Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Jacek Brolik, , , po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej W. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Gl 492/11 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi W. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 18 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 26 maja 2011 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., W.L., na podstawie art. 54 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej w skrócie: u.p.e.a.), wniósł "zażalenie" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 18 maja 2011 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. We wzmiankowanym piśmie skarżący zwrócił się o uwzględnienie wniosku o uchylenie czynności organu egzekucyjnego w postaci zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną oraz o zwrot przez organ egzekucyjny kwoty wynikającej z zajęcia tej wierzytelności.

W odpowiedzi na ww. zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wskazało, że skarżący nie wykorzystał wszystkich środków zaskarżenia w toku instancyjnym; tj. nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – wbrew pouczeniu zawartym w postanowieniu z dnia 18 maja 2011 r.

Postanowieniem z dnia 11 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Gl 492/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art.58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej w skrócie: p.p.s.a.), odrzucił skargę strony – pismo z dnia 26 maja 2011 r., bowiem skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, które służyły mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Na marginesie Sąd pierwszej instancji uznał za błędne pouczenie organu nadzoru zawarte w postanowieniu z dnia 18 maja 2011 r. Stanowisko organu, iż od "postanowienia zażalenie nie przysługuje" rozmija się, w ocenie Sądu, z treścią art. 54 § 5 u.p.e.a. Skarżącemu zażalenie takie przysługiwało, a właściwym do jego rozpoznania był w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., jako organ nadzoru, który winien orzec jako organ drugiej instancji. Dopiero wydane ponownie w tej sprawie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.

W skardze kasacyjnej od powyższego rozstrzygnięcia W. L. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania; zarzucając zaskarżonemu postanowieniu:

1. naruszenie prawa materialnego – w rozumieniu art.174 pkt 1 p.p.s.a.

a) art. 54 § 5 u.p.e.a. na skutek błędnej wykładni, tj. uznanie iż zażalenie na postanowienie o oddaleniu skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego rozpatruje organ nadzoru, który wydał przedmiotowe postanowienie;

b) art. 127 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 54 § 5 u.p.e.a. na skutek błędnej wykładni, tj. uznanie iż zażalenie na postanowienie o oddaleniu skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego rozpatruje organ administracji publicznej tego samego stopnia;

c) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 54 § 5 u.p.e.a. na skutek błędnej wykładni, tj. uznanie iż w sprawie skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, organ administracji, który wydaje postanowienie w drodze nadzoru, działa jako organ pierwszej instancji, a także iż organ ten uprawniony jest do rozpatrywania zażalenia na wydane postanowienie, jako organ administracji drugiej instancji;

d) art. 123 § 1 k.p.a. na skutek błędnej wykładni, tj. uznanie iż organ administracji publicznej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. - wydaje postanowienie w sprawie poprzez orzekanie;

2) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art.174 pkt 2 p.p.s.a.

a) art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie zażalenia w sytuacji błędnego uznania, iż skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, jakie służyły w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, tj. Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C.;

b) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie zażalenia w sytuacji niewypełnienia przesłanek opisanych w powołanym przepisie, w związku z wyczerpaniem przez skarżącego środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie;

c) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm., dalej p.u.s.a.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie zażalenia i niedokonanie w zaskarżonym postanowieniu merytorycznej oceny przedmiotu zażalenia, dotyczącego wniosku skarżącego o uchylenie czynności egzekucyjnej organu egzekucyjnego w postaci zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność pieniężną oraz o zwrot przez organ egzekucyjny kwoty wynikającej z zajęcia ww. wierzytelności;

d) art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz ewentualnie art. 18 § 1 pkt 4 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez orzekanie przez sędziego w niniejszej sprawie w sytuacji w której sędzia przewodniczący, jako radca prawny świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron, tj. A. w C. (nazwa wcześniejsza — W. w C. - dłużnika zajętej wierzytelności, nadto przeciwko skarżącemu, w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej na nieruchomości skarżącego położonej w C. przy ulicy J. oraz przewodniczący był ewentualnie pełnomocnikiem strony we wskazanej sprawie;

