Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Podegrodzie na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 12 września 2025 r., znak: SP-V.432.1.93.2025.AR w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę.

Gmina Podegrodzie, zwana dalej stroną skarżącą, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozstrzygnięcie Instytucji Zarządzającej Programem Fundusze Europejskie dla Małopolski 2021-2027 (dalej "Instytucja Zarządzająca", "IZ") z dnia 12 września 2025 r., znak: SP-V.432.1.93.2025.AR, w sprawie nieuwzględnienia protestu złożonego przez stronę skarżącą od negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu pn. "Modernizacja obiektu kultury na terenie Gminy Podegrodzie" nr: FEMP.07.02-IZ.00-0030/25.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Strona skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Modernizacja obiektu kultury na terenie Gminy Podegrodzie".

Zgodnie z treścią wniosku całkowita wartość projektu wynosi 4 207 498,60, wkład własny to 1 301 180,85 zł, dofinansowanie w PLN 2 983 317,75.

Informacją z dnia 23 lipca 2025 r., znak: FE-II.432.1.30.2025, wskazano, że projekt nie spełnia kryteriów wyboru projektów określonych w Załączniku nr 2 do Regulaminu naboru nr FEMP.07.02-IŻ.00-072/24. W związku z powyższym projekt został oceniony negatywnie na etapie oceny finansowej ze względu na fakt niespełnienia kryterium "Wykonalność i trwałość finansowa projektu" oraz kryterium "Nieefektywność finansowa projektu".

Uzasadniając negatywną ocenę kryterium "Wykonalność i trwałość finansowa projektu" wskazano, że w tej ocenie uwzględniono wyjaśnienia/korekty i uzupełnienia w brzmieniu z dnia 9 lipca 2025 r. Kryterium "Wykonalność i trwałość finansowa projektu" została oceniona negatywnie z uwagi na negatywną ocenę subkryterium "Poprawność założeń i obliczeń". Podstawy oceny negatywnej wskazano w uzasadnieniu ww. subkryterium.

Z kolei w uzasadnieniu ww. subkryterium wskazano, że oceny dokonano uwzględniając uzupełnienia z dnia 9 lipca 2025 r. (wnioskodawca został poproszony o wyjaśniania). W analizie uwzględniono poprawny okres odniesienia obejmujący 15 lat (lata 2025- 2039), przy czym faza inwestycyjna obejmuje lata 2025-2027. Rok bazowy ustalono poprawnie, jest to rok 2025 - rok pierwszych wydatków inwestycyjnych w ramach projektu. Wnioskodawca wskazał, że dla przedmiotowego projektu nie istnieje prawna możliwość odzyskania podatku VAT. Nie podano podstawy prawnej wynikającej z ustawy o podatku od towarów i usług, niemniej jednak z uwagi na wartość projektu (poniżej 5 min EUR) Vat może być uznany w całości jako kwalifikowany, co zostało wskazane w części J.4 wniosku. W związku z powyższym wnioskodawca poprawnie ujął VAT jako koszt kwalifikowany, a analiza została przeprowadzona w cenach brutto w zakresie: nakładów inwestycyjnych, kosztów operacyjnych. Wnioskodawca nie przewiduje nakładów odtworzeniowych. W projekcie nie występują przychody operacyjne albowiem infrastruktura wykorzystywana będzie nieodpłatnie. Wnioskodawca wskazał, iż usługi świadczone przez GOK będą miały charakter ogólnodostępny i nieodpłatny dla odbiorców projektu wskazanych w pkt. E.1.2 oraz B.1.4

Po analizie zapisów wniosku aplikacyjnego oraz przygotowanego modelu finansowego stwierdzono, że nie można uznać, iż założenia i kalkulacje kosztów odzwierciedlają charakter działalności podmiotu i projektu, a także wskazują metodykę wyodrębnienia poszczególnych kategorii kosztów. Przedmiotem projektu jest modernizacja obiektu kultury na terenie Gminy Podegrodzie polegająca na rozbudowie Ośrodka. Zgodnie z opisem w części B.1.4 zakres rzeczowy projektu obejmuje następujące prace budowlane, m.in.

"- budowa zaplecza scenicznego dla istniejącej sali widowiskowej, umożliwiającego profesjonalną obsługę wydarzeń kulturalnych. Zaplecze sceniczne z wydzielonymi pomieszczeniami magazynowymi, garderobami dla artystów oraz pomieszczeniami socjalnymi i technicznymi,

- rozbudowa holu głównego wraz z nową szatnią dla odwiedzających oraz użytkowników budynku, stworzenie przestrzeni wypoczynkowo-rekreacyjnej wraz z miejscami siedzącymi,

- sala audiowizualna: Budowa nowoczesnej, sali audiowizualnej w Gminnym Ośrodku Kultury wraz z wyposażeniem w najnowsze technologie audio-wizualne,

- sala wystaw: budowa nowoczesnej sali wystaw w Gminnym Ośrodku Kultury,

- instalacja windy zapewniającej dostępność dla osób z niepełnosprawnościami, która zostanie zamontowana w osi komunikacyjnej budynku, zapewniając dostęp do wszystkich kondygnacji, w tym salek zajęciowych oraz sali widowiskowej, montaż dźwigu dla niepełnosprawnych oraz odpowiednie oznakowanie,

- budowa nowych sanitariatów dla użytkowników sali widowiskowej oraz uczestników zajęć tematycznych, dostosowanych do potrzeb osób niepełnosprawnych.

2. PIĘTRO:

- powiększenie istniejącej sali konferencyjnej, umożliwiającej organizację spotkań, wykładów i wydarzeń kulturalnych dla większej liczby uczestników,

- stworzenie mniejszych salek do prowadzenia zajęć tematycznych, warsztatów oraz spotkań grup i organizacji. Sale będą służyły do prowadzenia zajęć artystycznych, edukacyjnych, jak również warsztatów tematycznych:

- sala dydaktyczna I: zostanie przeznaczona do prowadzenia zajęć z muzykowania ludowego,

-sala dydaktyczna II: zajęcia plastyczne, malowania na szkle, szydełkowania, haftu, bibułkarstwa, szydełkowania - sala dydaktyczna III: Sala będzie przeznaczona do prowadzenia międzypokoleniowych zajęć z modelarstwa.

-sala dydaktyczna IV: sala będzie przeznaczona do prowadzenia zajęć z ceramiki.

3. ZAGOSPODAROWANIE TERENU WOKÓŁ BUDYNKU:

wykonanie dojść i podjazdów, montaż elementów małej architektury, nasadzenie zieleni".

