II SA/Kr 1489/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-27	
Data wpływu	2025-11-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc	
Symbol z opisem	6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w N. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 września 2025 r. znak: SKO.Oś/4170/287/2025 w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz Z. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w N. S. kwotę 4650 zł (słownie: cztery tysiące sześćset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Marszałek Województwa Małopolskiego decyzją z dnia 18 czerwca 2025 r., znak: SR-VI.313.1.1.2025.BDG, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako: k.p.a.), art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 281 ust. (jak to określono w decyzji), art. 282 oraz art. 292 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 54 z późn. zm. – dalej jako: u.p.o.ś.), rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 11 grudnia 2019 r. w sprawie wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (Dz.U. z 2019 r., poz. 2443), obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 października 2022 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2023 (M.P. z 2022 r., poz. 1009), art. 53 § 1 i 4, art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 111 z późn. zm. – dalej jako: o.p.), po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za 2023 rok w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z przedłożonych przez Z. sp. z o.o. sp. k. wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnej opłaty

- orzekł o wymierzeniu stronie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza za 2023 rok w wysokości [...] zł, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikają z przedłożonego przez Spółkę wykazu.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że Spółka jest podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.o.ś. zobowiązanym do ustalenia we własnym zakresie wysokości należnej opłaty za korzystanie ze środowiska w zakresie wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. Korzystanie ze środowiska z zakresu emisji gazów lub pyłów do powietrza w 2023 r. związane było z prowadzeniem przez Spółkę instalacji wytwórni mas bitumicznych firmy A. , procesem przeładunku benzyn silnikowych, spalaniem paliw w kotle gazowym oraz spalaniem paliw w silnikach spalinowych pojazdów i urządzeń związanych z prowadzoną działalnością. Odbywało się na ono na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 5 marca 2013 r o udzieleniu pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wydanego na okres 10 lat tj. do 5 marca 2023 r.

Następnie organ I instancji przedstawił przebieg postępowania:

Wnioskiem z dnia 2 lutego 2023 r. Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta Nowego Sącza o wydanie nowej decyzji o udzieleniu pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.

Pismami z dnia: 17 marca 2023 r., 11 kwietnia, 26 kwietnia 2023 r., 9 maja 2023 r. oraz 5 czerwca 2023 r. Prezydent wezwał Spółkę o uzupełnienie braków formalnych wniosku. Zaistniały w toku rozpoznawania tego wniosku spór kompetencyjny pomiędzy Prezydentem Miasta Nowego Sącza a Marszałkiem Województwa Małopolskiego, rozstrzygnięty został postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III OW 124/23, w którym jako organ właściwy wskazano Marszałka Województwa Małopolskiego. Po otrzymaniu akt sprawy Marszałek pismami z dnia 30 października 2023 r. oraz z dnia 21 listopada 2023 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a następnie w dniu 31 stycznia 2024 r. wydał Spółce wnioskowaną decyzję z okresem obowiązywania do 31 stycznia 2034 r.

W dniu 18 marca 2024 r. do organu I instancji wpłynął złożony przez stronę wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2023 r., w którym Spółka określiła, że opłata za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza wynosi w łącznej wysokości [...]. Organ ocenił, że do obliczenia wysokości ww. opłaty Spółka zastosowała jednostkowe stawki opłat za gazy lub pyły wprowadzone do powietrza zgodnie obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 4 sierpnia 2023 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2024 (M.P. z 2023 r., poz. 914 i 1203), co było nieprawidłowe.

Następnie Spółka dokonała korekty wykazu, podając, że opłata za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza winna wynosić [...]. W żadnym z tych wykazów nie naliczono opłaty podwyższonej za emisję gazów lub pyłów do powietrza z instalacji A. za okres, w którym Spółka nie posiadała pozwolenia na emisję gazów i pyłów do powietrza, tj. od 6 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., do czego zobowiązywał art. 276 ust. 1 u.p.o.ś. Na wezwanie organu strona dokonała kolejnej korekty wykazu, w którym jednakże nie naliczono opłaty podwyższonej za emisje bez wymaganego pozwolenia, a wysokość naliczonej opłaty wyniosła [...] Wykaz zawierał nadto informacje o wielkości emisji za rok 2023, czasie pracy instalacji oraz zużyciu materiałów i produktów.

