IV SA/Wa 2968/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-04-01	
Data wpływu	2013-12-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Agnieszka Łąpieś-Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Falkiewicz-Kluj
Marta Laskowska-Pietrzak	
Symbol z opisem	6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1949/14	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono postanowienie I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 § 1 a i c, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...].10 2013 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. Dalej k.p.a.) oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M.S., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...].07.2013 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr. ew. [...], w obrębie geodezyjnym S., gmina D., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wskazano, iż nieruchomość na której planowana jest inwestycja położona jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu [...] funkcjonującej zgodnie z Rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. [...] [...]), dalej Rozporządzenie. Organ ustalił, że nieruchomość ma być zagospodarowana na potrzeby prowadzenie działalności rolniczej polegającej na stworzeniu przy istniejącym gospodarstwie rolnym dodatkowego kompleksu agroturystycznego. Zdaniem organu I instancji, przekazany do uzgodnienia projekt jest niezgody z § 4 ust. 8 Rozporządzenia, ponieważ inwestycja znajdowałaby się w terenie 100 m od linii zbiornika wodnego. Zgodnie natomiast z tym Rozporządzeniem istnieje zakaz lokowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Mimo, że pojęto próbę wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy, zgodnie z § 4 Rozporządzenia 1 pkt 8 Rozporządzenia to wyznaczona linia nie w pełni zapewnia zachowanie 100- metrowego odstępu do brzegu zbiornika wodnego położonego na działkach o nr. ew. [...], [...], [...] i [...]. Linia zabudowy nie uwzględnia również konieczności zachowania 100 m od oczka wodnego usytuowanego w granicach działki [...]. Organ uznał, że nie zachodzą w tej sprawie odstępstwa od wymienionego wyżej zakazu lokowania inwestycji o jakich mowa w § 4 ust. 5 Rozporządzenia.

Odnosząc się do kwestii oceny charakteru zbiorników jako "innych zbiorników wodnych" organ stwierdził, że powstanie zbiornika wodnego w wyniku zatamowania wody w rowie melioracyjny, który nie należy do żadnej z kategorii obiektów wodnych polegających ochronie w 100 metrowym pasie, nie ma wpływu na ocenę zbiornika, który powstał w wyniku tego zdarzenia. Pochodzenie zbiornika wodnego, sposób jego powstania nie ma znaczenia dla jego oceny pod kątem przepisów z zakresu ochrony środowiska, na co wskazuje orzecznictwo sądowo administracyjne.

Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony, że zbiornik występujący na działkach [...],[...],[...] i [...] jest stawem i zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne jest zaliczany do urządzeń wodnych, co z kolei uniemożliwia uznanie go za zbiornik wodny. Urządzenie wodne to urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Zbiornik wodny, o którym mowa, nie powstał w sposób zamierzony a więc nie powstał w żadnym z powyższych celów. Nie pełni także żadnej z omawianych funkcji. Nie stanowi urządzenia wodnego. Stawy wymienione w ustawie prawo wodne to stawy rybne, stawy do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów - utworzone również w konkretnym celu. Nawet gdyby uznać, że zbiornik ten stanowi staw będący urządzeniem wodnym to i tak stanowi on "inny zbiornik wodny" w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Rozporządzenie, zgodnie z delegacją ustawy o ochronie przyrody, wymienia w § 4 ust. 1 pkt 8 urządzenia wodne lecz jako obiekty, których budowa jest dopuszczona w pasie szerokości 100 od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych a nie odwrotnie. W taki sam sposób należy oceniać charakter zbiornika wodnego znajdującego się w całości na działce [...]. Skarżąca twierdzi, że to wodopój dla zwierząt a więc służący powierzchniowemu ujmowaniu wody bezpośrednio przez zwierzęta. Twierdzi też, że woda może być także ujmowana za pomocą pompy i wlewana do poideł i w związku z tym obiekt tego rodzaju stanowi urządzenie wodne w rozumieniu art. 9 ust. 19 lit d ustawy Prawo wodne. Zgodnie z nim urządzeniami wodnymi są m.in. obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych.