Wskazany we wniosku zakres rzeczowy generować będzie dodatkowe koszty w trakcie eksploatacji budynku. Nowe powierzchnie wraz z nowym wyposażeniem generować będą konkretne koszty, które winny być szczegółowo opisane i wyliczone przez wnioskodawcę np. w zakresie zużycia energii, zużycia materiałów dla celów utrzymania obiektu jak również materiałów koniecznych na planowane zajęcia artystyczne. Nowa powierzchnia i dodatkowe sprzęty generować będą dodatkowe koszty ubezpieczeń, które nie zostały skalkulowane przez wnioskodawcę. W zakresie zużycia materiałów w fazie eksploatacji pierwotnie wnioskodawca wskazał wartość procentową odniesioną do wartości nakładów inwestycyjnych, po wezwaniu skorygowano wartość planowanego zużycia materiałów i energii jako 25% wartości kosztów historycznych. Nie przedstawiono żadnej metodologii wskazującej na poprawność tak zaprezentowanych szacunków. Wnioskodawca w sposób realny jest w stanie określić przewidywane zużycie energii w związku z rozbudowana powierzchnią, albowiem zna parametry techniczne urządzeń, które będą zainstalowane w zmodernizowanej części oraz przewiduje konkretne zapotrzebowanie na planowane warsztaty i wydarzenia. Ponadto w ramach projektu przewiduje się zakup dźwigu dla osób z niepełnosprawnościami, który generować będzie konkretne koszty, które są możliwe do oszacowania przy założeniu analizy populacji oraz planowanej zwiększonej ilości osób korzystających z nowej infrastruktury. W wyniku realizacji projektu zwiększy się liczba osób przebywających w obiekcie. Zwiększeniu zatem ulegną koszty zużycia wody oraz odprowadzania ścieków.

Podniesiono, że wnioskodawca wskazał, iż planuje "Usługi obce - jako bazę przyjęto koszty funkcjonowania za rok 2024. Planowany wzrost kosztów eksploatacyjnych - 38 572,00". Nie przedstawiono zakresu planowanych usług oraz nie przedstawiono metody ich kalkulacji. Wnioskodawca może bazować na danych historycznych, jednakże winien wskazać jakie konkretne usługi będą nabywane w większym zakresie niż dotychczas a jakie planuje się nowe usługi. Nie wiadomo z opisu w części "O" wniosku ani z modelu finansowego co jest planowane w ramach zaplanowanych 32 572 zł rocznie. Ponadto występuje niespójność pomiędzy modelem, a wnioskiem w zakresie kosztów usług obcych (we wniosku wskazano 32 tys. zł, w analizie ujęto 18 tys. zł). W części N.4.2 wniosku wnioskodawca wskazuje iż "Koszty operacyjne wynikające realizacji projektu to koszty ewentualnych prac konserwacyjnych, bądź serwisowych i nie przekraczają one szacowanych oszczędności. Niemniej jednak dla kolejnych lat eksploatacji projektu zostaną przewidziane środki na pokrycie bieżących kosztów wyżej wymienionych ewentualnych prac konserwacyjnych i serwisowych". Z ww. treści wynika, iż wnioskodawca ponosił historycznie koszty celem utrzymania dotychczasowej infrastruktury, które już nie będą generowane w związku z realizacją projektu. W związku z powyższym winien on szczegółowo opisać te koszty, w tym ująć wartościowo jakie kwoty zostały historycznie wydatkowane oraz ująć te oszczędności w analizie finansowej. Analiza nie zawiera danych związanych z oszczędnościami, które pojawią się w związku z realizacją projektu.

Reasumując wskazano, że założenia przyjęte przez wnioskodawcę w fazie operacyjnej jako % wartości kosztów historycznych w związku z nowym zakresem rzeczowym jaki się pojawi w wyniku realizacji projektu oraz planowymi oszczędnościami (najprawdopodobniej z oszczędności na materiałach i usługach w związku z barkiem remontów bieżących ) nie można ująć jako poprawną metodologię szacowania kosztów zużycia materiałów dla niniejszego projektu. Mając na względzie powyższe aspekty związane kosztami eksploatacyjnymi ujętymi w analizie oraz zapisami wniosku aplikacyjnego nie można uznać, iż koszty są spójne z wnioskiem i zostały poprawnie skalkulowane i poprawnie przedstawione w układzie rodzajowym. Projekt nie jest objęty pomocą publiczną ani pomocą de minimis. Wysokość dofinasowania została wyliczona poprawnie. Wnioskodawca nie był zobligowany do przygotowania analiz specyficznych w ramach konkursu (odnoszące się do kryterium finansowego), zgodnie z wymogami dokumentacji konkursowej. W efekcie, subkryterium uznano za niespełnione.

Uzasadniając niespełnienie kryterium "Nieefektywność finansowa projektu" wskazano, że wnioskodawca wyliczył wskaźniki efektywności finansowej tj. wskaźnik FNPV/K (finansowa bieżąca wartość netto kapitału) oraz finansową stopę zwrotu FRR(K) (finansowa wewnętrzna stopa zwrotu z kapitału). Wskaźniki przyjęły następujące wartości:

- Finansowa zaktualizowana wartość netto z kapitału (FNPV/K):-1 560 644,89

- Finansowa wewnętrzna stopa zwrotu z kapitału (FRR/K):wartość niewyliczalna, z uwagi na ujemne przepływy.

Metodologię wyliczenia wskaźników uznano za poprawną tj. uwzględniono 4% stopę dyskontową dla wskaźnika FNPV/K, dyskonto wyliczone zostało w pierwszym roku następującym po roku bazowym, wartość rezydualna wyliczona została metodą wartości księgowej netto. Wyliczone przez wnioskodawcę wskaźniki potwierdzają brak finansowej zasadności realizacji projektu co oznacza konieczność jego dofinansowania jednakże, wnioskodawca w kosztach operacyjnych uwzględnił wartości, które nie zostały oszacowane w sposób merytorycznie poprawny, w szczególności w zakresie zużycia materiałów i energii oraz usług obcych, gdzie nie przedstawiono uzasadniania wielkości przyjętych wartości kosztowych, wartości usług obcych nie są spójne z treścią wniosku aplikacyjnego. (Szerzej omówiono przy ocenie subryterium 1.1 Poprawność założeń i obliczeń). Mając na względzie, iż dane wyjściowe nie mogą być uznane za poprawne i wiarygodne, nie można uznać, iż wartość wyliczonych wskaźników oraz interpretację zaprezentowaną przez wnioskodawcę w części "O.2.8" są poprawne.

W proteście z dnia 4 sierpnia 2025 r. strona skarżąca zakwestionowała negatywna ocenę ww. kryteriów projektu.

Kwestionując negatywną ocenę kryterium "Wykonalność i trwałość finansowa projektu" podniesiono, że w obiektach takich jak przedmiotowy nie jest możliwe dokładne oszacowanie kosztów eksploatacyjnych po jego zrealizowaniu. Dopiero po roku funkcjonowania obiektu z dużą dozą prawdopodobieństwa będzie możliwe określenie kosztów przyjmując wskaźnik inflacyjny. Dlatego wnioskodawca założył wzrost kosztów o 25% z przyjmując jako bazę ostatni zamknięty rok. Oceniający w swym uzasadnieniu przyjął, że wnioskodawca w sposób realny jest w stanie określić przewidywane zużycie energii w związku z rozbudowana powierzchnią, albowiem zna parametry techniczne urządzeń, które będą zainstalowane w zmodernizowanej części oraz przewiduje konkretne zapotrzebowanie na planowane warsztaty i wydarzenia, jest to błędna metodologia, bo sama moc zamontowanych urządzeń nie wystarczy do określania kosztu ich pracy, potrzebna jest liczba godzin pracy urządzeń. Znając nawet liczbę wydarzeń jak założył to oceniający to nie sposób przewidzieć czasu ich trwania.