W piśmie z dnia 21 sierpnia 2024 r. Spółka wyjaśniła, że opłata podwyższona nie była należna, w szczególności wskazując na zwłokę organu w wydaniu nowego pozwolenia, która to okoliczność miała przemawiać za niewymierzaniem opłaty podwyższonej, względnie wymierzeniem jej za okres faktycznego prowadzenia postępowania przed organem I instancji (tj. 3 miesięcy - od 23 marca 2023 r. do 2 maja 2023 r.) oraz fakt, że czekając na pozwolenie Spółka powstrzymała się od dnia 5 marca 2023 r. do dnia 23 marca 2023 r. od prowadzenia działalności związanej z wprowadzaniem gazów lub pyłów do powietrza.

Do organu wpłynęło pism Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 listopada 2024 r. informujące o przeprowadzonej przez ten organ w dniach 24 października - 14 listopada 2024 r. kontroli Spółki, podczas której stwierdzono m.in., że strona w przedłożonym do organu I instancji wykazie zawierającym zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za rok 2023 nie uwzględniła emisji fenolu oraz węglowodorów aromatycznych powstałej w wyniku magazynowania bitumu w zbiornikach, które są odprowadzane do powietrza za pomocą dwóch emitorów E5 i E6 wyposażonych w urządzenie ochronne, tj. absorber o złożu koksowym. Wskaźniki zanieczyszczeń zostały ujęte w decyzji Marszałka o pozwoleniu na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wydanej w dniu 31 stycznia 2024 r. W ocenie Marszałka Województwa Małopolskiego ustalenia organu ochrony środowiska przedstawione w protokole w/w kontroli potwierdziły prawidłowość danych przedstawionych w przedłożonym przez Spółkę wykazie o zakresie korzystania ze środowiska za rok 2023 w zakresie rocznego czasu pracy instalacji A. oraz zużycia oleju opałowego.

Następnie organ podał, że pismem z dnia 7 lutego 2025 r. ponownie wezwał stronę do złożenia korekty wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2023 rok poprzez wykazanie w Tabeli A "Charakterystyka źródeł powstawania substancji wprowadzonych do powietrza" czasu pracy instalacji A. oraz zużycia oleju opałowego w rozbiciu na okres eksploatacji instalacji w czasie, gdy Spółka posiadała wymagane pozwolenie oraz w okresie, gdy prowadzono działalność bez wymaganego prawem pozwolenia. Wskazał również na konieczność uzupełnienia informacji dotyczących wielkości emisji fenolu i węglowodorów aromatycznych powstałej w wyniku magazynowania bitumu.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia 19 lutego 2025 r. Spółka złożyła wyjaśnienie w zakresie emisji fenolu informując, że w wykazie za korzystanie ze środowiska nie wykazano emisji w wyniku magazynowania bitumu tylko "przeładunek oleju" – jako suma bitumu łącznie z olejem. Strona podniosła, że zakupywany bitum przeznaczony jest do bieżącej produkcji, a magazynowanie bitumu wiązałoby się z podgrzewaniem zbiorników i ze znacznymi kosztami związanymi z utrzymaniem w odpowiedniej temperaturze, a zarazem dodano, że sprowadzony bitum nie zawiera związków fenolu, dlatego w sprawozdaniu wykazano "0". W załączeniu do pisma strona przedstawiła wyliczenie, że w terminie od 23 marca 2023 r. do 2 maja 2023 r. instalacja pracowała 23,49 godz., wytworzono 3 523,66 Mg masy bitumicznej, w związku z czym opłata za korzystanie ze środowiska za ten okres powinna wynosić 313,67 zł, a opłata podwyższona 1 568,34 zł.

Wobec powyższego zawiadomieniem z dnia 13 marca 2025 r., na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2 u.p.o.ś., Marszałek Województwa Małopolskiego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska, która stanowi różnicę pomiędzy opłatą należną (z uwzględnieniem opłaty podwyższonej naliczonej za cały okres, w którym Spółka prowadziła działalność bez wymaganego pozwolenia) a wynikającą z przedłożonych przez stronę wykazów zwierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za rok 2023.

Organ I instancji wezwał stronę do przedłożenia informacji dotyczących czasu pracy oraz zużycia oleju opałowego w instalacji przeznaczonej do produkcji masy bitumicznej w okresie od 6 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., wyjaśniając przy tym, że w przypadku nie przedłożenia ww. informacji, czas pracy instalacji A. oraz zużycie oleju opałowego zostanie wyznaczone w drodze oszacowania, proporcjonalnie, biorąc pod uwagę okres, w którym podmiot posiadał pozwolenie na emisje gazów lub pyłów do powietrza, tj. od 1 stycznia 2023 r. do 5 marca 2023 r. oraz okres bez pozwolenia, tj. od 6 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r.