Nie można się więc zgodzić ze stroną, że zbiornik służący do wskazanych przez nią celów, zakładając nawet, że powstał wskutek działalności człowieka jest urządzeniem wodnym. Zgodnie z przytoczoną definicją urządzeniem wodnym jest urządzeniem skonstruowanym specjalnie w celu ujmowania wody np. pompy, rury. Sam zbiornik tym celom nie służy. Jego istnienie jedynie warunkuje możliwość takiego działania przy pomocy urządzeń wodnych. Nawet gdyby obiekt stanowił urządzenie wodne to wyjątek od zakazu zabudowy ma zastosowanie ze względu na przedmiot obiektu, który ma zostać zrealizowany. Fakt, że dany obiekt stanowi urządzenie wodne nie wyklucza, że jest on jednoczenie innym zbiornikiem wodnym. Gdyby przepisy ustawy Prawo wodne wykluczały możliwość zakwalifikowania stawu jako "innego zbiornika wodnego", co nie ma miejsca, uzasadnionym byłołoby interpretowanie znaczenia tego pojęcia zgodnie z celem ustawy o ochronie przyrody a nie stosowanie do niego definicji z ustawy o innych celach. Niejednokrotnie stawy stworzone przez człowieka, ze względu na swe wartości przyrodnicze, mają status rezerwatów przyrody - np. [...] czy [...].

Odnosząc sią do linii brzegowej sztucznych zbiorników organ stwierdził, że posiadają one linie brzegowe i nie podlega ona ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej. Działka inwestycyjna znajduje się w pasie 100 m od zbiornika wodnego w części poza wyznaczoną linią zabudowy oraz zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr [...] i w związku z tym należało uznać, że projektowana decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z przepisami z zakresu ochrony przyrody w zakresie wskazanym przez RDOŚ.

Organ II instancji podzielił także ocenę dokonaną przez organ I instancji w zakresie możliwości zastosowania przepisów derogacyjnych co do zakazu zabudowy wywodził, że rozłączna interpretacja odstępstwa określonego w § 4 ust 5 pkt 1 prowadziłaby do sytuacji w której zakres wyjątku od zakazu zabudowy w 100 metrowym pasie od brzegu jeziora uzależniony byłby od treści zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Inaczej mówiąc niezależnie od istnienia zwartej zabudowy w rzeczywistości same przepisy studium determinowałyby zakres obowiązywania zakazu, co prowadziłoby do tego że gmina przez treść studium nie będącym aktem prawa miejscowego, wpływałaby na zakres obowiązywania aktu prawa miejscowego jakim jest Rozporządzenie w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Wolą ustawodawcy było żeby wyłączne kompetencje do regulowania statusu prawnego formy ochrony przyrody w postaci obszaru chronionego krajobrazu należała do sejmiku województwa (wcześniej wojewody), co wynika z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Sejmik województwa określa zakazy obowiązujące na terenie obszaru chronionego i wyjątki od nich. Natomiast w przypadku rozłącznej wykładni spójnika "oraz" użytego w § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia na ostateczny zakres wyjątku od zakazu zabudowy wpływ miałaby gmina poprzez zapisy studium. Taka wykładnia prowadziłaby do przekazania wyłącznej kompetencji sejmiku województwa radzie gminy, co stanowiłoby niedopuszczalną w świetle Konstytucji, subdelegację. Poza tym wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy w rozumieniu przepisów Rozporządzenia, koniecznym jest aby działki przyległe (bezpośrednio graniczące z działką inwestycyjną) były zabudowane, co nie zachodzi w omawianej sprawie.

Poza tym budynek służący na cele agroturystyczne nie może być uznany za służący racjonalnej gospodarce rolnej, ponieważ nie jest przeznaczony na cele rolne tj. prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie.

Pismem z dnia [...] listopada 2013r. M.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżając postanowienie organu II instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie wraz z postanowieniem organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego tj.

- art. art. 7, 77 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie wszystkich niezbędnych w sprawie czynności, nie uwzględnienie słusznego interesu strony, nie powołanie biegłego;

- art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, niewyczerpujące rozpatrzenie wszystkich zebranych w sprawie dowodów oraz pominięcie kluczowych dla sprawy okoliczności;

- art. 8 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę stanowiska strony oraz ocenienie innych, tożsamych spraw w sposób odmienny niż sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia:

-art. 15 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zażalenia.

2. przepisów prawa materialnego mających wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.

- art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy prawo wodne poprzez nie uwzględnienie, iż powstałe w wyniku zatamowania rowu melioracyjnego zalanie jest urządzeniem wodnym;

- § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia oraz art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez błędne przyjęcie, że dane zalanie jest zbiornikiem wodnym o charakterze naturalnym oraz, że występuje zakaz budowania w pasie szerokości 100m. od tegoż zalania;

- art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody poprzez niewłaściwą wykładnię przepisu i uznanie zalania jako innego zbiornika wodnego mimo braku linii brzegowej.

