ubezpieczenia także okresu od 6 czerwca 2019 r. do 30 grudnia 2019 r., to przedmiotową okoliczność powinien on w należyty sposób udokumentować, np. dołączając do akt sprawy stosowny aneks do w/w umowy lub orzeczenie sądu uwzględniające jego roszczenie w przedmiotowym zakresie, np. w wyniku wniesienia powództwa o ustalenie z art. 189 k.p.c.

W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie art. 7 k.p.a. i art. 7a k.p.a. i nieuwzględnienie przez organ w toku wydawania decyzji indywidualnych okoliczności dotyczących Skarżącego oraz poprzez niedokonanie napotkanych wątpliwości interpretacyjnych na korzyść Skarżącego, polegające na braku uwzględnienia faktu, iż opóźnienie w zawarciu polisy ubezpieczeniowej nie wynikało z umyślnego działania komornika, ani złej woli, a było podyktowane błędną informacją udzieloną przez agenta ubezpieczeniowego, a wobec śmierci agenta ubezpieczeniowego nie jest możliwe do zweryfikowania przez organ tych okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2021 r. o odwołaniu M. G. ze stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T.;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 1 pkt 4 ustawy o komornikach sądowych, poprzez przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości z urzędu i obligatoryjnie odwołuje komornika z zajmowanego stanowiska, jeżeli komornik zawarł umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, ale nie obejmowała ona początkowego okresu działalności komornika, podczas gdy przy przyjęciu prawidłowej wykładni w sytuacji, gdy komornik zawarł umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, niemożliwe jest odwołanie go ze stanowiska na podstawie tej przesłanki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało wydaniem decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2021 roku o odwołaniu M. G. ze stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w T.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z paragrafem drugim powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2022 poz. 329 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należało uznać, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 37 ust. 1 u.k.s. komornik jest obowiązany do zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogą zostać wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności określonych w art. 3 tej ustawy, w tym czynności wykonywanych jako zastępca innego komornika, a w przypadku gdy zatrudnia pracowników, również do zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogą zostać wyrządzone ich działaniem lub zaniechaniem w związku z wykonywaniem tych czynności, jak również za działania lub zaniechania asesorów wyznaczonych w trybie art. 43 ust. 1 ww. ustawy. Prezes właściwego sądu rejonowego kontroluje spełnienie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, w ramach kontroli, o której mowa w art. 176 ust. 1 u.k.s. Spełnienie tego obowiązku ustala się na podstawie okazanej przez komornika polisy lub innego dokumentu ubezpieczenia, potwierdzającego zawarcie takiej umowy. W przypadku stwierdzenia niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, prezes właściwego sądu rejonowego niezwłocznie informuje o tym Ministra Sprawiedliwości.

Minister właściwy do spraw instytucji finansowych w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Komorniczej oraz Polskiej Izby Ubezpieczeń, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy zakres ubezpieczenia obowiązkowego, o którym mowa w ust. 1, termin powstania obowiązku ubezpieczenia oraz minimalną sumę gwarancyjną, biorąc w szczególności pod uwagę specyfikę i zakres realizowanych zadań.

Natomiast zgodnie z treścią regulacji zawartej w art. 19 ust. 1 u.k.s., Minister Sprawiedliwości z urzędu odwołuje, w drodze decyzji, komornika z zajmowanego stanowiska, jeżeli komornik:

1) z powodu choroby lub utraty sił został uznany przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za całkowicie niezdolnego do pełnienia obowiązków komornika lub bez uzasadnionej przyczyny odmówił poddania się badaniu, o którym mowa w art. 26 tej ustawy;

2) ukończył 65. rok życia;

3) spowodował niedobór finansowy, polegający na wydatkowaniu środków podlegających dokumentacji na działalność niezgodną z ich przeznaczeniem, w wysokości przekraczającej 15 000 złotych;

4) nie zawarł umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, zgodnie z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 37 ust. 4 ww. ustawy, lub utracił to ubezpieczenie z zawinionych przez siebie przyczyn.