Pismem z dnia 24 marca 2025 r. Spółka poinformowała, że w okresie od 6 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. czas pracy instalacji do produkcji mas bitumicznych wynosił 561,76 godzin i zużyto w tym czasie 765,33 Mg oleju opałowego. Podkreśliła, że ta informacja stała się podstawą do określenia wielkości emisji z instalacji A. w okresie, gdy Spółka nie posiadała pozwolenia na emisję gazów lub pyłów do powietrza oraz naliczenia opłaty podwyższonej z tego tytułu.

Ostatecznie organ ustalił, że strona w okresie od 6 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. oraz w 2024 r. w okresie od 1 stycznia 2024 r. do 30 stycznia 2024 r. nie posiadała wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla prowadzonej instalacji, gdyż poprzednie pozwolenie wydane na czas oznaczony wygasło z dniem 5 marca 2023 r. Z informacji przekazanych przez stronę wynikało, że nie zaprzestała ona korzystania ze środowiska w ww. okresie, pomimo braku stosownego pozwolenia sektorowego.

Organ I instancji ocenił, że nie można podzielić argumentacji strony o braku podstaw do naliczania opłaty podwyższonej. Z przepisu art.276 ust.1 i art.292 pkt 1) ustawy jednoznacznie wynika, że brak pozwolenia skutkuje opłatą podwyższoną, natomiast brak jest podstawy prawnej do potraktowania sytuacji strony jako wyjątkowej i zobowiązującej organ do oceny czy brak nowego pozwolenia jest efektem zawinienia strony wnioskującej. Podkreślono przy tym, że w przedmiotowej sprawie, w 2023 r. strona posługiwała się pozwoleniem z dnia 5 marca 2013 r., wydanym na okres 10 lat, które – zgodnie z treścią art. 193 ust. 1 pkt 1 u.p.o.ś. – wygasło po upływie okresu na jakie zostało wydane, a w związku z tym od 6 marca 2023 r. do czasu wydania nowego pozwolenia, tj. 31 stycznia 2024 r. strona prowadziła działalność związaną z produkcją mas bitumicznych w instalacji A. bez wymaganego pozwolenia i dlatego też zobowiązana była do naliczenia opłaty podwyższonej również w okresie, w którym oczekiwała na rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia, co zdaniem organu I instancji znajdowało potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, które przytoczono. W ocenie organu I instancji, przy braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza opłatę podwyższoną płaci się również za okres, w którym wniosek o jego wydanie jest rozpatrywany, gdyż pozwolenia w danym czasie nie ma. Zgodnie z orzecznictwem "obowiązek opłatowy" wynika z mocy samego prawa i nie został on uzależniony przez ustawodawcę od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia.

Organ I instancji, powołując się na treść art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.o.ś. zaznaczył, że zweryfikował przedłożone przez stronę wykazy zawierające zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za 2023 r. z dnia 8 marca 2024 r. (data wpływu – 18 marca 2024 r.) i korektę wykazu z dnia 21 sierpnia 2024 r. (data wpływu – 23 sierpnia 2023 r.) oraz dane zawarte w załączonych do wykazu tabelach: A, B, C, D. W tym zakresie, w ocenie organu I instancji, jednoznacznie należało stwierdzić, że zamieszczone wartości nie uwzględniały opłaty podwyższonej za cały okres korzystania z instalacji do produkcji mas bitumicznych bez wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Powołując się na przepis art. 273 u.p.o.ś. Marszałek wskazał, że obliczenia wielkości emisji powinny obejmować wszystkie rodzaje substancji uwalnianych do powietrza objęte opłatami oraz zapewniać spójność danych prezentowanych w zestawieniach stanowiących podstawę naliczania opłat z systemami sprawozdawczymi (m.in. K. Tym samym, zdaniem organu I instancji, jednoznacznie należało uznać, że strona zobowiązana była do naliczania i wniesienia należnej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania do powietrza, w tym do naliczenia opłaty podwyższonej za okres eksploatacji instalacji do produkcji mas bitumicznych od 6 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. (dotyczy: dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, pyłów ze spalania paliw oraz tlenku węgla).

