II SA/Kr 1324/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-05	
Data wpływu	2025-10-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Sebastian Pietrzyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1994 nr 89 poz 414; art 50 - art 51; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję nr 443/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 8 sierpnia 2025 r., znak WOB.7721.192.2021.KJAR w przedmiocie nakazu doprowadzenia realizowanych robót budowalnych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. P. jest decyzja nr 443/2025 z dnia 8 sierpnia 2025 roku, znak: WOB.7721.192.2021.KJAR Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej też jako: MWINB), organ odwoławczy lub organ II instancji) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego (dalej jako: PINB lub organ I instancji) nr 129/2021 z dnia 25 lutego 2021 r. znak: OAE-530-172/20, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) nakazuje inwestorowi P. K. P. w terminie 6 miesięcy [od] uostatecznienia się niniejszej decyzji doprowadzić realizowane roboty przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie ewid. M. W., gm. P. do stanu zgodnego z prawem, tj. projektem budowlanym autorstwa mgr. inż. B. M. zatwierdzonym decyzją Starosty Nowosądeckiego Nr 2089/2011 z dnia 18 października 2011r., znak GB-II.6740.1579.2011, poprzez wykonanie następujących robót budowlanych:

1) zlikwidować okap dachu od strony działek nr [...] i [...] (dawniej działka nr [...]);

2) wysunąć ściany od strony działek nr [...] i [...] (dawniej działka nr [...]) na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku,

3) wysunąć ścianę zewnętrzną o 0,5m poza zakończenie dachu od strony działek nr [...] i [...];

4) zamontować w dwóch jaskółkach od strony działek nr [...] i [...] (dawniej działka nr [...]), wypełnienia w postaci luxfer.

Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.

PINB za pismem z dnia 6 kwietnia 2021 r. znak: OAE-530-172/20 przesłał ww. odwołanie P. K. P. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) wraz z: aktami sprawy OAE-530-172/20 liczącymi 93 karty (data wpływu na dziennik podawczy MWINB 9 kwietnia 2021 r). Na podstawie przesłanego materiału dowodowego, tut. Organ ustalił stan faktyczny, którego najistotniejsze elementy przedstawia poniżej:

W dniu 7 września 2020 r. przedstawiciele PINB przeprowadzili kontrolę robót budowlanych na ww. działce. Kontrola została przeprowadzona w obecności dwóch funkcjonariuszy Policji. Z czynności kontrolnych sporządzony został protokół (vide k. 4-9 akt PINB OAE-530-172/20). Ww. protokół zawiera informacje w przedmiocie pozwolenia na budowę, osób projektanta oraz kierownika budowy. W trakcie kontroli przedstawiciele PINB ocenili stan zaawansowania robót budowlanych jako "stan surowy zamknięty". W kwestii zgodności wykonywania robót budowlanych z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę przedstawiciele organu I instancji wskazali że zauważono niezgodności. Odnotowano cyt.: "montaż stolarki okiennej zamiast luxferow w elewacji od strony dz. ew [...] w poziomie parteru", "brak ściany oddzielenia pożarowego" oraz niewykonanie "przedłużenia ściany ppoż", a także umiany w elewacji od st. dz. [...] Stwierdzono też "istnienie otworów okiennych w elewacji w odległości 3,10 m od granicy sąsiedniej działki ". Przedstawiciele PINB stwierdzili także, że w trakcie kontroli nie prowadzono robót budowlanych. Jeśli chodzi o inne uwagi odnotowano nieobecność właściciela oraz okoliczność że cyt.: "żona właściciela i inwestora zezwoliła na kontrolę w obecności dwóch funkcjonariuszy Policji, sama natomiast odmówiła uczestnictwa w kontroli i zapoznania się z treścią protokołu". Protokół został podpisany przez przedstawicieli PINB oraz funkcjonariuszy Policji. Znajduje się na nim również adnotacja o odmowie podpisania protokołu przez żonę inwestora, nie odnotowano jednak powodu wspomnianej odmowy. Do protokołu z czynności kontrolnych dołączono dokumentację fotograficzną przedmiotowego budynku, a także sporządzony przez przedstawiciela PINB szkic sytuacyjny.

Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. organ I instancji zawiadomił, na podstawie art. 61 § 4 Kpa, ustalony przez siebie na tamten moment krąg stron, o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie ewid. M. W., gm. P. w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego (vide k. 3 akt PINB OAE-530-172/20).