Z ostrożności procesowej skarżący zarzuca powyższemu postanowieniu:

e) art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 5 u.p.e.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie zażalenia w sytuacji nieuwzględnienia w zaskarżonym postanowieniu, iż organ nadzoru - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. - obowiązany był do wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych zażalenia, tj. podania jako właściwego organu administracji publicznej do którego kierowane jest zażalenie - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C., celem rozpatrzenia zażalenia zgodnie z właściwością;

f) art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 5 u.p.e.a. oraz art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez odrzucenie zażalenia w sytuacji nieuwzględnienia w zaskarżonym postanowieniu, iż organ administracji publicznej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. - obowiązany jest z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej, którą ustala się według przepisów o zakresie jego działania;

g) art. 3 § 1 p.u.s.a., art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach niezwłocznego przekazania przedmiotowego zażalenia skarżącego - organowi właściwemu, tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w C., celem rozpatrzenia;

h) art. 3 § 1 p.u.s.a., art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez rozpatrzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zażalenia skarżącego w sytuacji braku właściwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu - w rozumieniu art. 184 p.p.s.a.

Na wstępie należy wskazać, że nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania na mocy art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w szczególności ze względu na to, że w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Jak relacjonuje skarżący: sędzia WSA – K. W., jako radca prawny świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron, tj. A. w C. (W. w C.) - dłużnika zajętej wierzytelności oraz w sprawie o ustanowienie drogi koniecznej na nieruchomości skarżącego położonej w C. przy ulicy J. Przypomnieć w tym kontekście trzeba, że przyczyna wyłączenia sędziego z mocy ustawy, wskazana w art. 18 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (sędzia był lub jest jeszcze pełnomocnikiem jednej ze stron), musiałaby (w świetle § 1 ww. artykułu) zaistnieć na gruncie niniejszej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. W utrwalonym orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, iż rozpatrując kwestię związków sędziego ze sprawą, o których mowa w art. 18 § 1 ustawy, należy pojęciu "sprawa" przypisać treść, jaką nadają mu przepisy o postępowaniu przed organami administracji publicznej, czyli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego są indywidualne sprawy administracyjne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Sprawą administracyjną w rozumieniu tego Kodeksu jest zatem konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administracji publicznej wydają rozstrzygnięcie dotyczące konkretnych uprawnień lub obowiązków tego indywidualnego podmiotu. Pojęcie sprawy administracyjnej łączy się w związku z tym z pojęciem stosunku administracyjnoprawnego. Według takiego ujęcia sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach administracyjnego prawa materialnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjne temu organowi (T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 176). Z chwilą wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sprawa administracyjna w tym znaczeniu staje się przedmiotem postępowania sądowego. Tak więc należy przyjąć, iż w art. 18 § 1 ustawy użyto pojęcia "sprawa" w znaczeniu materialnoprawnym (por. postanowienie NSA z dnia 16 marca 2004 r., GZ 4/04). W konsekwencji przy ustalaniu powiązania sędziego z przedmiotem lub podmiotami postępowania chodzi o sferę interesów prawnych lub obowiązków będących przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją administracyjną, a nie o sprawę administracyjną w znaczeniu procesowym, odnoszącym się do konkretnego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 520/07, niepubl.). Innymi słowy wskazany sędzia musiałby wcześniej być pełnomocnikiem A. im. w C. w sprawie egzekucji należności pienieżnych. Analogiczne uwagi odnieść należy do przesłanki wyłączenia sędziego (z mocy ustawy), wymienionej w art. 18 § 1 pkt 5 p.p.s.a. (sędzia świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą), z tym zastrzeżeniem, że unormowanie to obejmuje tylko takie sytuacje, gdy dana osoba nie pełni roli pełnomocnika procesowego (a zatem sędzia musiałby wcześniej świadczyć na etapie postępowania administracyjnego bądź sądowego w tej sprawie usługi prawne w charakterze pracownika organu). Żadne z powyższych okoliczności nie miały w rozpoznawanej sprawie miejsca. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł istnienia którejkolwiek z pozostałych okoliczności (wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.) skutkujących stwierdzeniem nieważności postępowania.