Zaznaczył, że brak jest podstaw prawnych do nienaliczania opłat podwyższonych w okresie procedowania kolejnego wniosku o udzielenie pozwolenia, w toku którego poprzednie pozwolenie wygasło. Dlatego też, w oparciu o informacje zawarte w przedłożonym przez stronę wykazie o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat, organ I instancji wymierzył opłatę podwyższoną, stanowiącą różnicę pomiędzy opłatą wyliczoną przez stronę w przedłożonym wykazie a opłatą określoną na podstawie własnych ustaleń. Organ I instancji określił opłatę podwyższoną w kwocie 34.945,00 zł, stanowiącą różnicę pomiędzy wysokością opłaty określoną w wykazie, tj. 16.772,00 zł a opłatą określoną na podstawie ustaleń własnych organu I instancji w kwocie 51.717, 00 zł. Szczegółowe wyliczenie opłaty za korzystanie ze środowiska za rok 2023 przedstawione zostało tabelach zamieszczonych w treści decyzji organu I instancji.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółka, zarzucając kwestionowanej decyzji organu I instancji naruszenie:

1. prawa procesowego – art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 281 ust. (zaznaczając, że w decyzji nie wskazano jaki ustęp art. 281 jest podstawą decyzji) u.p.o.ś.– poprzez niewskazanie pełnej podstawy prawnej decyzji;

2. prawa materialnego, a to art. 292 pkt 1 u.p.o.ś., przez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że strona nie miała pozwolenia na korzystanie ze środowiska w sytuacji, gdy w obrocie prawnym była decyzja Prezydenta Miasta Nowego Sącza z dnia 5 marca 2013 r., która pozwalała stronie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza do dnia 5 marca 2023 r., a zatem 5 marca 2023 r. upływał termin ważności pozwolenia, ale upływ tego terminu powodował tylko upadek bytu materialnoprawnego decyzji, a nie formalnoprawnego, zatem do dnia ostatecznego potwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia (w drodze decyzji deklaratoryjnej), miało (i ma ono nadal) byt prawny (a dokładnie formalnoprawny), czego organ I instancji nie wziął pod uwagę, a co uniemożliwiało wymierzenie stronie opłaty podwyższonej, objętej decyzją (i powodowało konieczność umorzenia postępowania w sprawie);

3. prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne i niepełne ustalenia faktyczne w sprawie (w zakresie okresu, w jakim, abstrahując od zarzutu 2 odwołania, strona nie powinna ponosić odpowiedzialności za nieposiadanie materialnoprawnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska w 2023 r.), brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie (w tym dowodów świadczących o tym, że abstrahując od zarzutu 2 odwołania, strona nie powinna ponosić odpowiedzialności za nieposiadanie materialnoprawnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska przez cały okres od 5 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r.), swobodną i niepełną ocenę całokształtu dowodowego (w tym pominięcie zupełnie okoliczności, że strona, abstrahując od zarzutu 2 odwołania, nie powinna ponosić odpowiedzialności za nieposiadanie materialnoprawnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska przez cały okres od 5 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r.).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, strona odwołująca się wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie kwestionowanej decyzji organu I instancji i orzeczenie, że strona powinna ponieść opłatę podwyższoną za (najwyżej 3 miesiące) 2023 r. (i ustalenie tej opłaty), względnie, gdyby organ odwoławczy widział przesłanki do skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia (strona zauważyła przy tym, że wszystkie okoliczności sprawy wynikają z akt sprawy, w tym akt sprawy o wydanie nowego pozwolenia i zostały podsumowane w odwołaniu), o uchylenie kwestionowanej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania strona odwołująca się szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując na ich poparcie liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy prezentowane w nauce prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 30 września 2025 r., znak: SKO.Oś/4170/287/2025, na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2, art. 281, art. 292 pkt 1 u.p.o.ś., art. 63 § 1, art. 53 § 1 i 4 o.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 18 czerwca 2025 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powołując się na treść art. 276 ust. 1, art. 292 pkt 1, art. 288 ust. 1 pkt 2 i art. 281 u.p.o.ś. wskazał, że w przedmiotowej sprawie zarysowały się wątpliwości w zakresie 3 elementów, które zostały podniesione przez stronę w treści odwołania, a które odnosiły się do: 1) niewskazania pełnej podstawy prawnej decyzji, a to w zakresie ustępu art. 281 u.p.o.ś., 2) naruszenia art. 292 pkt 1 u.p.o.ś., a to poprzez przyjęcie, że spółka nie legitymowała się zezwoleniem na korzystanie ze środowiska i błędne wymierzenie opłaty podwyższonej, 3) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a to poprzez błędne i niepełne ustalenia faktyczne w sprawie, w wyniku których błędnie nałożono opłatę podwyższoną na stronę, kiedy to prawidłowa analiza stanu faktycznego skutkowałaby ewentualnym nałożeniem opłaty podwyższonej za krótszy okres korzystania ze środowiska.

