II SA/Gd 430/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-11-27	
Data wpływu	2019-07-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Gospodarka gruntami	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2204; art. 129 ust. 5; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody z dnia 15 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.	
Uzasadnienie
B. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z 15 maja 2019 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z 28 marca 2018 r., nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 7 listopada 2014 r. B. S. zwrócił się do Starosty o ustalenie odszkodowania za zabrane grunty pod drogi publiczne w miejscowości M., gmina Z. oraz pasa lasu w miejscowości P., gmina Z. wskazując, że dotyczy to dróg przy działkach mających obecnie numery: [..]-[..]. W motywach przedmiotowego wniosku wnioskodawca podniósł, że działki te od stanu nadania przez "Starostę" dla jego pradziadka zawsze należały do jego gospodarstwa.

Pismem z 24 września 2015 r. B. S. uzupełnił wniosek informując, że "od nadania przez Starostę działka o numerach Droga, parcela [.]-[..] – działka nr [..]; Droga - działka nr [..] – działka nr [..]; Działka [..] – działka nr [..]; Działka [..] – działka [..] są moją własnością zgodnie z mapą pierworys z 1951 r.".

W celu doprecyzowania żądania strony przeprowadzono oględziny nieruchomości z jej udziałem. Podczas oględzin, które odbyły się 16 grudnia 2015 r., a z przebiegu których sporządzono 18 grudnia 2015 r. notatkę służbową, ustalono że wnioskiem o ustalenie odszkodowania powinny zostać objęte następujące działki: działka nr [..] (droga z działką nr [..]), część działki nr [..], działka nr [..], działka nr [..], część działki nr [..], działka nr [..] położonych w obrębie M. oraz działka nr [..] położona w obrębie B.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, pismem z 4 stycznia 2016 r. B. S. rozszerzył swój wniosek o działkę nr [..] położoną w miejscowości M.

Decyzją z 25 maja 2017 r. Starosta umorzył w całości postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. W motywach tego rozstrzygnięcia podał, że po dokonaniu analizy stanu gruntów będących własnością Państwa S., ustalono że wymienione we wniosku działki, ostatecznie wskazane w czasie wizji lokalnej, nigdy nie były własnością B. S. lub innych członków jego rodziny, tym samym nie ma podstaw do przyznania odszkodowania.

Decyzją z 27 września 2017 r., po rozpatrzeniu odwołania B. S., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji było ustalenie przez organ odwoławczy, że Starosta podczas przeprowadzonego postępowania w większości nie ustalił, kto jest i był właścicielem działek, jakie księgi wieczyste są i były dla nich prowadzone, ani jakim przekształceniom geodezyjnym one uległy. Organ I instancji błędnie uznał, że skoro inne nieruchomości (co do których organ pierwszej instancji przeprowadził analizę własnościową) stanowiły własność wnioskodawcy, to inne nie były jego własnością. Wojewoda podkreślił, że jeżeli przedmiotem postępowania są konkretne wskazane nieruchomości, to taka analiza powinna być przeprowadzona w stosunku do nich. Zauważył ponadto, że w rozstrzygnięciu/osnowie decyzji organ nie wskazał w odniesieniu do jakich nieruchomości umorzono postępowanie.

Starosta, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 28 marca 2018 r., umorzył postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w obrębie M., gmina Z., oznaczone jako działka nr [..] do granicy z działką nr [..], część działki nr [..], działka nr [..], działka nr [..], działka nr [..] do granicy z działką nr [..], działka nr [..], działki nr [..] oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [..], położoną w obrębie B., gmina Z. ze względu na jego bezprzedmiotowość. Organ stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że część działek nr [.]-[.], położonych w obrębie M., gmina Z. oraz działki nr [..]-[..], położone w obrębie M., gmina Z. i działka nr [..], położona w obrębie B., stanowiły kiedykolwiek własność B. S. lub jego poprzedników prawnych. Natomiast działka nr [..], położona w obrębie M., gmina Z., wywodząca się z działki nr [..], następnie nr [..], stanowiła własność S. J., jednak w wyniku zasiedzenia stała się własnością Skarbu Państwa, a następnie Z. i K. F.