Nieprawidłowe jest nadto odniesienie się przez oceniającego do planowanego zakupu dźwigu dla osób z niepełnosprawnościami i sugestia konieczności oszacowania zużycia energii przez ten dźwig. Z jednej strony zakwestionowano założony wzrost kosztów energii na poziomie 25% jako nierealny, z drugiej zaś zaproponowano dokonanie szacunków zużycia energii na podstawie liczby potencjalnych użytkowników dźwigu, określonej w oparciu o dane populacyjne osób z niepełnosprawnościami. Wygenerowana w ten sposób liczba potencjalnych osób byłaby daleka od rzeczywistości. Wskazano również, że w imprezach organizowanych przez GOK uczestniczą nie tylko mieszkańcy Gminy, ale często też osoby z poza jej terenu. Podobnie jak w przypadku energii elektrycznej, koszty zużycia wody oraz odprowadzania ścieków zostały uwzględnione w szacunkowym 25% wzroście kosztów eksploatacyjnych. Nawet znając orientacyjną liczbę użytkowników obiektu, nie jest możliwe precyzyjne określenie rzeczywistego zużycia wody ani ilości odprowadzanych ścieków. Można co prawda oprzeć się na danych z rozporządzeń i zastosować średnie wartości zużycia, jednak będą to wyłącznie założenia teoretyczne, które mogą istotnie odbiegać od rzeczywistego zapotrzebowania. W praktyce nie da się przewidzieć, jak często i w jakim zakresie będzie używana woda w nowym obiekcie - zależy to bowiem od rodzaju i liczby wydarzeń, ich intensywności, sezonowości oraz wielu innych zmiennych. Dlatego przyjęcie procentowego wzrostu jako podstawy oszacowania kosztów eksploatacyjnych należy uznać za racjonalne i zgodne z praktyką planowania budżetowego w projektach inwestycyjnych.

Podniesiono, że negatywna ocena kryterium "Nieefektywność finansowa projektu" jest pochodną błędnego wg, oceniającego kosztów eksploatacyjnych. Niezależnie od przyjętej metodologii kosztów i ich wartości konkluzja wyniku będzie taka sama, że wyliczone wskaźniki potwierdzają brak finansowej zasadności realizacji, projektu co oznacza konieczność jego dofinansowania, ponieważ w projekcie nie będą występowały przychody.

Strona skarżąca wniosła o ponowną ocenę złożonego wniosku aplikacyjnego.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia 12 września 2025 r., znak: SP-V.432.1.93.2025, Instytucja Zarządzająca poinformowała, że protest nie został uwzględniony.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że przedmiotowy projekt otrzymał negatywną ocenę na etapie oceny merytorycznej z uwagi na niespełnienie kryteriów: "Wykonalność i trwałość finansowa projektu" i "Nieefektywność finansowa projektu".

Jeśli chodzi o kryterium "Wykonalność i trwałość finansowa projektu" wyjaśniono, że ocenie podlega w nim 5 subskryteriów, gdzie przedmiotowy projekt nie spełnił subkryterium: nr 1 - Poprawność założeń i obliczeń, gdzie weryfikacji podlegała zasadność i realność przyjętych do analizy finansowej i analizy budżetu projektu, założeń oraz poprawność przeprowadzonych obliczeń, w szczególności pod kątem wykazania wykonalności i trwałości finansowej.

Wskazano, że na etapie oceny finansowej wnioskodawca mógł zostać wezwany do przedstawienia wyjaśnień/uzupełnień lub poprawy w odniesieniu do przedstawionych we wniosku informacji w zakresie spełnienia kryteriów wyboru oraz do korekty drobnych błędów. Analizując zapisy w systemie IGA z 26 czerwca 2025 r. skierowany do wnioskodawcy pismo w sprawie uzupełnień na etapie oceny finansowej (znak sprawy: FE-III.432.1.30.2025), w którym zostały przedstawione błędy wraz ze sposobem ich poprawy dotyczące kryterium "Wykonalność i trwałość finansowa projektu", z wyznaczonym terminem 7 dni, gdzie termin na złożenie uzupełnień biegnie od dnia następnego po dniu zarejestrowania pisma w systemie IGA i przesłania zawiadomienia. Termin na złożenie poprawionej dokumentacji aplikacyjnej upływał 3 lipca 2025 r. W systemie IGA wnioskodawca przekazał wniosek o dofinansowanie wraz z pismem przewodnim 4 lipca 2025 r., tj. 1 dzień po wyznaczonym terminie na złożenie poprawionej dokumentacji. Fakt ten został ujęty w uzasadnieniu oceny ("termin wyznaczony 3 lipca 2025 r., wniosek złożono 4 lipca 2025). Ekspert dokonał oceny na ostatniej zatwierdzonej wersji wniosku, tj. przekazanej w systemie IGA przez wnioskodawcę w dniu 22 maja 2025 r. Powyższe jest zgodne z procedurą oceny, zgodnie z którą w przypadku niezłożenia wyjaśnień/uzupełnień/poprawy/korekty w wymaganej formie lub niezłożenie w wyznaczonym terminie ostateczna ocena odbywa się na podstawie zatwierdzonej wersji wniosku.

W dniu 9 lipca 2025 r. do wnioskodawcy zostało skierowane pismo w sprawie korekty drobnych błędów w ramach oceny finansowej. Wymienione w nim błędy były tożsame z błędami wskazanymi w piśmie w sprawie uzupełnień w ramach oceny finansowej, tj. piśmie z 26 czerwca 2025 r. Tego samego dnia, tj. 9 lipca 2025 r. wnioskodawca przekazał wniosek o dofinansowanie wraz z pismem przewodnim w systemie IGA. Ocenie podlegała dokumentacja aplikacyjna złożona w terminie 9 lipca 2025 r.

Zgodnie z uzasadnieniem eksperta "po analizie zapisów wniosku aplikacyjnego oraz przygotowanego modelu finansowego nie można uznać, iż założenia i kalkulacje kosztów odzwierciedlają charakter działalności podmiotu i projektu, a także wskazują metodykę wyodrębnienia poszczególnych kategorii kosztów". Obowiązkowym załącznikiem jest Analiza finansowa, której wzór stanowi załącznik nr 3 do Regulaminu naboru. W naborze, w którym został złożony wniosek, obowiązkiem było wyliczenie wskaźników efektywności finansowej ze względu na konieczność weryfikacji kryterium "Nieefektywność finansowa projektu". Prawidłowo przygotowana analiza powinna wykazać, że wnioskodawca zapewni środki finansowe, które będą wystarczające na sfinansowanie projektu w całym okresie odniesienia. Podkreślono, że analiza finansowa powinna być przygotowana, jeżeli jest to możliwe, w oparciu o dane historyczne oraz przewidywane trendy w przyszłości. Istotne jest zaprezentowanie rzetelnych i realnych obliczeń oraz szacunki wykonane zgodnie z uzasadnioną metodologią.