Odnosząc się do pierwszego z tak określonych zarzutów organ II instancji wskazał, że w jego ocenie, organ I instancji w sposób prawidłowy przywołał podstawę prawną w treści zaskarżonej decyzji. W tym zakresie organ odwoławczy powołując się na treść art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. podniósł, że w treści decyzji organu I instancji zawarta została podstawa prawna oraz w treści uzasadnienia wyjaśniono podstawę prawną i przytoczono przepisy prawa. W ocenie organu odwoławczego, nie znajdowało uzasadnienia twierdzenie, że błędnie nie podano w treści podstawy prawnej ustępu z art. 281 u.p.o.ś., gdyż wszystkie zawarte w tej regulacji jednostki redakcyjne znajdowały zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Ponadto, zdaniem organu II instancji, regulacja ta w szerokim zakresie stanowiła o odesłaniu do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, której zastosowane jednostki zostały w sposób konkretny przytoczone, tak w części decyzji podającej o podstawie prawnej, jak i w części uzasadnienia decyzji. Tym samym, w ocenie organu II instancji, fakt, że w treści decyzji w przywołaniu podstawy prawnej znajduje się sformułowanie "art. 281 ust." nie stanowi o uznaniu, iż podstawa prawna decyzji jest niepełna, a decyzja przez ów fakt jest wadliwa, a w związku z tym zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

W odniesieniu natomiast do drugiego z określonych zarzutów, organ odwoławczy podniósł, że nie podziela twierdzeń w nim zawartych. W tym względzie organ II instancji powołując się na treść art. 292 pkt 1 u.p.o.ś. wskazał na przypadki, w których należy stwierdzić, że dany podmiot nie dysponuje wymaganym pozwoleniem. I tak, zaznaczono, że za taką sytuację należy uznać obiektywny stan, gdy dany podmiot nie wystąpił do właściwego organu o wydanie stosownego pozwolenia, bądź gdy wystąpił i postępowanie w tym zakresie albo nie zakończyło się albo dany podmiot nie uzyskał pozytywnej decyzji, przy czym podkreślono, że sytuacje te w ocenie Kolegium nie nasuwają żadnych wątpliwości, a szczególnie z uwagi na fakt, iż nie znajdą zastosowania w przypadku analizy niniejszego zarzutu. Jednocześnie zwrócono uwagę, iż inną tego typu sytuacją będzie przypadek, w którym to upłynie czas, na jaki dane zezwolenie zostało wydane, stosownie do treść art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.p.o.ś. Podniesiono przy tym, że skutek w postaci wygaśnięcia wynikających z pozwolenia uprawnień następuje z mocy samego prawa i nie jest uzależniony od wydania przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie danego pozwolenia. Tym samym w ocenie organu odwoławczego, powołane tak licznie orzecznictwo sądów administracyjnych w treści odwołania nie znajdowało zastosowania w niniejszej sprawie, a w związku z tym Kolegium nie podzieliło zarzutu strony odwołującej się w zakresie naruszenia art. 292 u.p.o.ś.

Odnosząc się z kolei do zarzutu trzeciego przedstawionego we wniesionym odwołaniu, organ odwoławczy podniósł, iż nie znalazł podstaw do podzielenia przedstawionych w nim twierdzeń. Zdaniem organu II instancji, organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dokonując wszelkich wyjaśnień, mających na celu załatwienie niniejszej sprawy. W tym zakresie zwrócono m.in. uwagę na wezwania kierowane do strony o wyjaśnienia w zakresie istotnych warunków niniejszej sprawy, które to stanowiły podstawę orzekania przez organ I instancji. Jednocześnie organ odwoławczy w odniesieniu do głównego zarzutu, a to do ewentualnej konieczności zbadania przez organ I instancji stopnia zawinienia strony w przypadku korzystania ze środowiska bez wymaganego zezwolenia wskazał, że stoi na stanowisku, które prezentowane jest przez większość doktryny i sądów administracyjnych, wedle którego w przepisach art. 276 i art. 292 u.p.o.ś. nie ma określenia jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Podkreślono przy tym, że skoro przepisy te nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych, to oznacza to, iż ustawodawca ich nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane. W tym zakresie zaznaczono, że w sytuacji nieprawidłowości w pracach organów upoważnionych do wydawania pozwoleń na korzystanie ze środowiska powinny znajdować zastosowanie środki dyscyplinujące, takie jak np. ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., a jeżeli mimo wykorzystania środków prawnych strona w wyniku działania (lub bezczynności) organu administracji poniesie szkodę, to na zasadach określonych w art. 417 § k.c. będzie mogła domagać się odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego lub innej osoby prawnej wykonującej tę władzę z mocy prawa.

Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie, jak to wskazuje odwołująca, że organ nie powinien nakładać kary za cały okres korzystania przez nią ze środowiska bez wymaganego pozwolenia, ale jedynie za kilka miesięcy godziłoby w bezpieczeństwo obrotu i skutkowałby uznaniem działań administracji publicznej jako obarczonych dowolnością. W ocenie organu II instancji, żaden przepis prawa nie określa, w jakiej sytuacji korzystający ze środowiska mógłby być zwolniony z obowiązku ponoszenia opłat, a wobec tego nie jest możliwym wskazanie jaki okres działania administracji publicznej (prowadzenia postępowania administracyjnego) należałoby uznać za uzasadniony, a przez to za jaki czas (za ile miesięcy) należałoby nałożyć na stronę obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej. Zdaniem organu odwoławczego, powyższe stanowisko znajduje zastosowanie także w przedmiotowej sprawie, gdzie nie jest możliwym ustalenie zasadności przyjęcia w obliczeniu opłaty podwyższonej jedynie 2 – bądź jak to dosłownie wskazuje skarżąca – najwyżej 3 miesięcy. W ocenie organu II instancji, kategoryczne brzmienie art. 276 ust. 1 u.p.o.ś. daje podstawę do stwierdzenia, że ustawodawca nie udzielił żadnego luzu decyzyjnego organom w zakresie ewentualnego odstąpienia od opłaty podwyższonej lub ograniczenia jej wielkości, jak też nie daje ono żadnych możliwości wartościowania przyczyn korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji, a to szczególnie w zakresie wygaśnięcia pozwolenia z dnia 5 marca 2013 r. z dniem 6 marca 2013 r. oraz że w okresie od dnia 6 marca 2013 r. do dnia 31 stycznia 2024 r. skarżąca nie legitymowała się pozwoleniem na korzystanie ze środowiska, a przez to organ miał obowiązek, zgodnie z art. 276 u.p.o.ś., nałożyć na stronę opłatę podwyższoną o 500% za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji ustalił w sposób prawidłowy wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również – stosownie do art. 80 k.p.a. – wnikliwie ocenił dowody zgromadzone w sprawie, a nadto dodano, że organ I instancji nie był zobowiązany do przeprowadzenia innych dowodów w celu ustalenia czy skarżąca uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby przez cały okres korzystania ze środowiska legitymowała się stosownym zezwoleniem. Tym samym Kolegium uznało, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną dokumentację, a zarazem oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Dlatego też organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia lub zmiany kwestionowanej decyzji organu I instancji.

Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca – Z. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w N. S., zarzucając zaskarżonej decyzji, podobnie jak w treści odwołania, naruszenie:

1. prawa procesowego – art. 107 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 281 ust. 1-2 i art. 276 ust. 1 u.p.o.ś., poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji prawidłowo wskazał podstawę prawną decyzji w sytuacji, w której brak jest wskazania w decyzji, jaki ustęp art. 281 jest podstawą decyzji – czyli niewskazanie pełnej podstawy prawnej decyzji;

2. prawa procesowego, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne i niepełne ustalenia faktyczne w sprawie (w zakresie okresu, w jakim strona skarżąca nie powinna ponosić odpowiedzialności za nieposiadanie materialnoprawnego pozwolenia na korzystanie ze środowiska w 2023 r.), brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało swobodną i niepełną oceną całokształtu dowodowego, brak odniesienia się do poglądów i argumentów z przytoczonych tez z piśmiennictwa i wyroków sądów administracyjnych, co przełożyło się na utrzymanie w mocy przez organ II instancji zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ ten powinien zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. uchylić i umorzyć postępowanie w całości, względnie uchylić zaskarżoną decyzję i orzec o innej (mniejszej) wysokości opłaty.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji (a także ewentualnie decyzji I instancji) i wskazanie w treści orzeczenia (w ramach oceny prawnej, jaka wiąże organy prowadzące ponownie sprawę), że strona skarżąca powinna ponieść opłatę podwyższoną w innej (mniejszej) wysokości (z uwagi na wskazane w skardze i aktach sprawy okoliczności sprawy), w tym np. za (wskazywane przez stronę skarżącą) 2 (najwyżej 3 miesiące) 2023 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, powołując, podobnie jak w treści odwołania, na ich poparcie liczne orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy prezentowane w nauce prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Skarga okazała się uzasadniona, ale nie wszystkie jej zarzuty Sąd podzielił.