W dniu 30 grudnia 2020 r. PINB wydał postanowienie nr 525/2020 znak OAE-530-172/20, którym, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 oraz art. 50 ust. 2 i 3 upb wstrzymano inwestorowi K. P. roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie ewid. M. W., gm. P., z uwagi na prowadzenie ich w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, oraz projektu budowlanego (vide k. 28 akt PINB OAE-530-172/20). Nakazano także wygrodzenie i zabezpieczenie terenu robót budowlanych zgodnie z zasadami BHP oraz przedłożenie organowi I instancji inwentaryzacji robót budowlanych uwzględniającą wykonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W postanowieniu organ wskazał na sprawę administracyjną w której prowadzone jest postępowanie. Przywołał również swoje ustalenia dot. stanu faktycznego. Wskazał również na możliwość oceny budynku wyłącznie z zewnątrz, ze względu na nieudostępnienie go przez inwestora. Organ wprost wysłowił również odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w postaci cyt.:

"1) ściana od strony działki nr [...] została zrealizowana niezgodnie z zatwierdzonym projektem:

a) Wykonano okap dachu w stronę sąsiedniej działki (którego nie było w projekcie),

b) ściana nie została wysunięta na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku, oraz 0,5m poza zakończenie dachu od strony działki nr [...];

c) zamontowano zwykłą stolarkę okienną zamiast luxfer. "

PINB organ zakwalifikował powyższe jako odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, oraz przepisach, wskazując że ściana od strony działki [...] nie spełnia warunków jakie powinna spełniać ściana oddzielenia pożarowego. Stwierdzono naruszenie § 12 Rozporządzenia Ministra infrastruktury i Budownictwa w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Organ Wyraził również swoje wątpliwości w przedmiocie wpisów w dzienniku budowy oraz wskazał na fakt, że nie przedłożono certyfikatów użytych materiałów budowlanych. Przywołując pogląd judykatury, organ zakwalifikował ponownie przedmiotowe naruszenia jako odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. PINB wyjaśnił także po krotce zastosowaną przez siebie podstawę prawną. Przedmiotowe postanowienie zawierało również stosowne pouczenie w przedmiocie możliwości złożenia na nie zażalenia. W aktach zalegają zwrotne potwierdzenia odbioru ww. postanowienia przesłanego stronom.

Zażalenie na postanowienie nr 525/2020 wniósł K. P..

W ramach jednego, przedłożonego przez skarżącego pisma-zażalenia podniesione zostały trzy żądania - tj. wstrzymanie wykonania postanowienia 525/2020 z uwagi na wniesienie zażalenia, zawieszenie postępowania z uwagi na wszczęcie postępowania dot. innej samowoli budowlanej, oraz wreszcie samo zażalenie. Te działania PINB, zakończone wydaniem odpowiednio postanowień nr 37/2021 z dnia 25 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia nr 525/2020 (vide k. 56 akt PINB OAE- 530-172/20) oraz postanowienie nr 38/2021 z dnia 25 stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (vide k. 34 akt PINB OAE-530-172/20).

Pismem z dnia 1 lutego 2021 r. (data pływu na dziennik podawczy MWINB P. K. P. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przedłużenie terminu na przedłożenie dokumentacji inwentaryzacyjnej. Wniosek został uzasadniony, a dołączona do niego została korespondencja prowadzona z biurami projektowymi (vide k. 66-69 akt PINB OAE-530-172/20).

Pismem z dnia 4 lutego 2021 r. P. K. P. przesłał cyt. "pismo z opisem i oceną dokonanych przez Pana Z. S. kierownika budowy (...) odnośnie odstępstw stwierdzonych w postanowieniu nr 525/2020 (...)". W przedłożonym piśmie, opatrzonym parafą i pieczęcią P. Z. S., wskazuje on na czynności których należy dokonać celem przywrócenia przedmiotowego budynku do zgodności z projektem budowlanym (oraz przepisami prawa) (vide k. 71 akt PINB OAE-530- 172/20). Wskazał on na przycięcie okapu, nadbudowę ściany tak by spełniała wymagania dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz montaż luxferow.

W dniu 8 lutego 2021 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzona została przez pracowników PINB kontrola. Celem kontroli była weryfikacja prowadzenia robót budowlanych wstrzymanych wcześniejszym postanowieniem PINB nr 525/2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. W czasie kontroli cyt.: "stwierdzono wstrzymanie w/wym robót budowlanych". Odnotowano także brak stolarki okiennej, co zostało udokumentowane. Do przedmiotowego protokołu załączono również materiał fotograficzny (vide k. 73-76 akt PINB OAE-530-172/20).