W uzasadnieniu skargi skarżący wywodził, że zbiorniki wodne opisane w postanowieniu są, zgodnie z prawem wodnym, urządzeniami wodnymi i nie powinien dotyczyć ich zakaz zabudowy o jakim mowa w § 4 ust. 8 Rozporządzenia. O tym czy dany zbiornik można zakwalifikować jako zbiornik wodny decyduje jego naturalny charakter i styczność z wodami powierzchniowymi. Żadna z tych cech nie występuje w tej sprawie. Z mapy terenu S. wynika, że nie było na tym terenie zbiorników wodnych a jedynie łąki. Rozlewisko nie powstało naturalnie ale na skutek działania człowieka. RDOŚ nie przeprowadził w tym zakresie niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy poprzez choćby przesłuchanie strony.

Przeprowadzona przez organ analiza jest wadliwa. Ponieważ brak jest legalnej definicji "zbiornika wodnego" należy sięgnąć do wykładni językowej a ta wskazuje, że zbiornik wodny jest to zbiornik powstały zgodnie z prawami natury bez czynnika ludzkiego. Definicja ta oparta jest na definicji słownikowej, która określa, że najistotniejszą jest geneza zbiornika. Zatamowanie rowu melioracyjnego jest metodą techniczną prowadzącą do powstania zbiornika o charakterze sztucznym, który będzie stanowić swoiste urządzenie wodne lub same urządzenie wodne. Takie założenie potwierdza interpretacja przepisu art. 9 ust. 1 pkt 19 prawa wodnego. Skutkuje to brakiem możliwości zastosowania przepisu § 4 Rozporządzenia.

Ponadto nie została w sposób prawidłowy określona odległość 100 m od granicy od której nie można wznosić obiektów budowlanych a linia brzegowa nie została określona. Tereny na których położona jest nieruchomość gruntowa zostały podtopione na skutek działań człowieka poprzez rzucenia worków na rów melioracyjny w miejsce nieczynnej tamy bobrowej, co z kolei doprowadziło do powstania zbiornika sztucznego nie posiadającego linii brzegowej - co uzasadnia naruszenia przez organ art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody.

Skarżący nie zgodził się z zaprezentowaną przez organ wykładnią pojęcia "zbiornik wodny" wskazując na niespójność i chaotyczność uzasadnienia decyzji, zarzucając nadmierną wykładnię celowościową przy interpretacji przepisów prawa wodnego i prawa ochrony przyrody zaznaczając, że cel jakim jest ochrona zbiorników wodnych należy interpretować włączając w tym przepisy Prawa wodnego, które stanowi lex specialis w stosunku do przepisów prawa o ochronie przyrody.

Ponadto organ nie odniósł się do wszystkich kwestii będących przedmiotem zażalenia, w tym do bezprawności powstania zatamowania w wyniku działań człowiek i poprzestanie jedynie na stwierdzeniu, że niektóre z kwestii poruszanych w zażaleniu były już przedmiotem rozstrzygnięcia organów.

Organ nie rozważył także, że na spornym terenie 2 osoby K.Z. i J.G. otrzymały warunki zabudowy mimo, że istniało tam zalanie powstałe w wyniku zatamowania rowu przez bobry. Warunki tam panujące były analogiczne jak w niniejszej sprawie. Powinno to skutkować podobną oceną stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

Gdyby doszło do uwzględnienia skargi w części skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wydanego rozstrzygnięcia ze względu na poważne naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p. p. s. a.).

Oceniając zaskarżone postanowienie w oparciu o powyższe kryteria Sąd rozpoznający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd nie podziela wszystkich zarzutów w niej podniesionych.

Przedmiotem uzgodnienia był projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządzony na wniosek M.S. Teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest na działce nr [...] w obrębie S., położonej na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], który zgodnie z ustawą o ochronie przyrody stanowi jedną z form ochrony przyrody. Ochrona przyrody może występować ze względu na różne czynniki takie jak wyróżniający się krajobraz, ukształtowanie terenu czy szczególne uwarunkowania związane choćby z występowaniem rzadkiej flory czy fauny. W art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody mowa jest o tym, że wyznaczenie obszaru chronionego następuje w drodze uchwały (rozporządzenia) sejmiku województwa (poprzednio wojewody). W tej sprawie jest to rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...].

To na podstawie uregulowań tego rozporządzenia organ doszedł do przekonania, że inwestycja nie może być zrealizowana ponieważ położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, co w myśl § 4 ust. 1 pkt 8 powoduje niemożność zrealizowania tego przedsięwzięcia.