Wojewoda decyzją z 15 maja 2019 r., wbrew zastrzeżeniom złożonym przez B.S. w odwołaniu z 12 kwietnia 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że kwestią kluczową dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, jest prawidłowe ustalenie, czy działki, których dotyczyło postępowanie, zostały wywłaszczone i czy nastąpiło to bez ustalenia odszkodowania, bowiem tylko w takiej sytuacji, zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., zwanej dalej jako u.g.n.), należałoby ustalić odszkodowanie.

Następnie wskazał, że z materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji wynika, że:

1. Działka nr [..] o pow. 0,6900 ha, położona w M., powstała w wyniku przekształceń geodezyjnych działek nr [..]i [..], które wcześniej oznaczone były numerami [..] i [..] (zmiana oznaczenia nastąpiła w wyniku założenia ewidencji w 1962 r.). Zapisane one były w art. [..] matrykuły, bez KW, jako drogi i rowy publiczne i jako własność Skarbu Państwa (vide: historyczny wykaz zmian gruntowych działki oznaczonej numerem [..], obręb M.). Obecnie dla działki nr [..] prowadzona jest księga wieczysta nr [..], w której w dziale II ujawniona jest jako właściciel Gmina, na podstawie decyzji Wojewody z 18 lutego 1992 r. o nieodpłatnym nabyciu.

2. Działki nr [..] (poprzedni nr [..]) o pow. 0,1250 ha, [..] o pow. 1,5050 ha, [..] (poprzedni nr [..]) o pow. 0,0100 ha i [..] o pow. 0,0900 ha, położone w M., powstały w wyniku przekształceń geodezyjnych działek nr [..] i [..]. Te dwie działki powstały z działki nr [..], która wcześniej miała numer [..] (zmiana oznaczenia nastąpiła w wyniku założenia ewidencji w 1962 r.). Zapisana ona była w art. [..] matrykuły, bez KW, jako drogi i rowy publiczne i jako własność Skarbu Państwa (vide: historyczny wykaz zmian gruntowych działki oznaczonej numerem [..]-[..], obręb M.). Obecnie dla działek nr [..] i [..] prowadzona jest księga wieczysta nr [..], w której w dziale II jako właściciel ujawniona jest Gmina, na podstawie decyzji Wojewody z 18 lutego 1992 r. o nieodpłatnym nabyciu. Natomiast dla działek nr [..] i [..] prowadzona jest księga wieczysta nr [..], w której w dziale II jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa (w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa).

3. Działka nr [..] o pow. 2,5300 ha, położona w M., powstała w wyniku przekształceń geodezyjnych działek nr [..], cz. [..] i cz. [..]. Z kolei, te działki powstały z działek nr [..]-[..], zapisanych w art. [..] matrykuły, KW nr [..], jako własność Skarbu Państwa - Zarząd Lasów oraz nr [..], zapisanej w art. [..] matrykuły, bez KW, jako drogi i rowy publiczne i jako własność Skarbu Państwa (vide: historyczny wykaz zmian gruntowych działki oznaczonej numerem [..], obręb M.). Obecnie dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [..], w której w dziale II jako właściciel ujawniona jest Gmina, na podstawie decyzji Wojewody z 18 lutego 1992 r. o nieodpłatnym nabyciu.