W obliczu powyższego, organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Przypomniał wydane w toku postępowania postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, oraz wskazał że żądana od inwestora inwentaryzacja nie została dotąd przedłożona organowi. PINB zakreślił stronom trzydniowy termin na realizację ich uprawnienia do wypowiedzenia się do dowodów i materiałów (vide k. 77 akt PINB OAE-530-172/20). Przedmiotowe zawiadomienie zostało prawidłowo doręczone stronom, o czym świadczą zalegające w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru (vide k. 78-80 akt PINB OAE-530- 172/20).

W dniu 19 lutego 2021 r. K. P. złożył w siedzibie organu pismo datowane na 18 lutego 2021 r., w którym odnosi się do zebranego materiału dowodowego. Wskazał na okoliczności "świadczące o niezgodnym z prawem postępowaniem ". Wskazuje też na wielość budynków na sąsiednich działkach. Odnosi się do kwestii robót budowlanych wykonanych przy budynku na działce sąsiedniej. Informuje o braku zgłoszenia do użytkowania.

Decyzją z dnia 25 lutego 2021 roku nr 129/2021 znak: OAE-530-172/20 PINB nakazał inwestorowi K. P., cyt.:

"W terminie 6 miesięcy [od] uostatecznienia się niniejszej decyzji doprowadzić realizowane roboty przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie ewid. M. W., gm. P. do stanu zgodnego z prawem, tj. projektem budowlanym autorstwa mgr. inż. B. M. zatwierdzonym decyzją Starosty Nowosądeckiego Nr 2089/2011 z dnia 18 października 2011 r., znak GB-I1.6740.1579.2011, poprzez wykonanie następujących robót budowlanych:

1) zlikwidować okap dachu od strony działek nr [...] i [...] (dawniej działka nr [...]);

2) wysunąć ściany od strony działek nr [...] i [...] (dawniej działka nr [...]) na co najmniej 0,3 m poza lico ściany zewnętrznej budynku,

3) wysunąć ścianę zewnętrzną o 0,5m poza zakończenie dachu od strony działek nr [...]

4) zamontować w dwóch jaskółkach od strony działek nr [...] i [...] (dawniej działka nr [...]), wypełnienia w postaci luxfer. "

W uzasadnieniu PINB wskazał, że na niezgodność ściany z przepisami i projektem. Dokonał wykładni art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz powołując się na orzecznictwo wskazał, że przedmiotowe zmiany uznane zostały za istotne. Wskazał na konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane jako podstawy przedmiotowego rozstrzygnięcia. Podkreślił zasadność nałożenia obowiązku w postaci realizacji prac, oraz bezzasadność nakładania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego. Decyzja zawiera stosowne pouczenie w przedmiocie możliwości odwołania.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K. P..