Wskazano, że dane liczbowe wraz z ich wyliczeniami należało uwzględnić w analizie finansowej, pamiętając o tym, że muszą one być spójne z informacjami zawartymi we wniosku oraz pomiędzy poszczególnymi zakładkami analizy finansowej.

Pełny opis założeń do poszczególnych elementów w analizie finansowej należało przeprowadzić w odpowiednich punktach w części O WN.

Podniesiono, że dla wszystkich projektów inwestycyjnych niezbędna jest prognoza kosztów, gdzie przy określeniu ich wysokości należało odnieść się do planowanego zakresu projektu, tj. np.: parametrów zakupionego sprzętu, danych historycznych. Koszty operacyjne w analizie finansowej powinny zostać zaprezentowane w układzie rodzajowym w zakładkach Obliczenia, Wyniki oraz Trwałość (jeśli dotyczy). Opis przyjętych założeń powinien zostać zaprezentowany w części 0.2.4 WN.

W ramach omawianego kryterium wnioskodawca został poproszony na etapie oceny finansowej o przedstawienie metodologii wyliczenia kosztów (np. w oparciu o zapotrzebowanie energetyczne budynku, sprzętu, planowane zużycie pozostałych mediów) i ich kalkulacji. Ponadto zobowiązano wnioskodawcę do zaprezentowania szczegółowej kalkulacji oraz zakresu rzeczowego usług obcych.

Z treści wniosku wynika, że projekt ma na celu rozwój oraz wzrost jakości i dostępności oferty kulturalnej Gminnego Ośrodka Kultury w Podegrodziu (dalej: GOK), poprzez przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku. W ramach inwestycji zaplanowano m.in.: budowę zaplecza scenicznego dla istniejącej sali widowiskowej, rozbudowę holu głównego wraz z nową szatnią, budowę nowoczesnej sali audiowizualnej i sali wystaw, instalację windy zapewniającej dostępność dla osób z niepełnosprawnościami, powiększenie istniejącej Sali konferencyjnej, stworzenie mniejszych salek do prowadzenia zajęć tematycznych, warsztatów oraz spotkań, zagospodarowanie terenu wokół budynku (część B.1.4. WN). W związku z tym, stwierdzono, że zakres rzeczowy projektu będzie generować dodatkowe koszty w trakcie eksploatacji budynku GOK.

Analizując odpowiedzi złożone w ramach oceny finansowej wskazano, że "realizacja projektu będzie miała wpływ na wzrost kosztów w tym; amortyzacji, zużycia materiału oraz usług obcych". Natomiast, trudno jest uznać, że metodologia szacowania kosztów oparta jest na zasadnych i realnych założeniach, gdzie Wnioskodawca zadeklarował wyłącznie: "koszty amortyzacji wzrosną. Przyjęto stawkę amortyzacji w wysokości 2,5% (KŚT 107)", "zużycie materiałów i energii - zwiększenie możliwości wykorzystania budynku przyczyni się do zwiększenia kosztów eksploatacyjnych. Do analizy przyjęto wzrost 25% kosztów, usługi obce – jako bazę przyjęto koszty funkcjonowania za rok 2024. Planowany wzrost kosztów eksploatacyjnych – 38 572,00.

Biorąc pod uwagę uzasadnienie oceny eksperta przyjęto, że w związku z eksploatacją budynku, jak i sprzętu, wystąpią dodatkowe koszty, które należało szczegółowo opisać i wyliczyć. Koszty zużycia materiałów i energii stanowią m.in. koszty zużytej energii elektrycznej, wody, gazu, a także wartość środków obrotowych zaliczanych bezpośrednio w koszty (np. materiały biurowe)'. Natomiast wnioskodawca wyłącznie uzasadnił, że poprzez większe wykorzystanie budynku nastąpi wzrost kosztów eksploatacyjnych, zatem do analizy przyjęto wzrost o 25%. W ramach projektu zaplanowano m.in. instalację windy zapewniającej dostępność dla osób z niepełnosprawnościami, która zostanie zamontowana w osi komunikacyjnej budynku. Dzięki windzie zostanie zapewniony dostęp do wszystkich kondygnacji (część B.1.4. WN). Ponadto zadeklarowano, że z roku na rok wzrasta liczba mieszkańców zainteresowanych ofertą kulturalną GOK, gdzie odbiorcami projektu będą mieszkańcy Gminy Podegrodzie, podopieczni Ośrodka Pomocy Społecznej w Podegrodziu, organizacje i stowarzyszenia wspierające osoby zagrożone wykluczeniem, i inne (część E.1. WN). Biorąc pod uwagę zapisy wniosku IZ wskazała, że słuszna jest ocena eksperta, który stwierdził, że zakup dźwigu dla osób z niepełnosprawnościami będzie generować koszty, które są możliwe do oszacowania przy założeniu, że zostanie także zwiększona liczba osób korzystających z nowej infrastruktury. Ponadto, w związku z większym zainteresowaniem odbiorców korzystających z nowej oferty GOK nastąpi wzrost zużycia m.in. wody, ścieków, co generuje większe koszty związane z zużyciem materiałów i energii. W treści protestu przedstawiono argumentację, że przyjęcie 25% wzrostu kosztów, gdzie bazą jest ostatni zamknięty rok, jest słuszne, gdyż nie jest możliwe dokładne oszacowanie kosztów eksploatacyjnych. Koszty takie mogą zostać dopiero wyliczone po zrealizowaniu inwestycji. Zdaniem strony skarżącej, znając nawet orientacyjną liczbę użytkowników obiektu, nie jest możliwe precyzyjne określenie rzeczywistego zużycia wody, czy wielkości odprowadzanych ścieków.

W opinii IZ, założenie wzrostu kosztów zużycia materiałów i energii o 25%, jest niewystarczającą metodologią oszacowania kosztów eksploatacyjnych. Wnioskodawca wyłącznie zadeklarował, że do analizy finansowej przyjęto 25% wzrost kosztów. Z uzasadnienia oceny nie wynika, żeby założenie 25% wzrostu kosztów było kluczowym argumentem, który zadecydował o negatywnej ocenie subkryterium nr 1. Przyjęte założenia w analizie finansowej powinny być bowiem oparte na zasadnych i realnych przesłankach, które przekładają się na metodologię szacowania danych finansowych, w tym przypadku kosztów operacyjnych. W opinii IZ, argumentacja z protestu: "dlatego przyjęcie procentowego wzrostu jako podstawy oszacowania kosztów eksploatacyjnych należy uznać za racjonalne i zgodne z praktyką planowania budżetowego w projektach inwestycyjnych" jest bezzasadna, z uwagi na fakt, że inwestycja polegająca m.in. na powstaniu dodatkowych sal, instalacji windy zapewniającej dostępność dla osób z niepełnosprawnościami, zwiększeniu dostępności dla użytkowników, którzy będą korzystać z usług oferowanych przez GOK, generuje dodatkowe koszty. Ww. elementy wpływają na przyjęte założenia niezbędne do oszacowania kosztów zużycia materiałów i energii w projekcie.