4. Działka nr [...] o pow. 0,2200 ha, położona w M., powstała w wyniku podziału działki nr [..], która wcześniej była oznaczona numerem [..], a przed założeniem ewidencji gruntów w 1962 r. miała numer [..]. Właścicielem działki nr [..] był J.S. Na skutek postanowienia Sądu Powiatowego z 11 września 1972 r., sygn. akt [..], Skarb Państwa nabył z dniem 1 stycznia 1957 r. działkę nr [..] przez zasiedzenie (vide: protokół badania księgi wieczystej nr [..] z 3 grudnia 2018 r.; historyczny wykaz zmian gruntowych działki oznaczonej numerem [..], obręb M.). Obecnie dla działki nr [..] prowadzona jest księga wieczysta nr [..], w której w dziale II ujawnieni są jako współwłaściciele F. F. i K. F., którzy, jak wynika z protokołu badania tej księgi wieczystej z 3 grudnia 2018 r., nabyli ją w 1991 r. od Gminy (która nabyła ją na podstawie decyzji Wojewody z 17 maja 1991 r. o nieodpłatnym nabyciu).

5. Działka nr [..] o pow. 0,1500 ha, położona w B., powstała w wyniku przekształceń geodezyjnych działek nr [..]-[..]. Te działki powstały z działek nr [..] i [..], które przed założeniem ewidencji gruntów w 1962 r. oznaczone były numerami [..] i [..]. Zapisane one były w art. 226 matrykuły, KW nr [..], jako własność Skarbu Państwa - Zarząd Lasów (historyczny wykaz zmian gruntowych działki oznaczonej numerem [..], obręb B.). Obecnie dla działki nr [..] prowadzona jest księga wieczysta nr [..], w której w dziale II jako właściciel ujawniony jest Skarb Państwa (w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa).

Ponadto z pisma Referatu Ewidencji Gruntów Starostwa Powiatowego z 22 listopada 2017 r. (k. 214 akt administracyjnych) wynika, że zgodnie z katastrem gruntowym obrębu B. w matrykule [..] od roku 1908 do założenia ewidencji gruntów w 1962 r. ujawniono własność Skarb Państwa Polskiego (Zarząd Lasów). Natomiast zgodnie z katastrem gruntowym obrębu M. w matrykule 1 od roku 1890 do założenia ewidencji gruntów w 1962 r. ujawniono własność J. S. W matrykule 52 M. od 1865 r. do założenia ewidencji gruntów ujawniono własność Publiczne drogi i wody (...). W matrykule 87 M. od 1868 r. do założenia ewidencji gruntów ujawniono własność Skarb Państwa Polskiego (Zarząd Lasów). Powyższe, zdaniem Wojewody jednoznacznie świadczy, że wnioskodawca B. S. nigdy nie był właścicielem przedmiotowych działek.

Wojewoda dodał, odnosząc się do działki nr [..] (stanowiącej część dawnej działki nr [..]), której właścicielem był J.S., że przeszła ona na mocy postanowienia Sądu Powiatowego z 11 września 1972 r. na Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1957 r. Nie nastąpiło to na mocy darowizny, jak twierdzi wnioskodawca, tylko w drodze zasiedzenia. Zresztą, zdaniem organu, w obu przypadkach są to zagadnienia prawa cywilnego, do których oceny czy podważania nie jest władny organ odwoławczy, jako organ administracji. Zaznaczył, że skoro ważność tej czynności prawnej (umowa darowizny), jak również postanowienia sądu o zasiedzeniu nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym to Wojewoda zobligowany był do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających z powyższego, mających wpływ na rozpatrywane postępowanie. Oznacza to, że nie doszło do wywłaszczenia działki nr [..], w rozumieniu ww. art. 112 u.g.n., bowiem co do tej działki nie została wydana decyzja wywłaszczeniowa.

W skardze do wojewódzkiego sądu B. S., domagając się uchylenia w całości decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a także zasadzenia na jego rzecz kosztów postępowania, zarzucił organom naruszenie przepisów prawa poprzez niezastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 106 u.g.n. oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.).

Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że umową darowizny zawartą w Państwowym Biurze Notarialnym 30 marca 1987 r., Rep. A. Nr [..], otrzymał prawo własności nieruchomości położonej w M., gmina Z., objętych księgą wieczystą KW [..], stanowiących działki nr [..]-[..], o łącznej pow. 46.91.00 ha. W latach 1987-1997 przeprowadzono szereg zmian numeracji działek. Po tych zmianach do skarżącego należały działki nr: [..]-[..].

W ramach działki nr [..], nie pytając o zgodę właściciela, Gmina wytyczyła drogę, której nadano nowy nr [..]. Działka nr [..] została podzielona podobnie. Gmina Z. wytyczyła drogę, naruszając prawo własności skarżącego, przecinając sześciokrotnie działkę nr [..]. Nowoutworzonym działkom drogowym nadano nowe numery: [..]-[..]. Starosta, ani Wojewoda nie przeprowadzali kontroli, w celu wyjaśnienia powyższych okoliczności. Nie zbadano też prawidłowości procedury przekazania w roku 1992 działki nr [..]-[..] na rzecz Gminy przez Wojewodę. Działka nr [..] (stanowiąca część działki nr [..]) oraz działki nr [..]-[..] (stanowiące część działki nr [..]) nigdy nie były wywłaszczone, a skarżący nie otrzymał za nie odszkodowanie. Błędnie organy przyjęły, że skarżący nigdy nie był właścicielem działek objętych postępowaniem, gdyż przedmiotowe działki w roku 1992 należały do niego jako integralne części działek [..] i [..].

Odnosząc się do nieodpłatnego przejęcia działki nr [..] wskazał, że J. S. był właścicielem tej nieruchomości do 1972 roku, kiedy to w sposób bezprawny przeprowadzono proces zasiedzenia i sprzedano ją osobom prywatnym.

W konkluzji skargi skarżący wskazał, że wielokrotnie wnioskował o powołanie przez organy uprawnionego geodety, który w sposób bezsporny oceniłby stan kamieni granicznych oraz dokonał oceny spornych działek. Organy nie ustosunkowały się do tego wniosku. Na wizję lokalną przybyli pracownicy Starostwa nie posiadających żadnych uprawnień w tym zakresie, jedynie ocenili uprzednie czynności, które sami wykonali w imieniu organu.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 10 lipca 2018 r. skarżący, uzupełniając uzasadnienie skargi w zakresie nieodpłatnego przejęcia działki nr [..] w M. w drodze zasiedzenia wskazał, że organy obu instancji nie zbadały bezprawnego i wadliwego przejęcia nieruchomości przez pryzmat uchwały Sądu Najwyższego z 26 października 2003 r., sygn. akt III CZP 30/07, w której stwierdzono, że władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w zw. z art. 175 Kodeksu cywilnego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystąpienie do kontroli legalności decyzji Wojewody z 15 maja 2019 r. rozpocząć należy uwagi, że decyzja ta spełnia wysoki standard rzetelnej administracji i może z całą pewnością stanowić wzorzec dla tego rodzaju aktów administracyjnych. Argumentacja organu jest czytelna, uporządkowana i logiczna, a nadto – przede wszystkim – bardzo szczegółowa i oparta na zindywidualizowanych materiałach źródłowych, podobnie zresztą jak i decyzja ją poprzedzająca. Sąd zgadza się też z merytorycznymi wywodami obu wydanych w sprawie decyzji. Powyższe prowadzi do sytuacji – gdy chodzi o kontrolę działalności administracji publicznej realizowaną na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) – że przedstawienie przebiegu tej kontroli w istocie musiałoby się sprowadzać do powtórzenia przez sąd wywodów wyczerpująco i czytelnie przedstawionych przez organy. Mając to na uwadze sąd – aby nie wprowadzać w tym miejscu zbędnych treści – wskazuje, że przyjął za podstawę wyroku ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, tak jak przedstawiono to w zaskarżonej decyzji 15 maja 2019 r. (przedstawione w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia).