Zauważyć należy, że przytoczone przepisy zawierają zarówno przesłanki odwołania z funkcji komornika o obiektywnym stricte charakterze, jak np. ukończenie pewnego wieku, jak również przesłanki, których spełnienie wymaga stosownych dowodów, przykładowo dla oceny wystąpienia uzasadnionej przyczyny braku poddania się przez komornika określonym badaniom lekarskim, czy też utraty ubezpieczenia z zawinionych przez komornika przyczyn. Dokonując oceny wystąpienia przesłanki z pkt 4 zdanie pierwsze, tj. stwierdzenia braku zawarcia przez komornika umowy ubezpieczenia należy zatem mieć na uwadze całokształt powyższej regulacji.

W szczególności przepis ten należy odpowiednio odnieść do okoliczności danej sprawy, gdyż nie może być on stosowany niejako "in abstracto". W takim bowiem przypadku jego hipotezą objęte byłyby wszystkie zdarzenia losowe, w tym mające znamiona siły wyższej. Przykładowo nie można zaakceptować sytuacji, w której komornik ze względu na wypadek komunikacyjny i pobyt w szpitalu nie zdążył dopełnić obowiązku ubezpieczeniowego, gdyż taką okoliczność należy uznać w pełni za usprawiedliwioną. Należy więc odróżnić sytuacje, gdy do zawarcia umowy ubezpieczenia nie dochodzi z przyczyn, na które komornik nie miał wpływu, jak i sytuacje gdy do zawarcia tej umowy nie dochodzi z innych nieusprawiedliwionych przyczyn.

To że cytowany przepis ma charakter związany, gdyż Minister odwołuje z urzędu komornika po wystąpieniu przesłanek z art. 19 ust. 1 pkt 1- 4 u.k.s., nie może oznaczać w praktyce automatyzmu działania organu, który musi wyjaśnić i ustalić czy faktycznie doszło do spełnienia określonej przesłanki. Jest to niezbędne ze względu na rodzaj sankcji, jaką zawiera ten przepis, tj. odwołania z zajmowanego stanowiska komornika sądowego, a więc pozbawienie możliwości wykonywania tego zawodu, tj. najdalej idącą sankcję, która powinna znajdować zastosowanie tylko w sytuacjach dokonania przez komornika najpoważniejszych naruszeń prawa.

Ponadto stosowanie przedmiotowego przepisu musi odzwierciedlać cel, jaki nadał mu ustawodawca.

Mając w związku z tym na uwadze, że posiadanie przez komornika umowy OC ma służyć ograniczeniu odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za działania komornika lub ich brak, z tego punktu widzenia niewątpliwie znaczenie ma okoliczność czy do takiej sytuacji w ogóle doszło i czy powodowane brakiem stosownego ubezpieczenia OC komornika zagrożenie dla interesów Skarbu Państwa było realne.

Ma to przede wszystkim znaczenie w sytuacji wystąpienia określonej szkody stanowiącej podstawę odpowiedzialności ubezpieczeniowej lub narażenia na odpowiedzialność Skarbu Państwa. Brak zatem umowy ubezpieczenie OC komornika w takim przypadku stanowi niewątpliwie wystarczający powód do jego odwołania ze sprawowanego urzędu, gdyż niedopełniając obowiązku ustawowego, powoduje - jako funkcjonariusz publiczny - powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej po stronie Skarbu Państwa lub przynajmniej naraża Skarb Państwa na takie ryzyko.

W przypadku rozpoznawanej sprawy, w okresie gdy Skarżący nie posiadał takiej umowy, do żadnego ze zdarzeń mogących powodować powyższe skutki jednak nie doszło, zwłaszcza, że jak wynika z okoliczności sprawy, Skarżący w spornym okresie zajmował się organizacją nowej kancelarii komorniczej, dokonując w tym czasie czynności komorniczych jedynie w bardzo ograniczonym zakresie.

Podkreślić zatem trzeba, że stwierdzenie braku posiadania przez Skarżącego jako komornika obowiązkowego ubezpieczenia nie nastąpiło w związku z wystąpieniem zdarzenia powodującego jego odpowiedzialność, lecz w istocie miało miejsce niejako post factum, tj. w wyniku ustaleń kontroli okresowej jego kancelarii, w dniu [...] września 2021 r., a więc ponad półtora roku później, co dokumentuje protokół kontroli. Co istotne, w dniu wszczęcia przedmiotowej kontroli Skarżący posiadał aktualną umowę ubezpieczenia OC, czego organ w żaden sposób nie zakwestionował.