Wskazano, że ekspert miał również uwagi do kosztów związanych z usługami obcymi oraz kosztów ewentualnych prac konserwacyjnych lub serwisowych. Koszty związane z usługami obcymi to koszty dotyczące m.in. z: najmu, remontu, bieżącej konserwacji środków trwałych, usług pocztowych i telekomunikacyjnych, dozoru mienia, sprzątania obiektów, a także innych świadczeń zaliczanych do usług. Wysokość tych kosztów należało określić w oparciu o planowane zapotrzebowanie na danego rodzaju usługi. Na etapie oceny finansowej wnioskodawca został poproszony o przedstawienie szczegółowej kalkulacji oraz zakresu rzeczowego usług obcych, gdzie jako wyjaśnienia zadeklarowano wyłącznie: "usługi obce - jako bazę przyjęto koszty funkcjonowania za rok 2024. Planowany wzrost kosztów eksploatacyjnych - 38 572,00". Tymczasem wnioskodawca prezentując dane finansowe w analizie finansowej mógł oprzeć się na historycznych danych finansowych, jednak istotnym jest, aby przyjęte założenia były zasadne i realne. Ponadto, podane wartości finansowe powinny wynikać z przyjętej metodologii, którą należało zaprezentować zgodnie z uwagą skierowaną na etapie oceny finansowej ("proszę o przedstawienie szczegółowej kalkulacji oraz zakresu rzeczowego usług obcych"). Nadto koszty operacyjne powinny zostać zaprezentowane w układzie rodzajowym, gdzie jedną z pozycji są usługi obce. Natomiast, jak słusznie uzasadnił ekspert, nie wiadomo jakie pozycje składają się na kwotę 38 572,00 zł w ramach usług obcych (część 0.2.4 WN), tym bardziej, że kwota ta jest niespójna z analizą finansową, gdzie wartość usług obcych (naprawy, remonty) wynosi 18 316,41 zł. Z treści wniosku wynika, że koszty operacyjne wynikające z realizacji projektu to również koszty ewentualnych prac konsenwatorskich lub serwisowych, które nie przekraczają szacowanych oszczędności. Jednak, dla kolejnych lat eksploatacji projektu zostaną przewidziane środki na pokrycie bieżących kosztów związanych z pracami konserwacyjnymi i serwisowymi (część N.4.2. WN). W opinii IZ, trudno jest potwierdzić, czy koszty związane z pracami konserwacyjnymi i serwisowymi zostały faktycznie założone w analizie finansowej.

IZ podkreśliła, że przy ocenie subkryterium nr 1 kluczowym była weryfikacja, czy przyjęte założenia do analizy finansowej i analizy budżetu, są zasadne i realne. Ekspert słusznie zwrócił uwagę na brak metodologii oszacowania kosztów operacyjnych w projekcie, pomimo wezwania w tym zakresie na etapie oceny finansowej. Trudno jest zatem uznać, że założenia przyjęte do analizy finansowej i analizy budżetu, są zasadne i realne, w szczególności pod kątem kosztów, co następnie przekłada się na poprawność przeprowadzonych obliczeń.

IZ podtrzymało negatywną ocenę subkryterium nr 1, a tym samym negatywną ocenę kryterium "Wykonalność i trwałość finansowa projektu."

IZ wyjaśniła nadto, że w kryterium "Nieefektywność finansowa projektu" ocenie podlegało, czy projekt jest nieefektywny finansowo, gdzie weryfikowane były wskaźniki efektywności finansowej projektu przedstawione w analizie finansowej.

Kryterium uznaje się za spełnione, jeżeli wskaźnik FNPV/K (finansowa bieżąca wartość netto kapitału) ze wsparciem unijnym przyjmie wartość ujemną lub równą zeru, natomiast finansowa stopa zwrotu FRR(K) (finansowa wewnętrzna stopa zwrotu z kapitału) będzie niższa lub równa stopie dyskontowej użytej w analizie finansowej.

Ekspert w ocenie wskazał, że metodologia wyliczenia wskaźników jest poprawna. Wyliczone wskaźniki potwierdzają brak finansowej zasadności realizacji projektu, co oznacza konieczność jego dofinansowania. Natomiast, dane wyjściowe, w tym oszacowane koszty operacyjne, są nieprawidłowe, co zostało ocenione w ramach subkryterium nr 1 w kryterium wykonalność i trwałość finansowa projektu, co przekłada się na wartości wyliczonych wskaźników oraz ich interpretację.

IZ wyjaśniła, że FNPV/K jest to suma zdyskontowanych strumieni pieniężnych netto wygenerowanych w wyniku realizacji planowanej inwestycji. FRR/K jest to stopa dyskontowa, przy której zrównuje się wartość teraźniejszą prognozowanych korzyści i wydatków projektu, tzn. przy której zdyskontowana wartość korzyści netto jest równa zero. Podkreślono, że do wyliczenia wskaźników efektywności finansowej należy wziąć pod uwagę następujące kategorie strumieni pieniężnych: po stronie wpływów - przychody operacyjne oraz wartość rezydualna, po stronie wydatków - koszty finansowania, koszty operacyjne (bez amortyzacji), nakłady odtworzeniowe.

Biorąc pod uwagę analizę finansową IZ potwierdziła uzasadnienie eksperta, że FNPV/K wyniosła -1 560 644,89, natomiast FRR/K ma wartość niewyliczalną z uwagi na ujemne przepływy (zakładka Wyniki Analizy finansowej). Przy wyliczeniu wskaźników niezbędne jest zastosowanie strumieni pieniężnych (zakładka Wyniki w Analizie finansowej), w których uwzględnione są m.in. koszty operacyjne. Zatem, prawidłowe oszacowanie kosztów opartych na realnych i zasadnych założeniach jest jednym z kluczowych elementów, który wpływa na zbadanie efektywności finansowej projektu.

W ramach subkryterium nr 1 w kryterium Wykonalność i trwałość finansowa projektu IZ rozstrzygnęła, że ekspert słusznie zwrócił uwagę na brak metodologii oszacowania kosztów operacyjnych w projekcie. Przyjęte założenia są bowiem niezasadne i nierealne w zakresie kosztów. IZ podzieliła ocenę eksperta, który wskazał, że "dane wejściowe nie mogą być uznane za poprawne i wiarygodne, nie można uznać, iż wartość wyliczonych wskaźników oraz interpretację zaprezentowaną przez Wnioskodawcę w części 0.2.8. są poprawne".

Na powyższe rozstrzygnięcie strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W ocenie strony skarżącej ponowna ocena wniosku w ramach protestu została przeprowadzona pod z góry ustaloną tezę o odrzuceniu protestu z powodu braku spełnienia kryteriów: Wykonalność i trwałość finansowa projektu oraz Nieefektywność finansowa projektu.