Już w toku postępowania odwoławczego P. K. P. przesłał do MWINB szereg pism. Za pismem z dnia 14 maja 2021 r. (data wpływu na dziennik podawczy MWINB 19 maja 2021 r.) zatytułowanym "skarga " wskazał na okoliczność nieprzekazania odwołania od decyzji do MWINB przez PINB (vide k. 11-14 akt MWINB). Kolejno pismem datowanym na dzień 8 lutego 2021 r. (data wpływu na dziennik podawczy MWINB 19 maja 2021 r.) zatytułowanym "skarga " P. K. P. przesłał do MWINB kopię skargi na nieprawidłowości w działaniach PINB w przedmiocie zrealizowanych przez ten organ czynności kontrolnych (vide k. 16-19 akt MWINB). Kolejno za pismem z dnia 1 maja 2022 r. zatytułowanego "Dodatkowe istotne informacje/okoliczności prawne dot. ODWOŁANIA" P. K. P. poinformował organ o okolicznościach związanych z szambem na działce sąsiedniej, oraz znajdującym się tam obiekcie budowlanym. Wskazał na swoje oczekiwania m.in. w przedmiocie odpowiedzialności pracowników PINB, przekazania sprawy do innego organu, przyspieszenia rozpatrzenia skarg, udzielenie odpowiedzi na wątpliwości podniesione pismem (vide k. 21-44 akt MWINB). Analogiczne w swej treści do powyższego, również datowane na 1 maja 2022 r. pismo P. K. P. zostało do MWINB przesłane przez PINB za pismem z dnia 9 maja 2022 r. (vide k. 46- 54 akt MWINB). Kolejne pismo strony, P. K. P., datowane na dzień 3 listopada 2024 r (data wpływu na dziennik podawczy MWINB 6 listopada 2024 r.) zatytułowane "prośba" (vide k. 56-82 akt MWINB) zawierało wniosek strony o przyspieszenie rozpoznania przedmiotowej sprawy. W przedmiotowym piśmie strona podniosła na okoliczności związane z nieruchomością stanowiącą przedmiot postępowania oraz obiektami budowlanymi na działkach sąsiednich. Wskazano w nim na okoliczność faktyczną zniszczeń dokonanych przez zwierzęta. W piśmie został zawarty ponadto wniosek o umorzenie postępowania. Do pisma dołączono szereg załączników obejmujących m.in. aktualne fotografie. Pismem z dnia 19 stycznia 2025 r. (data wpływu na dziennik podawczy MWINB 21 stycznia 2025 r.) adresowanym do cyt.: "Pani Naczelnik Wydziału Orzecznictwa Budowlanego" i zatytułowanym cyt.: "Ponaglenie /kolejne w tej sprawie/" (vide k. 84-95). P. K. P. w piśmie zwrócił się z prośbą o przyspieszenie wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, jednocześnie wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 grudnia 2024 r. (kopia załączona została do wspomnianego pisma). Ponownie wskazano na podnoszone już w sprawie okoliczności związane z budynkiem będącym przedmiotem postępowania oraz obiektami budowlanymi na działkach sąsiednich. Strona ponownie zwróciła się o umorzenie przedmiotowego postępowania administracyjnego i szybkie wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Spis załączników do przedmiotowego pisma wskazuje na szereg dokumentów m.in. wyżej już wspomnianą kopię wyroku wraz z uzasadnieniem czy aktualny materiał zdjęciowy, jednakże jedynym załącznikiem który wpłynął wraz z przedmiotowym pismem była wzmiankowana już wyżej kopia wyroku (vide k. 84-92 akt MWINB).

W toku prowadzonego postępowania MWINB zlecił PINB uzupełnienie materiału dowodowego i nakazał przeprowadzenie czynności procesowej oględzin, aby umożliwić stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, oraz, ze względu na upływ czasu zweryfikować aktualność ustaleń organu I instancji i dokonać aktualizacji stanu faktycznego przedmiotowej sprawy administracyjnej.

Oględziny zostały zrealizowane w terminie, tj. w dniu 10 kwietnia 2025 r. Zostały one zrealizowane przez przedstawicieli PINB w obecności inwestora, P. K. P., oraz jego małżonki P. K. P..

W trakcie oględzin ustalono następujące okoliczności faktyczne. Wskazano, że na przedmiotowej działce zlokalizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, realizowana na podstawie decyzji Starosty Nowosądeckiego nr 2089/2011 z dnia 18 października 2011 r. znak GB-II.6740.1579.2011. Ustalono, że w momencie przeprowadzania oględzin budynek znajduje się w stanie surowym, częściowo zamkniętym. Wskazano na brak wypełnienia luksferami dwóch otworów na poddaszu, oraz na wykonanie instalacji elektrycznej w budynku. Porównując aktualny stan budynku z dokumentacją projektową stwierdzono, że nie wykonano ściany oddzielenia pożarowego od strony działki nr [...] i [...], nie wyprowadzono również przedmiotowej ściany ponad dach budynku a zamiast tego wykonano okap. Zamiast luksfer na klatce schodowej w otworze okiennym umieszczono zwykłe okno. Wykonano ściankę drewnianą posadowioną na czterech stopach betonowych (nieujętą w projekcie). Brak wykonania środkowego słupa pod podcieniem. Stwierdzono również brak tablicy informacyjnej o budowie oraz tablicy ogłoszenia BIOZ. Teren działki ogrodzony, drzwi wejściowe do budynku tymczasowe.