Przechodząc do meritum warto zwrócić uwagę, że na podstawie art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć natomiast sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art.52 § 2 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle powyższego przepisu Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że skarżący wnosząc pismo z dnia 26 maja 2011 r. zatytułowane "zażalenie" nie wyczerpał środków zaskarżenia, które przysługiwały w toczącym się przed organami egzekucyjnym postępowaniu; odrzucając ww. pismo (skargę) na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie było natomiast podstaw do kwestionowania pouczenia zawartego w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia 18 maja 2011 r.

W świetle art. 54 § 5 u.p.e.a. w sprawie skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego postanowienie wydaje organ nadzoru. Natomiast na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie.

Nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji (art.23 § 1 u.p.e.a.). Komentowany przepis wprowadza ogólną zasadę sprawowania nadzoru nad egzekucją administracyjną przez organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Reguła ta odnosi się do organów egzekucyjnych w egzekucji świadczeń zarówno niepieniężnych, jak i pieniężnych. Ponadto ma ona zastosowanie także w odniesieniu do organów rekwizycyjnych. Ustalenie organu wyższego stopnia wiąże się z koniecznością odniesienia się do art. 17 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., co oznacza, że przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie. Zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W odniesieniu do organów egzekucyjnych będących organami samorządu terytorialnego art. 23 § 3 u.p.e.a. wyraźnie wskazał, że nadzór nad egzekucją należności pieniężnych sprawuje samorządowe kolegium odwoławcze. Zatem w tym przypadku organ ten jest organem odwoławczym i nie wynika to z treści art. 17 pkt 1 k.p.a. (por. LEX, P.Pietrasz, Komentarz do art. 23 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.)

Na podstawie art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wyraża zasadę pomocniczego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Komentowany przepis nakazuje stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprost, ale odpowiednio.

Jeśli chodzi o przepisy dotyczące zażaleń (tak jak w rozpoznawanej sprawie) zastosowanie znajdują przepisy zawarte w art.141 -144 k.p.a. (rozdział 11). W sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art.144 k.p.a.). Do spraw nieuregulowanych w rozumieniu komentowanego przepisu należy kwestia zagadnienia dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w pierwszej instancji przez właściwego ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Należy prima facie opowiedzieć się za tym rozwiązaniem przyjętym w odniesieniu do decyzji w art. 127 § 3 k.p.a. i uznać, że w takim przypadku zainteresowany może zaskarżyć postanowienie w drodze wniosku o ponowne załatwienie sprawy przez organ, który wydał zaskarżone postanowienie (zob. LEX, A. Wróbel, Komentarz do art.144 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W konsekwencji uznać zatem należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo pouczyło skarżącego, że jeśli jest niezadowolony z podjętego rozstrzygnięcia to na podstawie art. 127 § 3 w związku z art.144 k.p.a. może zwrócić się do organu nadzoru (Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C.) z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od daty jej doręczenia. Skarżącemu przysługiwał zatem wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a nie zażalenie (jak uznał Sąd pierwszej instancji). Sąd pierwszej instancji nie był natomiast władny w świetle art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. merytorycznie rozpoznać wniesionej przez skarżącego skargi.

Rekapitulując. Na postanowienie samorządowego kolegium odwoławczego, oddalającego skargę na czynność egzekucyjną, służy zobowiązanemu w świetle art. 127 § 3 w związku z art.144 k.p.a., wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy do organu nadzoru, którym na podstawie art.18 i art.23 § 3 u.p.e.a., jest wzmiankowane wyżej samorządowe kolegium odwoławcze. Dopiero rozpatrzenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez organ nadzoru powoduje wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 i 3 p.p.s.a., i daje możliwość skierowania skargi do sądu administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.