Tak powierzchowna ocena projektu zarówno poprzez eksperta na ocenie merytorycznej jak i w ramach protestu, zdaniem strony skarżącej świadczy o słabym przygotowaniu merytorycznym albo o celowym działaniu. W odpowiedzi na złożony protest Instytucja Zarządzająca nie przedstawiła żadnych argumentów, została powielona tylko informacja z negatywnej oceny wniosku. Z treści odpowiedzi wynika jasno, że nie analizowano dogłębnie złożonych wyjaśnień, tylko przepisano wcześniejsze zapisy dotyczące odrzucenie wniosku.

Przedstawiając swoje stanowisko, strona skarżąca wskazała, że w obiektach takich jak przewidzianym do realizacji nie jest możliwe dokładne przewidzenie kosztów eksploatacyjnych po jego zrealizowaniu. Dopiero po roku funkcjonowania obiektu z dużą dozą prawdopodobieństwa będzie możliwe określenie kosztów przyjmując wskaźnik inflacyjny. Dlatego wnioskodawca założył wzrost kosztów o 25% z przyjmując jako bazę ostatni zamknięty rok. Oceniający w swym uzasadnieniu przyjął (...) Wnioskodawca w sposób realny jest w stanie określić przewidywane zużycie energii w związku z rozbudowana powierzchnią, albowiem zna parametry techniczne urządzeń, które będą zainstalowane w zmodernizowanej części oraz przewiduje konkretne zapotrzebowanie na planowane warsztaty i wydarzenia (...), jest to błędna metodologia, bo sama moc zamontowanych urządzeń nie wystarczy do określenia kosztu ich pracy, potrzebna jest liczba godzin pracy urządzeń - w informacji o odrzuceniu protestu ten argument został pominięty, ekspert nie odniósł się do tego. Tylko powielił zapisy z negatywnej oceny wniosku. Znając nawet liczbę wydarzeń jak założył to oceniający to nie sposób przewidzieć czasu ich trwania.

Według strony skarżącej kolejny argument, że ocena wniosku została źle przeprowadzona to to powoływanie się na zakup dźwigu dla osób z niepełnosprawnościami i sugerowanie policzenie, ile dźwig zużyje energii. Z jednej strony założony wzrost kosztów o 25% jest według oceniającego błędny, z drugiej strony sugeruje aby na podstawie analizy populacji określić liczbę osób z niepełnosprawnościami, które skorzystają z dźwigu w przez to wygenerują koszty energii. Wygenerowana w ten sposób liczba potencjalnych osób byłaby daleka od rzeczywistości. Czyli z jednej strony w kosztach eksploatacyjnych należy dokładnie policzyć jakąś wartość, a z drugiej mamy interpolować potencjalną liczbę osób z niepełnosprawnościami i na tej podstawie "policzyć" zużycie prądu przez dźwig. Jest to kolejny brak konsekwencji w ocenie wniosku.

Również koszty zużycia wody oraz odprowadzania ścieków zostały założone w 25% wzroście kosztów eksploatacyjnych. Nawet znając potencjalną liczbę osób przebywających w obiekcie i tak nie ma możliwości przewidzenia ilości zużycia wody i produkcji ścieków. Przyjmując nawet do obliczeń średnie zużycie wody wynikające z rozporządzenia to i tak to będzie tylko założenie odbiegające od rzeczywistości, bo nie jesteśmy w stanie przewidzieć, ile razy będzie użyta woda.

Negatywna ocena kryterium Nieefektywność finansowa projektu jest pochodną błędnego wg, oceniającego kosztów eksploatacyjnych. Niezależnie od przyjętej metodologii kosztów i ich wartości konkluzja wyniku będzie taka sama, że wyliczone wskaźniki potwierdzają brak finansowej zasadności realizacji, projektu co oznacza konieczność jego dofinansowania, ponieważ w projekcie nie będą występowały przychody.

Podsumowując, wniesiono o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazanie jednocześnie sprawy właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o który m mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2.

W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 - 2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079, zwanej dalej: "ustawą wdrożeniową"). Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. Kontrola sądu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z art. 73 ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wynika, że sąd uwzględnia skargę, gdy stwierdzi, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji, która pozostawiła protest bez rozpatrzenia;

Sąd może też:

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe

w przypadku stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji (art. 73 ust. 8 pkt 2 i 3 ustawy wdrożeniowej).

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji(tu rozstrzygnięcia) z przepisami prawa.

Skarga została wniesiona w terminie o którym mowa w art. 73 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Informację o nieuwzględnieniu protestu strona skarżąca otrzymała bowiem 15 września 2025 r. 14 dniowy koniec terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego mijał zatem z dniem 29 września 2025 r. Strona skarżąca, jak wynika z daty stempla pocztowego na kopercie przesyłki kierowanej do Sądu, a zawierającej skargę została nadana w Urzędzie Pocztowym Stary Sącz w dniu 29 września 2025 r. (k. 49 akt sadowych), a więc z zachowaniem terminu przewidzianego na jej wniesienie.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem według wyżej określonych kryteriów kontrola legalności wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu protestu doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że są one prawidłowe.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, podstawę systemu realizacji programu mogą stanowić w szczególności przepisy prawa, wytyczne, szczegółowy opis priorytetów programu, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu m.in. o przepisy powołanej ustawy wdrożeniowej oraz akty składające się na system realizacji programu operacyjnego, w tym regulamin wyboru projektów dla Priorytetu 1 Fundusze europejskie dla badań i rozwoju oraz przedsiębiorczości. Działanie 1.11 Rozwój MŚP w obszarze cyfryzacji i Przemysłu 4.0.

Z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wynika, że właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Właściwa instytucja zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców - art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu, przyznanej mu liczby punktów. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania się o dofinansowanie projektów. Reguły i kryteria wyboru projektów powinny być jasne, jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu.

Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem w tego rodzaju sprawach do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Oznacza to, że sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), a kontrola powinna zmierzać w szczególności do oceny, czy argumentacja oceniającego oraz zarządu w zaskarżonym rozstrzygnięciu protestu nie jest dowolna, to znaczy mieści się w granicach logicznego rozumowania, jest spójna, wyczerpująca (kompletna), odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacją konkursową i ustalonymi kryteriami, w sposób jasny, nie budzący wątpliwości, prezentując przesłanki wyboru - dokonanej oceny, przyznanej punktacji.

Nadto, podkreślić należy, że sąd administracyjny rozpoznając skargę na wydane rozstrzygnięcie, posiada jedynie kompetencję do badania, pod kątem legalności, tylko tego rozstrzygnięcia. Nie może odnosić się do generalnych założeń całego postępowania konkursowego, zasad jego przeprowadzania, a także sposobu sformułowania kryteriów oceny przedłożonych przez strony projektów. Ponadto, sąd administracyjny nie ma kompetencji, aby ocenić i podważyć wiedzę eksperta dokonującego oceny w sprawie. Tylko naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem określonego rozstrzygnięcia protestu.