Przechodząc do kontekstu prawnego sprawy wyjaśnić trzeba, że przedmiotem badania legalności w niniejszej sprawie są decyzje organów pierwszej i drugiej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości położone w obrębie M., gmina Z., oznaczone jako działki nr [.] (do granicy z działką nr [..]), część działki nr [..], działka nr [.], działka nr [..], działka nr [..] (do granicy z działką [..]), działka [..], działka [..] oraz w obrębie B., gmina Z. za działkę nr [..]. Jak wynika z akt administracyjnych, pismem z 7 listopada 2014 r., uzupełnionym następnie pismem z 4 stycznia 2016 r., B. S. zwrócił się do Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej o odszkodowanie za grunty objęte ww. działkami, zabrane pod drogi publiczne oraz las, wskazując że należały one do jego przodków i stanowiły gospodarstwo rolne. Podkreślić należy, że wobec pierwotnej niejednoznacznej treści wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania w zakresie wskazania aktualnych numerów działek, których on dotyczy, ostatecznie jego treść została ustalona na podstawie oględzin nieruchomości, potwierdzonych protokołem z 4 grudnia 2017 r. Kwestia jednoznacznego ustalenia zakresu żądania strony była kluczowym zadaniem organów procedujących w sprawie, bowiem wyznaczyła ramy dla ustaleń, mających znaczenie dla istoty sprawy. W dalszej kolejności zatem kluczowe było ustalenie, czy skarżącemu lub jego poprzednikom prawnym przysługiwały prawa do ww. działek, czy prawa te zostały odjęte w trybie prawa administracyjnego i czy nastąpiło to bez ustalenia odszkodowania.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest więc dokonana przez organy administracji obu instancji zgodna ocena, czy wobec stwierdzenia przez nie braku orzeczenia administracyjnego orzekającego o wywłaszczeniu nieruchomości objętych wnioskiem o odszkodowanie oraz braku wykazania przez wnioskodawcę dysponowania przez niego lub jego zstępnych tytułem prawnym do tych nieruchomości, postępowanie zainicjowane jego wnioskiem jest bezprzedmiotowe. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż brak jest materialnego elementu stosunku administracyjnoprawnego.

Na wstępie zaznaczyć należy, że z roszczeniem (żądaniem) odszkodowawczym, co nie budzi wątpliwości, może wystąpić jedynie podmiot legitymowany, a więc taki, który dysponuje interesem prawnym. W ocenie sądu, skarżący, na wniosek którego postępowanie odszkodowawcze zostało zawiązane, nie jest legitymowany do inicjowania takiego postępowania, bowiem nie dysponuje w tej sprawie interesem prawnym. Interes ten wyznacza w niniejszym postępowaniu art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej u.g.n.), z którego wynika, że roszczenie odszkodowawcze przysługuje wywłaszczonemu bez odszkodowania. Wywłaszczonym zaś mógł zostać tylko podmiot, któremu przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, którym jest w szczególności prawo własności.

Z obszernego materiału dowodowego w sprawie, na który składa się m. in. historyczne wykazy zmian gruntowych dotyczące działek objętych wnioskiem, pochodzące z Archiwum Państwowego uwierzytelnione kserokopie ksiąg gruntowych, protokoły z badania ksiąg wieczystych wynika jednoznacznie, że B. S. nigdy nie był właścicielem ww. działek, tj. działki o nr [..], położonej w M., nr [..] w M., [..] w M., [..] w M., [..] w M., nr [..] w M., nr [..] w B.