Jak wynika z uzasadnień organu I i II instancji uznano że lokalizacja jest niedopuszczalna przed wszystkim dlatego, że działka na której realizowana miałaby być inwestycja znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od zbiorników wodnych którymi są rozlewisko powstałe na skutek zatamowania wody w rowie melioracyjnym, i tzw. wodopój dla zwierząt hodowlanych na działce [...]. Oba stanowią zdaniem organu "inne zbiorniki wodne" o jakich mowa w Rozporządzeniu.

Konsekwencją uznania ich za zbiorniki wodne jest niemożność realizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior od tych zbiorników, z wyjątkiem innych urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Kluczowym zatem jest ustalenie czy po pierwsze określone w postanowieniu rozlewisko i tzw. wodopój dla zwierząt są "innymi zbiornikami wodnymi" o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia a jeżeli tak to czy nie zachodzą wyłączenia ustanowionych w Rozporządzeniu zakazów, czemu skarżąca zaprzecza.

Należy zgodzić się z organem, że skoro przepisy rozporządzenia nie precyzują co jest zbiornikiem wodnym to bez względu na to czy zbiornik został wytworzony przez człowieka czy też naturalnie podlega, co do zasady ochronie. Jednakże, w ocenie Sądu wynikające z tego ograniczenia muszą być proporcjonalne do chronionego dobra (ochrona przyrody) tym bardziej, że ustanowiony zakaz ogranicza prawo własności a prawo to z mocy art. 64 ust 3 Konstytucji R.P. może być ograniczone wyłącznie mocą ustawy - w tym wypadku ustawą o ochronie przyrody. Prawo własności jest jednym z najmocniej chronionych praw i dlatego jego ograniczenie ma charakter wyjątkowy. Znaczy to tyle, że właściciel nieruchomości musi wiedzieć i być przekonany dlaczego akurat w jego przypadku doszło do ograniczenia tego prawa. (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 217/12, Lex wyrok NSA W-wa 2012-09-06, Lex nr 1251915).

Niewątpliwe było w sprawie, że rozlewisko, które ma być przeszkodą w lokalizacji inwestycji było wynikiem działania najpierw bobrów, które wybudowały tamę a następnie człowieka, który na tej tamie doprowadził do spiętrzenia wody w rowie melioracyjnym, która to woda następnie wylała na okoliczne łąki tj. działki [...],[...],[...] i [...]. Tego rodzaju zdarzenie jest zdarzeniem o charakterze nagłym. W tym przypadku, z racji jego przejściowego charakteru nie może być tego rodzaju rozlewisko uznane za inne zbiorniki wodne o jakich mowa w Rozporządzeniu ponieważ ochroną objęty jest istniejący trwały stan na gruncie a nie stan przejściowy. Zresztą jak wskazał skarżący powstała tama została rozebrana i trwa osuszanie terenu. Czynności te zostały poprzedzone decyzjami RDOŚ w O. z [...] sierpnia 2013r., znak: [...] zezwalającej Nadleśniczemu Nadleśnictwa K. na jednorazowe zniszczenie 1 tamy utworzonej przez bobry na rowie melioracyjnym [...], przy działce o nr. ew. [...], obręb S., gmina D. w celu usunięcia worków z piaskiem blokujących odpływ wody w rowie i osuszenia terenu na którym stoi słup energetyczny średniego napięcia oraz zarządzenie pokontrolne z [...].10 2012 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., znak: [...] zarządzające w stosunku do K.Z. zakaz piętrzenia wód na rowie melioracyjnym nr [...], rozebranie istniejącej tamy na rowie melioracyjnym [...] na działce [...] i przywrócenie terenu do stanu pierwotnego.

Sąd w tym składzie zgadza się z organem, że pod pojęciem "inne zbiorniki wodne" należy rozumieć inne niż jeziora zbiorniki wodne zarówno naturalne jak i sztuczne powstałe na wodach płynących jak również powstałe w zagłębieniach terenu czyli wszystkie mające linię brzegu, zgodnie z zasadą lege non distinguente nec nostrum est distinguere - gdy prawo nie rozróżnia nie jest rzeczą interpretatora dokonywanie tego rodzaju rozróżnienia, Nie zgadza się natomiast z tezą, że na ocenę czy mamy do czynienia z innym zbiornikiem wodnym nie ma wpływu ich funkcja i pochodzenie. Organ wywodzi, że skoro ustawodawca w ustawie o ochronie przyrody używa pojęcia "inne zbiorniki wodne" nie precyzując tego pojęcia choćby w słowniczku ustawowym to należy przyjąć definicję powszechnie przyjętą, mając na względzie reguły wykładni językowo-systemowej i funkcjonalnej a ta prowadzi do wniosku, że każdy zbiornik wodny podlega ochronie.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1469/11, w CBOSA, Sąd przyjął, że zbiornikiem wodnym jest zagłębienie terenu pokryte wodą, powstałe bez ingerencji człowieka i nie służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Sąd w tym składzie nie do końca podziela tę definicję.