Odnotowano widoczność różnych uszkodzeń w tym utlenienie pianki montażowej czy ubytki wełny mineralnej. W trakcie oględzin inwestor K. P. poinformował iż, otwór na półpiętrze zabezpieczony jest tymczasowo oknem. Wskazał również, że kolejna kolumna zostanie wzniesiona cyt.: "w okresie późniejszym’’. Co do drewnianego, płotu, inwestor wskazał, że stanowi on ochronę przed wiatrem i śniegiem. Inwestor oświadczył, że tablica została skradziona. Przedłożył również i dołączył do protokołu postępowania swoje oświadczenie wraz z wykonaną przez siebie dokumentacją zdjęciową. Inwestor przypomniał o oświadczeniu kierownika budowy, który wskazał, że wykonanie ściany p.poż. może być zrealizowane bez żadnych przeszkód technicznych w każdej chwili. Inwestor oświadczył, że będzie ubiegał się o zmianę projektu budowlanego. Oświadczył ponadto, że dysponuje pełną dokumentację budynku i ponownie wskazał, że w jego opinii należy rozpatrywać sytuację obiektu w kontekście samowoli budowlanych zlokalizowanych na działkach sąsiednich. MWINB jednak wyjaśnia, że w stanie faktycznym inwestor legitymuje się pozwoleniem na budowę. Inwestora wiążą w tej sytuacji przepisy prawa oraz warunki pozwolenia na budowę. Badane są obowiązki inwestora w stosunku do przepisów jak i do samego dokumentu pozwolenia. Roboty budowlane, czy istnienie samowolnych obiektów na nieruchomościach sąsiednich nie są znaczące dla konieczności realizowania robót zgodnie z prawem i decyzją pozwolenia na budowę.

Z oględzin został sporządzony protokół, który podpisały wszystkie osoby biorące udział w czynnościach (vide k. 138-139 akt PINB OAE-530-172/20). Do protokołu sporządzono również, stanowiący załącznik nr 1, szkic sytuacyjny (vide k. 137 akt PINB OAE-530-172/20). Załączono również, stanowiące załącznik nr 2, fotografie (vide k. 132-136 akt PINB OAE-530-172/20). Trzeci załącznik stanowi wspomniane już kilkukrotnie oświadczenie inwestora, P. K. P., datowane na dzień 10 kwietnia 2025 r. (vide k. 128-131 akt PINB OAE-530-172/20). Wskazał on w nim na konieczność dokonania właściwych pomiarów odległości oraz zawnioskował o ustalenia geodety w przedmiocie ustalenia rzeczywistych granic działek. Wskazuje również, na okoliczność, jego zdaniem błędnego pomiaru odległości w czasie kontroli w których nie uczestniczył. Poinformował o konieczności uporządkowania terenu oraz fakcie, że postępowania w sprawie trwa już ponad 4 lata. Wskazał również na szkody wynikłe z długotrwałego prowadzenia postępowania. Przypomniał już wcześniej podnoszoną okoliczność kontroli przez PINB i pozostawienia otworów na luksfery. Oświadczył o uszkodzeniach starej pianki montażowej, znowu wskazując na okoliczność długotrwałego procedowania wspomnianej sprawy administracyjnej. Finalnie podniósł, że do oświadczenia załącza szkic i materiał zdjęciowy. Podsumowując wyraził również swoje niezadowolenie z czasu trwania postępowania, wskazując na poniesione szkody. Do oświadczenia dołączono materiał zdjęciowy (vide k. 106-127 akt PINB OAE-530- 172/20) oraz szkic sytuacyjny (vide k. 105 akt PINB OAE-530-172/20).

Przedmiotowa dokumentacja została przesłana do MWINB za pismem z dnia 15 kwietnia 2025 r. (data wpływu na dziennik podawczy MWINB 18 kwietnia 2025 r.) i została przez PINB włączona do akt administracyjnych znak OAE-530-172/20).

Decyzją z dnia 8 sierpnia 2025 roku nr 443/2025 MWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB nr 129/2021.

W uzasadnieniu wskazano, że znaczna część przedmiotowej sprawy administracyjnej podlegała ocenie i badaniu w ramach innego postępowania zawisłego przed MWINB, to jest weryfikacja zasadności wydanego przez PINB w Nowym Sączu postanowienia nr 525/2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. Na marginesie MWINB wskazał, że w jego ocenie wydanie ww. postanowienia było zasadne. Organ I instancji w obliczu zebranego materiału dowodowego zdecydował o prowadzeniu tzw. postępowania naprawczego. Organ wydał postanowienie o wstrzymaniu prac, następnie zaś, w zakreślonym w art. 51 ust. 1 terminie wydał decyzję, będącą przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu odwoławczym.

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami, wymagającymi doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, w opinii MWINB wybór podstawy prawnej przez organ I instancji został dokonany prawidłowo. Przedmiotowa decyzja została, również w sposób prawidłowy, poprzedzona wcześniejszym postanowieniem. Jej wydanie miało miejsce w zakreślonym ramami przepisu terminie. Decyzja zawiera również konstytuujące ją elementy, czyli w wypadku tego przepisu określenie prac których obowiązkiem wykonania obarczony został skarżący oraz wskazuje na termin, w jakim powyższe prace zostać mają zrealizowane.