Na wstępie rozważań podkreślenia wymaga, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś., które jest postępowaniem samodzielnym, organ winien, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. wyrażającego podstawową zasadę postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej, podjąć wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada znajduje potwierdzenie w treści art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ prowadząc postępowanie dowodowe obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, który następnie winien być poddany ocenie zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Powyższe ustalenia oraz ocenę organ obowiązany jest zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. przedstawić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Organ II instancji rozpatrując odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji ma obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania. Model postępowania odwoławczego nie ma bowiem charakteru kasacyjnego. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia przez oba organy postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest ono prowadzone, tj. ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny materiału dowodowego oraz dokonania stosownych rozważań prawnych, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Skonstatować również należy, że zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie.

Dlatego też przytoczenia wymagają przepisy regulujące rozstrzyganą kwestię.

I tak, stosownie do przepisu art. 180 pkt 1) ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U.2025.647 t.j.) eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. W myśl art.193 ust.1 pkt 1) ustawy pozwolenie wygasa po upływie czasu, na jaki zostało wydane. Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. (Dz.U.2014.1101) zmieniającej ustawę Prawo ochrony środowiska z dniem 5 września 2014 r., nie jest wydawana decyzja o wygaśnięciu pozwolenia z powodu upływu czasu, na jaki pozwolenie zostało wydane. Zgodnie z art.276 ust.1 ustawy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. opłaty podwyższone są w zasadzie środkiem o charakterze represyjnym, znajdującym zastosowanie w sytuacji, gdy podmioty nie ponoszą opłat za korzystanie ze środowiska w podstawowej wysokości i nie można im wymierzyć kary pieniężnej, ponieważ nie posiadają pozwolenia na korzystanie ze środowiska i nie ma miejsca przekroczenie warunków, które uzasadnia zastosowane tego środka. Dlatego wysokość określonej w art. 292 p.o.ś. stawki opłat nie ma żadnego związku z faktycznymi kosztami korzystania ze środowiska i ma na celu zmuszenie podmiotu zobowiązanego do uzyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska lub do zaprzestania działalności, w związku z którą wymagane jest pozwolenie na korzystanie ze środowiska.

Podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego (art.284). Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku. Opłatę za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza ustala się na podstawie wielkości rocznej rzeczywistej emisji, określonej w raporcie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (art.285).

Jak z kolei stanowi przepis art.286 ustawy, podmiot korzystający ze środowiska przedkłada marszałkowi województwa: wykaz zawierający wykorzystane do ustalenia wysokości opłat informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, w szczególności o rodzajach substancji wprowadzonych do powietrza i wielkości emisji - w przypadku wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza oraz o wysokości należnych opłat. Przedkłada również wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat.

Zgodnie z art.288 ust.1 pkt 2) u.o.ś. jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym przedłożył wykaz zwierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu. Podmiot korzystający ze środowiska na zasadzie samonaliczania dokonuje obliczeń bez ingerencji organu administracyjnego (wyrok NSA z 26.11.2019 r., II OSK 98/18, LEX nr 2749419).

Stosownie zaś do art.292 pkt 1) u.o.ś. w przypadku braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone o 500%.

W sprawie nie jest sporne, że strona skarżąca okresie strona w okresie od 6 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. nie posiadała wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza dla prowadzonej instalacji, gdyż poprzednie pozwolenie wydane na czas oznaczony wygasło z dniem 5 marca 2023 r.