W ocenie WSA wobec tego, że ustawa nie definiuje pojęcia "inny zbiornik wodny" należy go rozumieć w znaczeniu potocznym czyli jako wypełnione wodą stojącą zagłębienie terenu posiadające brzegi ponieważ zbiornik ze swej natury jest czymś ograniczonym objętościowo. Sąd zna także stanowisko Ministra Środowiska co do rozumienia definicji "inny zbiornik wodny" będące odpowiedzi na interpretację nr [...], która została powielona w decyzji. Zdaniem interpretatora pod tym pojęciem "należy rozumieć inne niż rzeki i jeziora zbiorniki wodne, zarówno naturalne jak i sztuczne, powstałe zarówno na wodach płynących, jak również istniejące w zagłębieniach terenu, czyli wszystkie mające linię brzegu - bez względu na ich funkcję, pochodzenie, wielkość i kwalifikację prawną. Zatem do innych zbiorników wodnych należałoby zaliczyć również zbiorniki o charakterze okresowym (wysychającym), jak również obiekty, które w ewidencji gruntów mogą być oznaczone jako np. nieużytki (N) czy użytki ekologiczne (E), a które de facto w terenie stanowią małe obiekty hydrograficzne z ukształtowaną linią brzegową". Nie mówiąc o tym, że interpretacja ta jest w części odmienna niż ta zaprezentowana przez NSA w wyżej powołanym wyroku to jej zastosowanie mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której za zbiornik wodny uznanoby np. powstały w wyniku powodzi rów czy inny bliżej nie określony zbiornik czy rozlewisko powstałe w zagłębieniu terenu, wypełnione czasowo wodą nie służące żadnym celom związanym z ochroną przyrody a to przecież w celu ochrony przyrody ustanawia się obszary chronione.

Mimo zatem prawidłowego przyjęcia przez organ, że pochodzenie zbiornika wodnego i sposób jego powstania nie ma znaczenia dla jego oceny pod kątem przepisów z zakresu ochrony przyrody (powołane wyroki NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 343/12, z 22. 08. 2013, sygn. akt II OSK 783/12 w CEBOIS), co wynika ze str 6 uzasadnienia decyzji organu II instancji, organ przetransponował tę definicję na potrzeby ustalenia pojęcia "inny zbiornik wodny", co w ocenie Sądu nie jest do końca właściwe.

Nie ulega wątpliwości, że celem ustanowienia zakazów na obszarach objętych ochroną, w tym zakazu lokowania inwestycji w 100 metrowym pasie od brzegu rzecz, jezior czy innych zbiorników wodnych, jest ochrona tych terenów przed ingerencją człowieka w daną formę ochrony przyrody. W wypadku rzeki L. uprawniony jest pogląd, że ustanowienie tego rodzaju zakazu służyć ma ochronie Doliny Rzeki L. przed niszczącą działalnością człowieka. Wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, Rozporządzenie Wojewody [...] nr [...], jako cel ochrony wskazuje m.in. ochronę fauny i flory, wód gruntowych, zachowanie i utrzymanie w stanie zbliżonym do naturalnego istniejących cieków, mokradeł, polan, torfowisk, wrzosowisk, muraw napiaskowych (§ 3 pkt 7), zachowanie zieleni, drzew, zapobieganie naruszaniu ekosystemów. Ochrona dotyczy więc nie tylko rzeki ale i terenów objętych zakresem podmiotowym Rozporządzenia. A zatem innych zbiorników wodnych które na nim istnieją. Wynika z tego, że ochronie podlega stan istniejący na gruncie a nie stan przejściowy, bez względu na sposób jego powstania. W przypadku tego drugiego dopiero w sytuacji w której stan ten utrzymywałby się a nadto służył wskazanym w rozporządzeniu celom ochrony przyrody uprawnione byłoby przyjęcie, że podlega on ochronie poprzez konieczność jego zachowania co najmniej w stanie nie pogorszonym. Wynika to również z tego, że przedmiotem ochrony jest teren chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych - co wynika z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że rozlewisko wody powstałe przy rowie melioracyjnym (działce [...]) nie może być uznane za "inny zbiornik wodny" o jakim mowa w Rozporządzeniu ponieważ sposób w jaki powstało, jego tymczasowy charakter nie uzasadnia jego ochrony w świetle przepisów Prawa o ochronie przyrody i Rozporządzenia. Wskazać należy, że z mapy wydanej [...] marca 2013 r., stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że działki na których powstało rozlewisko to nieużytki, co wyklucza przyjęcie, że stwierdzone tam lustro wody było także przed utworzenia rozlewiska. Prowadzi to do wniosku, że powstałe lustro wody ma charakter tymczasowy i jako takie nie powinno podlegać ochronie. Stanowi bowiem negatywny element krajobrazu uniemożliwiający dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem.