Po wydaniu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, a przed wydaniem finalnej decyzji organ prawidłowo zdecydował o konieczności weryfikacji realizacji przedmiotowego postanowienia. W czasie wspomnianej, opisanej już, kontroli stwierdzono, oraz udokumentowano za pomocą fotografii że roboty budowlane nie są prowadzone.

Organ odwoławczy działanie PINB ocenił jako prawidłowe. Weryfikacja bowiem postanowienia o wstrzymaniu robót jest kluczowa dla późniejszego umożliwienia organowi wydania decyzji o przedmiotowym charakterze w postępowaniu naprawczym. Jest również przesłanką negatywną do wydania decyzji rozbiórkowej. Podkreślono dalej, że inwestor nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku przedłożenia inwentaryzacji. Początkowo wnioskował o zmianę terminu na wykonanie ww. obowiązku, finalnie przedłożył organowi dokument podpisany przez kierownika budowy, w którym ten odnosząc się do dokonanych prac potwierdził poczynione w czasie czynności kontrolnych obserwacje przedstawicieli PINB i ich ustalenia w przedmiocie niezgodności z przepisami prawa czy projektu budowlanego. Zauważyć jednak należy, że przedłożona inwentaryzacja posłużyłaby jako dowód w postępowaniu, a organ I instancji nie dysponuje sankcją w przypadku braku jej terminowego przedłożenia. W świetle wyrażonych w decyzji okoliczności postawę PINB, który odstąpił od oczekiwania na przedłożenie stosownych dokumentów i poinformował strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, uznać należy za prawidłową. PINB postąpił zasadnie z punktu widzenia ekonomii postępowania, dysponując wystarczająco szerokim materiałem dowodowym by wydać skarżoną decyzję.

W świetle powyższych ustaleń, wskazać należy, że wydaną przez PINB decyzję nr 129/2021 z dnia 25 lutego uznać należy za wydaną prawidłowo i słusznie jak stwierdził PINB w skarżonej decyzji i oparł decyzję na właściwą podstawę prawną i kwalifikacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z przepisami.

Ponadto organ wskazał, że podniesione w odwołaniu zarzuty są bezzasadne.

Skargę na powyższą decyzję wniósł K. P., który wniósł o uchylenie decyzji MWINB nr 443/2025 "z uwagi na brak podstaw rzeczywistych w świetle przedstawionych dowodów między innymi: propozycja zmiany projektu budowlanego wraz z załączoną opinią rzeczoznawcy z zakresu zabezpieczeń przeciwpożarowych" i umorzenie postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi szeroko opisał działania PINB, które w jego ocenie są niezgodne z prawem, w tym między innymi nieuwzględnienie jego zwolnienia lekarskiego jak i również nieuzasadnioną asystę policji podczas kontroli PKNB na jego działce. Podkreślił także, że PINB i MWINB nie chcą wyrazić zgody na projekt zamienny, pomimo że wielokrotnie zwracał się do PINB z wnioskiem o możliwość zastosowania projektu zastępczego. Wskazał, że ma prawo do sporządzenia projektu zamiennego i obowiązek aby dostosować stan budowy do wymogów Prawa Budowlanego i przepisów przeciwpożarowych. PiNB dla Powiatu Nowosądeckiego i WINB w Krakowie nie uwzględniali takiego rozwiązania, które jest powszechnie stosowane. Ponadto szeroko omówił i przedstawił jak wyglądał proces wydawania decyzji nr 443/2025 przez MWINB. Zaznaczył, że MWINB podjął wszelkie działania sprzeczne z prawem, aby uniknąć odpowiedzialności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z racji jej bezzasadności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przeciwnym wypadku Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07).

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że przedmiotowa decyzja została wydana w ramach tzw. postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 1333) – dalej jako "PrBud", mającego zastosowanie m.in. w przypadku – tak jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Postępowanie naprawcze jest postępowaniem dwuetapowym. Na pierwszym etapie organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt. 4 PrBud) oraz nakłada obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 PrBud).

Wykonanie obowiązków nałożonych przez organ w postanowieniu wydanym na zasadzie art. 50 ust. 3 PrBud warunkuje dalszy kierunek postępowania i rozstrzygnięcia wydawane przez organy nadzoru budowlanego.

Na drugim etapie postępowania organ nadzoru w przypadku wykonania przez adresata obowiązku przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 PrBud), nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt. 3 PrBud).

W przypadku natomiast niewykonania obowiązku nałożonego postanowieniem na zasadzie art. 50 ust. 1 pkt. 4 PrBud, organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt. 2 PrBud).