W tych okolicznościach sprawy trzeba zatem uznać, że kontrolowany komornik zawarł stosowną umowę ubezpieczenia odpowiedzialności zawodowej i w dniu kontroli spełniał w tym zakresie wymogi ustawowe. Nie posiadł jedynie takiej umowy w przeszłości, przez określony czas, tj. w trakcie organizacji swojej kancelarii.

W takim stanie faktycznym sprawy wątpliwości budzi, czy znajduje tu zastosowanie przepis art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s., zdanie pierwsze, ze względu na ramy czasowe tego przepisu i działanie w takim przypadku de facto prawa (sankcji) wstecz. Tym bardziej, że użyte w tym przepisie przez ustawodawcę określenie: "nie zawarł", a nie przykładowo: "nie zawierał" (czy "nie posiadał"), tj. czasu teraźniejszego, a nie czasu przeszłego, wskazuje raczej, iż jego hipotezą objęte są aktualne umowy ubezpieczenia, a nie zdarzenia przeszłe (historyczne), tym bardziej, że zakresu działania takiego przepisu wstecz ustawodawca w żaden sposób nie uregulował. Ponadto przyjęcie takiej wykładni przepisu prowadzić by mogłoby w praktyce do sytuacji, w której komornika należałoby zwolnić z piastowanego urzędu np. za brak w przeszłości nawet jednego dnia ubezpieczenia OC, co mogło być spowodowane przykładowo zwykłą pomyłką ze względu na rok przestępny itp., które to okoliczności mogą zostać ujawnione dopiero po latach, w wyniku kolejnej kontroli.

W doktrynie wskazuje się, iż niespełnienie tego obowiązku oznacza zarówno brak zawarcia umowy ubezpieczenia, umowę nieaktualną w dacie kontroli, jak również niewłaściwy jej zakres (vide: P. Dzienis: Ustawa o komornikach sądowych (...), pod red. R. Reiwer, 2019 r., wyd. Beck - komentarz do art. 37 u.k.s.). Podkreśla się tym samym kwestię aktualności takiego ubezpieczenia w dniu kontroli, ze względu na brak odniesienia się w tym przepisie do innych ram czasowych, gdyż niespełnienie wymogu posiadania obowiązkowego ubezpieczenia musi zostać stwierdzone na określoną datę, jak to ma miejsce w sytuacji wystąpienia zdarzenia powodującego odpowiedzialność odszkodowawczą komornika.

Co istotne, brak umowy ubezpieczenia nie powoduje jakiegokolwiek skutku w postaci zakwestionowania dokonywanych w tym czasie przez komornika czynności, w szczególności nie stwierdza się ich nieważności. Czynności te wywołują skutki prawne, w związku z czym uznać należy, że ubezpieczenie OC ma jedynie chronić Skarb Państwa i samego komornika przed odpowiedzialnością odszkodowawczą. Dlatego też przepisy zawierające sankcje za brak takiego ubezpieczenia należy przede wszystkim odnieść do zdarzeń powodujących taką odpowiedzialność oraz skutków braku aktualnej umowy ubezpieczenia OC komornika.

Takie zastosowanie przedmiotowej regulacji zdają się potwierdzać także przepisy dotyczące bieżącego nadzoru nad działalnością komorników, sprawowanej przez prezesów sądów rejonowych i ich uprawnienia w tym obszarze (vide: art. 37 ust. 2 u.k.s.), a także kontrole doraźne, które oprócz okresowych dopuszczają przepisy, dla zapewnienia w praktyce pełnego nadzoru nad działalnością komorników sądowych (vide art. 176 ust. 1 u.k.s.). Tego typu rozwiązania, które należy ocenić jako systemowe, mają z natury rzeczy prewencyjny, a nie sankcyjny charakter.

Mając zatem na uwadze zasadę racjonalności działania ustawodawcy, dokonując wykładni gramatycznej, celowościowej oraz systemowej przepisu art. 19 ust. 1 pkt 4, należy uznać za uprawnione stanowisko, iż zapewnieniu powszechności posiadania przez komorników ubezpieczenia OC służy w pierwszej kolejności odpowiednia kontrola, a w dalszej dopiero adekwatna sankcja. Nie można zatem uznać za uprawnione stanowisko, iż tego rodzaju sankcja, jak usunięcie komornika z urzędu, może wprost znaleźć zastosowanie do stanów faktycznych z przeszłości, zwłaszcza gdy mają charakter losowy (chwilowy) i gdy taka sytuacja nie powtarza się, zaś kontrolowany komornik posiada na dzień kontroli aktualną umowę OC.