Wskazać także należy, że przy dokonywaniu kontroli działania organu dokonującego oceny projektu, sąd nie dokonuje ponownej oceny projektu, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli dokonanej i sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny. Sąd, jak wyżej już wskazano, jedynie kontroluje ocenę dokonywaną przez organ w kontekście przestrzegania reguł równości, przejrzystości, bezstronności czy rzetelności w ramach postępowania konkursowego. W szczególności kontroli sądu podlega uzasadnienie rozstrzygnięcia protestu, które winno wskazywać na przyczyny nieuwzględnienia stanowiska strony. Dlatego też w orzecznictwie akcentowany jest pogląd, zgodnie z którym zarzut naruszenia art. 45 ustawy wdrożeniowej, uznać należy za uzasadniony w przypadku nieprecyzyjnego i niejednoznacznego ustalenia kryteriów wyboru, dowolności przy dokonywaniu oceny, tak w kontekście ustalonych kryteriów wyboru, jak i okoliczności przedstawionych przez wnioskodawcę oraz braku dokonania wyczerpującej oceny i przedstawienia jej uzasadnienia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1072/17 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Mając powyższe uwagi na względzie, podzielając w pełni zakreślone przepisami kryteria kontroli kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia, na które zwrócił uwagę WSA w Kielcach w wyroku z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt I SA/Ke 353/24, dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Instytucji Zarządzającej Programem Fundusze Europejskie dla Małopolski 2021-2027 z dnia 12 września 2025 r., znak: SP-V.432.1.93.2025.AR, w sprawie nieuwzględnienia protestu złożonego przez stronę skarżącą, Sąd stwierdził, że ocena przedmiotowego projektu – pn. "Modernizacja obiektu kultury na terenie Gminy Podegrodzie" nr: FEMP.07.02-IZ.00-0030/25 - w zakresie spornych kryteriów: "Wykonalność i trwałość finansowa projektu" oraz kryterium "Nieefektywność finansowa projektu" - została przeprowadzona w sposób zgodny z prawem.

Zdaniem Sądu ocena ta, uwzględnia reguły, o których mowa w art. 45 ustawy wdrożeniowej, tj. w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców.

W ocenie Sądu Instytucja Zarządzająca w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu protestu strony skarżącej w sposób przekonujący, jasny i zrozumiały oraz rzetelny wyjaśniła z jakich powodów przedmiotowy projekt nie spełnia wskazanych powyżej kryteriów.

Jeśli chodzi o pierwsze ze wskazanych kryterium "Wykonalność i trwałość finansowa projektu" wyjaśniono, że ocenie podlega w nim 5 subskryteriów, gdzie przedmiotowy projekt nie spełnił subkryterium: nr 1 - Poprawność założeń i obliczeń, gdzie weryfikacji podlegała zasadność i realność przyjętych do analizy finansowej i analizy budżetu projektu, założeń oraz poprawność przeprowadzonych obliczeń, w szczególności pod kątem wykazania wykonalności i trwałości finansowej.

Jednocześnie podkreślono, że rzetelna analiza finansowa i analiza budżetu projektu ma znaczenie dla weryfikacji kryterium "Nieefektywność finansowa projektu". Prawidłowo przygotowana zatem analiza finansowa projektu powinna wykazać, że wnioskodawca zapewni środki finansowe, które będą wystarczające na sfinansowanie projektu w całym okresie odniesienia. Podkreślono, że analiza finansowa powinna być przygotowana, jeżeli jest to możliwe, w oparciu o dane historyczne oraz przewidywane trendy w przyszłości. Istotne jest zaprezentowanie rzetelnych i realnych obliczeń oraz szacunki wykonane zgodnie z uzasadnioną metodologią. Wskazano, że dane liczbowe wraz z ich wyliczeniami należało uwzględnić w analizie finansowej, pamiętając o tym, że muszą one być spójne z informacjami zawartymi we wniosku oraz pomiędzy poszczególnymi zakładkami analizy finansowej.

Skoro przedmiotowy projekt miał na celu rozwój oraz wzrost jakości i dostępności oferty kulturalnej Gminnego Ośrodka Kultury w Podegrodziu poprzez przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku, a w ramach tej inwestycji zaplanowano m.in.: budowę zaplecza scenicznego dla istniejącej sali widowiskowej, rozbudowę holu głównego wraz z nową szatnią, budowę nowoczesnej sali audiowizualnej i sali wystaw, instalację windy zapewniającej dostępność dla osób z niepełnosprawnościami, powiększenie istniejącej sali konferencyjnej, stworzenie mniejszych salek do prowadzenia zajęć tematycznych, warsztatów oraz spotkań, zagospodarowanie terenu wokół budynku (część B.1.4. WN), to przekonująco uzasadniono, że taki rzeczowy zakres projektu będzie generować dodatkowe koszty w trakcie eksploatacji tego budynku.

Wskazać należy, że obliczenie kosztów eksploatacji projektowanego obiektu musi się opierać na analizie dokumentacji technicznej w celu prognozowania wydatków na media, konserwację, podatki. Kluczowe jest więc precyzyjne oszacowanie zużycia energii i wody. Koszty eksploatacji budynku obejmują przecież: media (ogrzewanie, wentylacja, ciepła woda użytkowa (CWU), energia elektryczna, woda i kanalizacja), utrzymanie techniczne (serwis urządzeń (kocioł, pompa ciepła, rekuperacja), przeglądy techniczne (np. kominiarskie, budowlane)), ubezpieczenie (składka roczna nieruchomości), inne ( np. wywóz śmieci, , utrzymanie w czystości, ochrona i inne).

Myli się strona skarżąca, argumentując, że: "... w obiektach takich jak przewidzianym do realizacji nie jest możliwe dokładne przewidzenie kosztów eksploatacyjnych po jego zrealizowaniu. Dopiero po roku funkcjonowania obiektu z dużą dozą prawdopodobieństwa będzie możliwe określenie kosztów przyjmując wskaźnik inflacyjny. Dlatego wnioskodawca założył wzrost kosztów o 25% z przyjmując jako bazę ostatni zamknięty rok. Oceniający w swym uzasadnieniu przyjął (...) Wnioskodawca w sposób realny jest w stanie określić przewidywane zużycie energii w związku z rozbudowana powierzchnią, albowiem zna parametry techniczne urządzeń, które będą zainstalowane w zmodernizowanej części oraz przewiduje konkretne zapotrzebowanie na planowane warsztaty i wydarzenia (...), jest to błędna metodologia, bo sama moc zamontowanych urządzeń nie wystarczy do określenia kosztu ich pracy, potrzebna jest liczba godzin pracy urządzeń."