Kwestią ocenianą odmiennie przez podmiot zobowiązany do poniesienia opłaty podwyższonej i przez organy jest to, czy wymierzając opłatę podwyższoną należy brać pod uwagę wyłącznie fakt braku pozwolenia, czy też mają również znaczenie przyczyny nieuzyskania pozwolenia, w szczególności brak winy strony, czy też przewlekłość postepowania.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane - na gruncie art. 293 ust. 1 p.o.ś. - w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r., III OSK 1099/21. W myśl tego stanowiska: "Ponoszenie opłat podwyższonych jest wynikiem realizacji odpowiedzialności administracyjnej w ochronie środowiska. Realizują one funkcję prewencyjną (...). Treść art. 292 i 293 p.o.ś. wskazuje, że odpowiedzialność administracyjna w tym zakresie jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od winy (...). O ile dotkliwość stosowania odpowiedzialności obiektywnej w przypadku administracyjnych kar pieniężnych została zniwelowana przepisami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (Dział IVA k.p.a.), o tyle opłaty podwyższone będące odrębnym rodzajem sankcji nie doczekały się takiej regulacji prawnej. Takie złagodzenie sankcji, jakimi są opłaty podwyższone, znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11) stwierdził, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś. przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres" (zob. też wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., III OSK 1296/21). W cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP).

Z powyższego płynie zatem wniosek, że do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także wykładnię systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, że przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia.

Pomimo tego, że w dacie podejmowania uchwały z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt II OPS 2/11) przepis art.193 ust.3 ustawy miał inne brzmienie niż obecnie (przewidywał, że decyzję o wygaśnięciu pozwolenia wydaje się również w przypadku jego wygaśnięcia z powodu upływu czasu, na jaki zostało wydane), rozważania poczynione w uchwale mają znaczenie również obecnie. W uchwale zaakcentowano, że art. 193 ust. 4 p.o.ś. stanowi, że decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia nie wydaje się, jeżeli prowadzący instalację uzyska nowe pozwolenie. Dało to asumpt do wyrażenia poglądu, że "Ustawodawca uznał więc za zbędne stwierdzanie wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia, w przypadku, w którym po upływie terminu jego ważności, ale jeszcze przed wydaniem decyzji stwierdzającej wygaśnięcie tego pozwolenia, zostało wydane nowe pozwolenie. W konsekwencji uznać należy, że o ile wnioskodawca, przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to dla podmiotu, który takie pozwolenie posiadał ma znaczenie wydanie decyzji, o której mowa w art. 193 ust. 4 p.o.ś. W rezultacie, w okresie pomiędzy upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia a uzyskaniem nowego pozwolenia, opłata za korzystanie ze środowiska ponoszona powinna być w wysokości dotychczasowej, a więc takiej, która obowiązywała w okresie ważności pozwolenia. Niedopuszczalne bowiem może być obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska."

W końcowej części uzasadnienia uchwały wskazano, że "każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 180 i 181 p.o.ś. w związku z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania pozwolenia, jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, dla którego wydania termin wynosi 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś. Podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności."

Tak więc rację ma skarżący, że podnoszone w toku postępowania i w skardze zarzuty dotyczące długotrwałości postępowania administracyjnego, mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. na marginesie stwierdzić jedynie należy, że powołany wyrok sygn. II SA/Kr 1224/08 WSA w Krakowie wydany był w innym stanie prawnym.

Reasumując, decyzja organu odwoławczego zapadła z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż organ nie rozstrzygnął ponownie sprawy administracyjnej w jej całokształcie, lecz rozpoznał jedynie zarzuty odwołania.

Nadto, jak wynika z wcześniejszych rozważań Sądu, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy są naprowadzone wyżej okoliczności związane z przebiegiem postępowania o udzielenie nowego pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Dlatego też niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z tych akt, a akta te nie zostały dołączone. Nie zostały one również zażądane przez organ odwoławczy. W przedłożonych aktach administracyjnych znajduje się jedynie decyzja Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 31 stycznia 2024 r. o udzieleniu stronie skarżącej nowego pozwolenia emisyjnego. Relewantne w sprawie okoliczności należy zaś ustalić na podstawie treści złożonego wniosku, zakresu wezwań o uzupełnienie braków wniosku, prawidłowości dokonanych uzupełnień oraz terminowości czynności dokonywanych przez organy.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola następuje bowiem dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej jest ona niemożliwa z uwagi na uprzednio wskazane uchybienia przepisom.

Rzeczą organu odwoławczego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po wyeliminowaniu wytkniętych uchybień.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 4 650 zł składa się: kwota 1 049 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu oraz kwota 3 600 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), podwyższona o 1 zł w celu zaokrąglenia wysokości kosztów do łącznej kwoty 4 650 zł.