Odmienna ocena oznaczałaby de facto działanie prawa wstecz i to w całej rozciągłości, bez ograniczeń czasowych, co z uwagi na rodzaj sankcji, jaki zawiera omawiany przepis, oznaczałoby ingerencję w prawo wykonywania przez komornika zawodu, poprzez usunięcie go z urzędu jedynie za dokonane w przeszłości naruszenie, nieistotne z punktu widzenia jego skutków, które w istocie nie podlegałoby przedawnieniu. Mając na uwadze regulacje dotyczące wykonywania innych zawodów prawniczych, można byłoby uznać to za przejaw dyskryminacji.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma także treść przepisu art. 7a § 1 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Z taką też sytuacją mamy faktycznie do czynienia, gdyż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepis art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s. budzi uzasadnione wątpliwości, co do zakresu jego stosowania w czasie, zwłaszcza w odniesieniu do zdarzeń z przeszłości.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni, aby ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Pomimo że pierwszorzędna jest wykładnia językowa, to jednak w procesie interpretacji prawa nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga także wykorzystania innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów, które są trudne do pogodzenia z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoją na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Należy przyznać pierwszeństwo wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, tzn. rozważono również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 4, L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205–206; uchwała NSA (7) z 10.12.2009 r., I OPS 8/09, LEX nr 531150).

Z powyższego wynika, że: "[...] po pierwsze należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej. Po drugie, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie intepretowanej normy należy ustalić w ten sposób, aby było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego intepretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy, należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej intepretowana norma należy" ( vide: wyrok NSA z 4.02.2020 r., II GSK 3025/17, LEX nr 2786036; zob. też wyroki NSA z 4.02.2020 r.: II GSK 3026/17, LEX nr 3047040, i II GSK 3027/17, LEX nr 3059153).

W szczególności uzasadnienie aksjologiczne stanowi podstawę do zastosowania wykładni celowościowej i funkcjonalnej (zob. K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granice wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, red. M. Zirk-Sadowski, Łódź 1997, s. 69–77). Od literalnego znaczenia przepisu można odstąpić wtedy, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne prowadzą do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostających w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi (zob. np. wyrok TK z 28.06.2000 r., K 25/99, OTK 2000/5, poz. 141; wyroki SN z 8.01.1993 r., III ARN 84/92, LEX nr 3913, i z 8.05.1998 r., I CKN 664/97, LEX nr 34214; uchwała SN (7) z 25.04.2003 r., III CZP 8/03, LEX nr 77172).

Odstępstwo od językowej interpretacji przepisu dopuszczalne jest także wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy lub niweczy cel instytucji prawnej (zob. wyroki NSA z 19.11.2009 r., II FSK 976/08, LEX nr 550122, i z 19.04.2011 r., I FSK 637/10, LEX nr 1095667; zob. też L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.). W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji, gdy wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (zob. uzasadnienie postanowienia TK z 5.11.2001 r., T 33/01, OTK-B 2002/1, poz. 47).

W tym kontekście nie powinno więc budzić wątpliwości, że należy dokonać całościowej wykładni przepisów, które regulują podleganie komorników sądowych obowiązkowi ubezpieczenia zawodowego oraz naruszenia tego obowiązku, z uwzględnieniem przepisów normujących postępowanie administracyjne.

Taka wykładnia, w realiach niniejszej sprawy prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że sankcja, o której mowa w art. 19 ust. 1 pkt 4 u.k.s, dotyczy braku aktualnej umowy ubezpieczenia OC komornika, a nie zdarzenia sprzed lat, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie stanowi podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej komornika, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie Skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Uznając, że nie było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie, Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylił również decyzję pierwszoinstancyjną, zaś na podstawie art. 145 § 3 tej ustawy umorzył postępowanie administracyjne.

W tym stanie rzeczy niecelowe już było rozpoznawanie pozostałych zarzutów skargi, jak również wniosków dowodowych strony skarżącej, gdyż pozostają one bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).