Niniejsza sprawa dotyczy decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie utrzymującej w mocy decyzję nr 129/2021 z dnia 25 lutego 2021 roku wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 PrBud, nakazującej Skarżącemu doprowadzenie realizowanych robót przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie ewid. M. W., gm. P. do stanu zgodnego z prawem, tj. projektem budowlanym autorstwa mgr. inż. B. M. zatwierdzonym decyzją Starosty Nowosądeckiego Nr 2089/2011 z dnia 18 października 2011r., znak GB-II.6740.1579.2011.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2 PrBud, "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania".

Jak wynika z akt sprawy na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 oraz art. 50 ust. 2 i 3 PrBud PINB postanowieniem nr 525/2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. wstrzymał Skarżącemu K. P. roboty budowlane prowadzone przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie ewid. M. W., gm. P., z uwagi na prowadzenie ich w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, oraz projektu budowlanego (por. k. 28 akt PINB OAE-530-172/20) oraz nakazał m.in. przedłożenie do PINB inwentaryzacji robót budowlanych uwzględniającą wykonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przedmiotowe postanowienie na skutek rozpoznania zażalenia złożonego przez Skarżącego zostało utrzymane w mocy postanowieniem nr 737/2025 MWINB z dnia 8 sierpnia 2025 roku.

Jednocześnie z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, co potwierdza również sam Skarżący, że postanowienie nr 525/2020 w zakresie nałożonego obowiązku przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych uwzględniającą wykonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie zostało wykonane.

W takim stanie sprawy PINB decyzją nr 129/2021 z dnia 25 lutego 2021 roku nakazał Skarżącemu doprowadzenie realizowanych robót przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w obrębie ewid. M. W., gm. P. do stanu zgodnego z prawem, tj. projektem budowlanym autorstwa mgr. inż. B. M. zatwierdzonym decyzją Starosty Nowosądeckiego Nr 2089/2011 z dnia 18 października 2011r., znak GB-II.6740.1579.2011.

Ponadto jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, co potwierdza protokół z dnia 10 kwietnia 2025 roku, cyt.: "Porównując aktualny stan budynku z dokumentacją projektową stwierdzono, że nie wykonano ściany oddzielenia pożarowego od strony działki nr [...] i [...], nie wyprowadzono również przedmiotowej ściany ponad dach budynku a zamiast tego wykonano okap. Zamiast luksfer na klatce schodowej w otworze okiennym umieszczono zwykłe okno. Wykonano ściankę drewnianą posadowioną na czterech stopach betonowych (nieujętą w projekcie). Brak wykonania środkowego słupa pod podcieniem" (por. protokół z dnia 10 kwietnia 2025 roku).

Innymi słowy na dzień wydania zaskarżonej decyzji nadal istniała rozbieżność między wykonanymi faktycznie robotami budowlanymi a zatwierdzonym projektem budowlanym.

Z tego względu MWINB zaskarżoną decyzją nr 443/2025 utrzymał w mocy decyzję PINB nr 129/2021.

Odnosząc się do zaskarżonej decyzji należy wskazać, że rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy i okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.

Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).

Określenie w jakim obszarze i w jakim zakresie konieczne jest ustalenie w sprawie istotnych okoliczności faktycznych jest uwarunkowane przez normy prawne, które organ w sprawie będzie stosował.

Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału została przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.

Jak wskazano powyżej przedmiotowa decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 PrBud, a więc już – jak zaznaczono powyżej – na drugim etapie postępowania naprawczego uregulowanego przepisami art. 50 – 51 PrBud. Na tym etapie organy powinny ustalić, czy wykonane zostały obowiązki nałożone na zasadzie art. 50 ust. 3 PrBud. Wykonanie lub niewykonanie tych obowiązków determinuje bowiem dalszy kierunek postępowania.

W tym zakresie organy w sposób niebudzący wątpliwości ustaliły, że nałożony postanowieniem PINB nr 525/2020 z dnia 30 grudnia 2020 r. obowiązek przedłożenia do PINB inwentaryzacji robót budowlanych uwzględniającą wykonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie został wykonany. Ta okoliczność potwierdzona jest również przez samego Skarżącego. Ponadto organy ustaliły, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji nadal istnieją stwierdzone rozbieżności między wykonanymi faktycznie robotami budowlanymi a zatwierdzonym projektem budowlanym (por. np. protokół z dnia 10 kwietnia 2025 roku).