Skarżący wywodził, że rozlewisko to jest stawem i zgodnie z przepisami ustawy Prawo wodne powinno być zaliczone do urządzeń wodnych, co z konsekwencji uniemożliwia uznanie go za zbiornik wodny. Organ natomiast twierdził, że tego rodzaju konstrukcja jest błędna, ponieważ urządzeniem wodnym, w rozumieniu ustawy Prawo wodne jest urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Omawiany zbiornik nie powstał w wyniku zamierzonego działania a więc nie powstał w żadnym z tych celów ani nie pełni żadnej z wyżej wskazanych funkcji. Stawy wymienione w ustawie prawo wodne jako urządzenia wodne to stawy rybne, stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji itp. Nawet gdyby uznać, że rozlewisko jest stawem to nie wyklucza to przyjęcie, że jest "innym zbiornikiem wodnym" w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego i organu Sąd podziela argumentację organu. Zgodnie z definicją zawartą w art. 9 ust 19 ustawy Prawo wodne urządzeniami wodnymi są urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Ustawa wymienia tu m.in. budowle piętrzące, stawy rybne, stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów obiekty energetyki wodnej. Każdy z wymienionych urządzeń służy określonemu celowi czy to rekreacyjnemu czy związanemu z korzystaniem z urządzeń wodnych czy z ich ochroną. Powstałe w zagłębieniach terenu, na skutek wylania wody z rowu melioracyjnego, rozlewisko nie spełnia żadnej w funkcji wymienionej w tym przepisie. Z tego samego powodu nie jest też stawem o funkcjach wymienionych w art. 9 ust. 19 pkt c - nie sposób bowiem temu rozlewisku wody przypisać cech pozwalających na uznanie, że służy on kształtowaniu zasobów wodnych lub korzystaniu z nich.

Organ ustalając stan faktyczny wskazał również na mały zbiornik wodny znajdujący się na działce [...] którego usytuowanie uniemożliwia pozytywne uzgodnienie projektu decyzji. Skarżący wywodzi, że to wodopój dla zwierząt gospodarskich i hodowlanych a więc służący ujmowaniu wody bezpośrednio przez zwierzęta. Woda z tego zbiornika może być także ujmowana za pomocą pompy i wlewana do poideł i dlatego stanowi urządzenie wodne - zgodnie z definicją z art. 9 ust. 19 lit. d ustawy prawo wodne.

Organ natomiast wywodził, że nawet zakładając, że ten zbiornik wodny powstał na skutek działalności człowieka i w tym celu nie można przyjąć, że jest on urządzeniem wodnym.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 9 ust. 19 lit d ustawy prawo wodne urządzeniem wodnym jest urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, w tym obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych i podziemnych. Literalna wykładnia tego przepisu wskazuje na to, że są to urządzenia skonstruowane w celu ujmowania wody. Racją ma zatem organ wywodząc, że sam zbiornik z wodą takim urządzeniem nie jest.

Jak wynika z mapy znajdującej się w aktach działka [...] ta leży po obu stronach rzeki L. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia zabrania się lokowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m. od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Aby zatem można było ten przepis zastosować organ musiałby wykazać, że zbiornik na działce [...] jest zbiornikiem wodnym ulokowanym w odległości 100 m od planowanej inwestycji, licząc od linii brzegu tego zbiornika.