Otóż wskazać należy, że metodologia obliczeń w tym zakresie w pierwszym rzędzie powinna uwzględniać obliczenie zapotrzebowania na energię (ogrzewanie, CWU). Podstawą jest zatem projektowana charakterystyka energetyczna obiektu, w tym wypadku przebudowanego i rozbudowanego obiektu, którą należy ustalić na podstawie części projektu budowlanego. Z projektu tego znane będą niezbędne dane w zakresie ogrzewania (rodzaj ścian, dachu, okien.) do oszacowania kosztów w tym zakresie. Ogrzewanie oblicza się więc kWh/m2/rok. Np. domy energooszczędne zużywają ok. 50-70 kWh/m2/rok, zaś pasywne 10-15 kWh/m2/rok. Ciepłą Wodę Użytkową (CWU) szacuje się zaś na podstawie liczny osób zamieszkujących, w tym wypadku potencjalnej liczny osób korzystających z budynku użyteczności publicznej przyjmując średnio 110-130 litrów na osobę na dobę.

Następnie należy przeliczyć energię na koszty finansowe. W tym zakresie należy pomnożyć roczne zużycie energii (kWh) przez cenę wybranego nośnika (odp. gaz, prąd, pellet, pompa ciepła). Uwzględnia się także sprawność systemu grzewczego (np. pompa ciepła ma większa sprawność niż kocioł węglowy).

Następnym krokiem jest szacowanie kosztów wody, ścieków, prądu. Wodę i ścieki oblicza się mnożąc liczbę osób x średnie zużycie na osobę (ok 3-4 m3/miesiąc x taryfa lokalna. Prąd – szacowany na podstawie średniego zużycia w obiekcie.

Krok następny to utrzymanie techniczne i serwis urządzeń. Uwzględnia się roczny koszt serwisów takich urządzeń, wymiany np. filtrów w rekuperacji, czyszczenia przewodów itp. Ostatni krok to podatki i ubezpieczenia.

Roczne koszty = Kogrz+ Kcwu+Kelektr+Kwoc..

Można w tym zakresie korzystać kalkulatorów online ale podstawą bazę stanowi projektowana charakterystyka budynku., wreszcie - metoda LCC (Life Cycle Costs) - która pozwala prognozować koszty w długim terminie nawet do 30 lat uwzględniając inflację i koszty wymiany zainstalowanych urządzeń w budynku. Sposób informacji o tych kosztach określa rozporządzenie ministra Rozwoju i Technologii z 23 listopada 2021 r. (Dz. U. z 2021, poz. 2276) Wzór obliczenia LCC został też zaimplementowany przez Normy EXPERT.

Nie wdając się w szczegóły, które można poznać sięgając do wskazanego rozporządzenia, czy norm EXPERT, podkreślić należy, że metoda LCC pozwala na obliczenie kosztu całkowitego w cyklu życia obiektu – od fazy przygotowania, budowy, przez użytkowanie i konserwację, aż do ewentualnej likwidacji takiego obiektu lub jego rozbiórki. Prócz więc ceny wykonania robót budowlanych, analizuje się długotrwałe koszty eksploatacyjne i utrzymaniowe obiektu.

Wobec powyższego twierdzenia strony skarżącej w skardze, że w tym względzie i IZ i ekspert nie uzasadnili niespełnienia tego kryterium projektu, a przyjęta metodologia jest błędna - jest całkowicie pozbawione racji. Otóż wbrew twierdzeniem strony skarżącej możliwe jest w dokładne przewidzenie kosztów eksploatacyjnych także po zrealizowaniu obiektu. Pokazuje to choćby przedstawione przez Sąd możliwości oszacowania kosztów przy wykorzystaniu metody LCC (Life Cycle Costs) - która pozwala prognozować koszty w długim terminie uwzględniając i inflację i koszty wymiany zainstalowanych urządzeń w budynku. Słusznie zatem zwrócono uwagę na brak metodologii oszacowania kosztów operacyjnych w projekcie, pomimo wezwania w tym zakresie strony skarżącej na etapie oceny finansowej wskazując przy tym błędny dotychczas popełnione w szacowaniu tych kosztów. Trafnie więc wskazano, że trudno było zatem uznać, że założenia przyjęte do analizy finansowej i analizy budżetu, są zasadne i realne, w szczególności pod kątem kosztów, co następnie przekłada się na poprawność przeprowadzonych obliczeń.

Negatywna ocena kryterium "Wykonalność i trwałość finansowa projektu." została więc, zdaniem Sądu, należycie uzasadniona.

Skoro przy ocenie kryterium "Nieefektywność finansowa projektu" podlegała, kwestia czy projekt jest nieefektywny finansowo, gdzie weryfikowane były wskaźniki efektywności finansowej projektu przedstawione w analizie finansowej, a kryterium to uznaje się za spełnione, jeżeli wskaźnik FNPV/K (finansowa bieżąca wartość netto kapitału) ze wsparciem unijnym przyjmie wartość ujemną lub równą zeru, natomiast finansowa stopa zwrotu FRR(K) (finansowa wewnętrzna stopa zwrotu z kapitału) będzie niższa lub równa stopie dyskontowej użytej w analizie finansowej, to w sytuacji, gdy uzasadniono, że dane wyjściowe, w tym oszacowane koszty operacyjne, są nieprawidłowe, to i drugie z kryteriów - "Nieefektywność finansowa projektu" - musiała być oceniona negatywnie. Prawidłowe bowiem oszacowanie kosztów opartych na realnych i zasadnych założeniach jest jednym z kluczowych elementów, który wpływa na zbadanie efektywności finansowej projektu.

Posłużenie się natomiast przez stronę skarżącą w projekcie jedynie w szacowaniu kosztów eksploatacyjnych realizowanego obiektu założeniem 25 % wzrostu kosztów eksploatacyjnych, nie jest właściwe w tym sensie, że nie obejmuje ich całości oszacowania, a jedynie część kosztów eksploatacyjnych przedmiotowego obiektu.

Podsumowując należy stwierdzić, że ocena przedmiotowego wniosku dokonana przez organ była czytelna, jasna i konkretna. Została, zdaniem Sądu oparta na rzetelnych i obiektywnych argumentach. Uzasadnienie oceny projektu w zakresie kwestionowanych kryteriów było rzetelne i poddawało się weryfikacji sądowej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że uzasadnienie informacji musi zawierać taką treść, która pozwoli jej spełnić ustawową rolę, tzn. umożliwić wnioskodawcy wniesienie w skardze do sądu umotywowanych zarzutów do oceny, która go nie satysfakcjonuje. Z informacji o nieuwzględnieniu protestu wynika, że organ odniósł się do zarzutów protestu i wskazał na okoliczności niespełnienia obydwu kwestionowanych kryteriów oceny przedmiotowego projektu.

Mając na uwadze wszystkie okoliczności w sprawie, Sąd uznał stanowisko przedstawione w zaskarżonej informacji za prawidłowe. Instytucja Zarządzająca dokonała oceny z poszanowaniem reguł wynikających z art. 45 ustawy wdrożeniowej, tj. przejrzystości, rzetelności i bezstronności. Rozstrzygnięcie oparła w tym zakresie na prawidłowo zinterpretowanych i zastosowanych postanowieniach dokumentacji konkursowej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) w zw. z , art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 - 2027 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1079), orzekł, jak w sentencji wyroku.