Ustalenia faktyczne organów są prawidłowe w tym zakresie i nie budą najmniejszej wątpliwości. Tym samym - w świetle powołanych przepisów k.p.a. – organ w zakresie adekwatnym i niezbędnym dla możliwości załatwienia sprawy ustalił wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Trzeba jednakże podkreślić, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, tak jak to miało miejsce na gruncie niniejszej sprawy (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2045/15, NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. II GSK 795/18, NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. II OSK 903/21, WSA w Krakowie z dnia 4 września 2020 r., sygn. II SA/Kr 404/20 - oraz powołane tam orzecznictwo).

W tym stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego, wobec niewykonania przez Skarżącego obowiązku wynikających z postanowienia PINB nr 525/2020, były zobligowane do wydania decyzji na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt. 2 PrBud nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, który podnosi, że decyzja PINB nr 129/2021 została wydana z niezachowaniem ustawowych terminów, w związku z czym nie powinna mieć ona mocy prawnej, należy zauważyć, że decyzja nr 129/2021 została wydana na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt. 2 PrBud.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 zd. pierwsze PrBud "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji" nakazuje albo nakłada obowiązki, o których mowa w pkt. 1 – 3.

Jak wynika z tego przepisu termin na wydanie, a nie doręczenie, decyzji w trybie art. 51 ust. 1 PrBud jest liczony od dnia wydania postanowienia, a nie od dnia doręczenia tego postanowienia. W świetle powyższej normy bez znaczenia jest data doręczenia odpowiednio postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 1 i ust. 3 PrBud oraz decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 PrBud. zasadnicze znaczenie ma jednak data wydania odpowiednio wskazanego postanowienia oraz wskazanej decyzji.

Jak wynika z akt sprawy postanowienie PINB nr 525/2020 zostało wydane w dniu 30 grudnia 2020 roku (a nie jak podnosi w skardze Skarżący w dniu 30 grudnia 2021 roku; Skarżący w tym zakresie wskazuje również błędnie numer postanowienia 525/2021 – por. str. 4 skargi), natomiast decyzja nr 129/2021 została wydana w dniu 25 lutego 2021 roku. Nie budzi zatem wątpliwości, że zachowany został termin dwóch miesięcy, o którym mowa w art. 51 ust. 1 zd. pierwsze PrBud.

Skarżący konstruując ten zarzut powołuje się na pouczenie, które znajdowało się pod doręczonym postanowieniem nr 525/2020, zgodnie z którym "Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od daty doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja". Powyższe odpowiada treści art. 50 ust. 4 PrBud. Wskazać należy, że wskazany na charakter materialny, co oznacza, że po upływie tego terminu nie jest już możliwe wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 PrBud (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 20 czerwca 2018 roku, sygn. II OSK 1814/16, NSA z dnia 19 sierpnia 2025 roku, sygn. II OSK 2522/24). Na gruncie niniejszej sprawy jednak termin ten nie został przekroczony. Postanowienie nr 525/2020 zostało doręczone w dniu 8 stycznia 2021 roku natomiast decyzja została wydana w dniu 25 lutego 2021 roku, a więc przed upływem tego terminu. Również i w tym przypadku znaczenie ma wydanie decyzji a nie jej doręczenie.

Z tych względów wskazany zarzut jest bezzasadny.

Nieuzasadnione są także pozostałe zarzuty Skarżącego. Bez znaczenia dla oceny legalności są podnoszone kwestie związane z przewlekłością, której miały dopuścić się organy. Podobnie nie zasługują na uwzględnienie podnoszone przez Skarżącego szczegółowe okoliczności, dotyczące czy to luksfer czy opinii przeciwpożarowej. Bezzasadność tych zarzutów wynika z tego, że powodem wydania decyzji jest niewykonanie przez Skarżącego obowiązków nałożonych postanowieniem nr 525/2020. Organy nie zajmowały się i nie były uprawnione do zajmowania się w tym postępowaniu takimi akcentowanymi kwestiami jak zasadność proponowanych przez Skarżącego rozwiązań w zakresie zapewnienia przepisów przeciwpożarowych czy też innych kwestii technicznych. Podobnie bezzasadne są twierdzenia Skarżącego, dotyczące nieuwzględnienia jego propozycji projektu zamiennego. Kwestia przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych jest aktualna dopiero w przypadku terminowego wykonania obowiązków wynikających w postanowienia wydanego w trybie art. 50 ust. 4 PrBud, co jednak na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca.

Ze względu na powyższe skarga na zasadzie art. 151 p.p.s.a. została oddalona.