Nie przesądzając zatem czy zbiornik ten jest "innym zbiornikiem wodnym" uznać należy, że organ nie poczynił żadnych wiążących ustaleń w zakresie wypełnienia tego pojęcia ani w zakresie odległości tego zbiornika od planowanej inwestycji przyjmując, że znajduje się on w pasie szerokości 100 m. od brzegu tego zbiornika. Mapa dołączona do opiniowanego wniosku nie zawiera w tym zakresie żadnych ustaleń co do odległości tego zbiornika od planowanej inwestycji, choć z uzasadnienia decyzji wynika, że zbiornik ten mieści się w 100 metrowym pasie od brzegu zbiornika. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia i 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zwrócić należy jednak uwagę, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ oceniając projekt decyzji, w tym wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy stwierdził, że wyrysowana linia nie w pełni zapewnia zachowanie odstępu 100 m od linii brzegu rozlewiska wody przy rowie melioracyjnym a zatem powodem odmowy uzgodnienia było istniejące na gruncie rozlewisko. Skoro zatem Sąd przesądził, że rozlewisko nie jest "innym zbiornikiem wodnym" do rozstrzygnięcia organu pozostało ustalenie charakteru drugiego ze wskazywanych zbiorników na działce [...] - zgodnie ze wskazaniami w zakresie interpretacji tego pojęcia zaprezentowanymi we wcześniejszej części uzasadnienia. Zwrócić należy uwagę, że skarżąca wywodziła w pismach, że zbiornik ten powstał działaniem człowieka a zatem nie stanowi naturalnego zagłębienie terenu pokrytego wodą, co wyklucza uznanie go za inny zbiornik wodny. Jak to zostało wywiedzione wyżej Sąd stoi na stanowisku, że kryterium charakteru powstania (działaniem człowieka czy naturalnie) nie przesądza o istocie pojęcia "inny zbiornik wodny" użytego w Rozporządzeniu a wcześniej ustawie Prawo ochrony przyrody.

Organ prawidłowo ustalił, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania wyłączenia od zakazów o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 w zw. z ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia. Działka na której planowany jest obiekt w postaci budynku mieszkalnego nie jest obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej ponieważ wybudowany budynek nie miałby bezpośredniego związku z rolnictwem ale zgodnie z oświadczeniem skarżącej miałby służyć celom mieszkaniowym i agroturystycznym a więc nie związanych z gospodarką rolną.

Działka nie spełnia także przesłanek o jakich mowa w § 4 pkt 5 Rozporządzenia w zakresie dotyczącym obszarów zwartej zabudowy miast i wsi. Zgodnie z nim zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych; siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu, wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani.

Ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. - uchwała nr [...] Rady Gminy D. z [...] lipca 2006 r. wynika, że działka [...] przeznaczona jest pod "rolniczą przestrzeń produkcyjną". Brak jest w studium wyznaczonych obszarów zwartej zabudowy, wyznaczone w studium rodzaje wydzieleń: zabudowa mieszkalno-usługowa, handlowa, usługowa, rekreacyjna i ogródki działkowe nie obejmuje swym zasięgiem działki [...].

Organ ustalił także, że nie ma możliwości zastosowania drugiego członu § 4 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia (uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występując na działkach przyległych). Jak wskazuje organ działka skarżącej przylega do działek [...] (jak pisze organ z budynkiem w budowie), [...] (droga dojazdowa), [...] (działka niezabudowana) i [...] (rów melioracyjny). Jednakże z analizy mapy (k [...] akt) wynika, że działka nr ew. [...] przylega również do zabudowanej działki o nr ew. [...], która nie była objęta przedmiotem analizy. Nie jest natomiast rzeczą sądu zastępowanie organu w tej analizie.

W przypadku zatem gdyby organ uznał, że znajdujący się na działce [...] zbiornik wodny położony jest w odległości mniejszej niż 100 m od planowanej inwestycji będzie musiał ocenić czy w świetle § 4 ust. 5 pkt 1 (uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów rzek zgodnie z linią występującą na działkach przyległych) nie zachodzi powyżej opisany wypadek. Sąd nie podziela w tym wypadku twierdzeń organu, że proponowana zabudowa nie może być, co do zasady uznana jako uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Jak wynika z tej samej mapy na tym terenie istnieje zabudowa na działkach nr ew. [...],[...],[...]. Na działce nr ew. [...] istnieje dom w budowie. Położenie tych działek wskazuje, że planowany obiekt budowlany usytuowany byłby na działce przyległej do działki zabudowanej [...] i zabudowywanej o nr ew. [...]. Skoro na tę ostatnią wydano pozwolenie na budowę organ, jako związany treścią decyzji administracyjnej powinien tę okoliczność wziąć pod uwagę. W związku z tym organ powinien ponownie dokonać ustaleń co do istniejących na terenie przyległym (stykającym się) zabudowań istniejących i tych w budowie i dopiero wtedy ustalić czy możliwe jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występujących na działkach przyległych - zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ wykorzystał oględziny dokonane [...] grudnia 2012 r. przeprowadzone na potrzeby innego postępowania a nadto uznał, że stan faktyczny od tamtej pory nie uległ zmianie co skutkowało odstąpieniem od całościowej oceny przedstawionej do zaopiniowania decyzji. W ocenie WSA brak było podstaw do posłużenia się tego rodzaju dowodem ponieważ oględziny przeprowadzone 1,5 roku temu z zasady nie mogą odzwierciedlać aktualnego stanu na gruncie. Sąd uznał także, że poprzestanie organu na ustaleniach poczynionych przez organ w sprawach z wniosku skarżącej o wydanie decyzji o warunkach zabudowy tej samej działki ale o innych parametrach zabudowy niż obecnie i przyjęcie, że nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego stanowi o naruszeniu art. 7 i 8 K.p.a. Przedstawiona przez organ argumentacja w tym zakresie pozwała na uznanie, że kwestia związana z możliwością uzgodnienia inwestycji, mimo zmodyfikowania wniosku i tak jest przesądzona a przynajmniej taki wniosek płynie z treści postanowienia. Wskazać należy, że organ ma obowiązek całościowej oceny wniosku pod kątem obowiązujących przepisów prawa. Nie może w sposób dowolny ograniczać przeprowadzonego postępowania dowodowego tylko dlatego, że dany podmiot występował już z podobnym wnioskami. Obywatel ma prawo oczekiwać od organu, że każdy wniosek będzie rozpoznany wnikliwie, całościowo i rzetelnie.

Sąd nie neguje, że organ może w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wykorzystywać dowody zgromadzone w innym postępowaniu, o ile strona będzie miała możliwość wypowiedzenia się co do nich (art. 81 i 75 § 1 k.p.a.), to jednak przyjęcie, tak jak to uczynił organ, że stan faktyczny był już przedmiotem rozstrzygnięcia i nie uległ on zmianie, w świetle obowiązku wyczerpującego zebrania dowodów i wszechstronnej oceny materiału dowodowego jest wadliwe. Tak przeprowadzone postępowanie narusza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.).

Sąd uznał za nie trafne zarzuty naruszenia prawa procesowego w kontekście wniosku skargi o powołanie biegłego uznając, że organ ochrony środowiska dysponuje odpowiednimi instrumentami, w tym wiedzą fachową aby ustalić istotne okoliczności sprawy. Wbrew temu co wskazuje skarga organ dokonał oceny dowodów jednakże dokonana ocena nie tyle jest dowolna ale oparta na wadliwie przyjętej definicji "innego zbiornika wodnego". Tego rodzaju naruszenie jest naruszeniem prawa materialnego a nie procesowego - o czym była mowa wyżej.

Zdaniem Sądu nie trafny jest także zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy prawo wodne, gdyż rozlewisko nie jest urządzeniem wodnym o jakim mowa w tym przepisie o czym również była mowa wyżej.

Częściowo zasadny był zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia (przy przyjęciu, że rozlewisko nie jest zbiornikiem wodnym) natomiast w pozostałym zakresie, ponieważ organ nie poczynił odpowiednich ustaleń Sąd pozbawiony był możliwości oceny czy organ naruszył wskazany przepis Rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody i zarzutu niewłaściwej wykładni tego przepisu uznającej zalanie (rozlewisko) jako inny zbiornik wodny mimo braku linii brzegowej Sąd ponownie wskazuje, że przedmiotowe rozlewisko nie jest "innym zbiornikiem wodnym", nie jest też stawem i w związku z istnieniem tego rozlewiska organ nie mógł skutecznie uznać istnienia przesłanek do wydania negatywnego postanowienia. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia jest bezprawność działania osób trzecich, których działanie spowodowało spiętrzenie wody w rowie a następnie jego wylanie. Przedmiotem uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest wyłącznie zgodność planowanej inwestycji z przepisami o ochronie przyrody – zgodnie z art 53 ust. 4 pkt 8 ustawy p.z.p.

Wbrew twierdzeniom skargi organ odniósł się do zarzutów zażalenia a to, żer Sąd nie podzielił ostatecznie pewnej argumentacji organu nie stanowi o naruszeniu art. 15 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ będzie miał na względzie zaprezentowaną przez sąd ocenę prawną i wskazania co do dalszego toku postępowania.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny iznał, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. D.U. z 2012, poz 270, dalej P.p.s.a.) zaskarżone postanowienia uchylił. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.