Nieco odmienna sytuacja dotyczy działki nr [..] położonej w M. Zebrany materiał dowodowy ujawnił, że działka ta powstała w wyniku podziału działki nr [..], wcześniej oznaczonej nr [..], a przed założeniem ewidencji gruntów w 1962 r. - miała nr [..]. Działka o nr [..] stanowiła własność J.. Z postanowienia Sądu Powiatowego z 11 września 1972 r., sygn. akt [..] wynika, że Skarb Państwa nabył z dniem 1 stycznia 1957 r. działkę nr [..] przez zasiedzenie. Obecnie działka ta stanowi przedmiot prawa własności osób prywatnych. Powyższe oznacza, że działka ta wprawdzie należała do spadkodawców skarżącego, jednak prawo rzeczowe przysługujące im do tej działki nie zostało odjęte w wyniku wywłaszczenia, a to oznacza, że nie aktualizuje się podstawa do ustalenia odszkodowania w trybie prawa administracyjnego.

Sąd dokonawszy szczegółowej kontroli ww. materiałów dowodowych uznał, że ustalenia organów administracji zakresie wskazania kto był i jest właścicielem działek objętych żądaniem wniosku, jakim przekształceniom geodezyjnym one ulegały oraz czy były one objęte decyzjami o odjęciu praw rzeczowych do tych nieruchomości - są prawidłowe i znajdują odzwierciedlenie w ww. dokumentach urzędowych. Przedłożone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dokumenty, a w postępowaniu odwoławczym – kserokopie niemieckojęzycznych map, nie podważają tych ustaleń i – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – zostały szczegółowo przeanalizowane przez organ odwoławczy.

Co więcej, jak wskazano powyżej, roszczenie odszkodowawcze przysługuje osobie wywłaszczonej decyzją administracyjną bez odszkodowania. Analiza przeprowadzona przez organ w bardzo obszernym uzasadnieniu nie wykazała, aby kiedykolwiek grunty, objęte wnioskiem skarżącego były przejęte w drodze decyzji administracyjnej na rzecz Skarbu Państwa lub w wyniku podziału nieruchomości. A tylko taka sytuacja uzasadniałaby istnienie przedmiotu postępowania o odszkodowanie.

Przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu (wyrok NSA w Warszawie z 24 lutego 2015 r., I OSK 1502/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Termin "pozbawienie praw do nieruchomości" oznacza każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w ustawie o gospodarce nieruchomościami zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 2 i 3 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, a także na wniosek właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

Wskazać w tym miejscu należy, że nie budzi wątpliwości sądu kwestia zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Stanowisko takie zostało przyjęte m.in. w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13, z 6 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 397/11, z dnia 12 maja 2009 r., z 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2035/13. Fakt wywłaszczenia, niezależnie od jego podstawy prawnej, jak wskazano powyżej, jest jednak nieodzowną przesłanką ustalenia odszkodowania. Jedynie na marginesie można wskazać, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uzależnia możliwość ustalenia odszkodowania od łącznego spełnienia dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze, ustalenia wymaga, że nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Po drugie, obowiązujące przepisy muszą przewidywać ustalenie odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości bez odszkodowania. Zauważyć bowiem trzeba, że pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to tylko jedna z przesłanek określonych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uzasadniających prawo do odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Oznacza to, że aby mogło dojść do ustalenia odszkodowania niezbędnym jest wskazanie konkretnego przepisu obowiązującego prawa, który za tego typu pozbawienie prawa własności przewiduje możliwość ustalenia odszkodowania. Ten drugi warunek, wobec braku zaistnienia w okolicznościach niniejszej sprawy pierwszego, jest bezprzedmiotowy.

Na marginesie też warto podkreślić, że nie budzi wątpliwości sądu fakt, że podstawy do ustalenia odszkodowania nie stanowi wyłącznie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Art. 129 ust. 5 u.g.n. ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania, ale materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych – i obowiązujących – podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują odszkodowanie za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. Zasadność tego stanowiska znajduje poparcie w piśmiennictwie (por. M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1019). Skarżący nie wskazał na żaden przepis prawa materialnego, który mógł stanowić podstawę prawną w przeszłości do pozbawienia jego lub jego zstępnych praw do nieruchomości objętych wnioskiem, a zgromadzony materiał dowodowy nie ujawnia takich podstaw w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem.

Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 k.p.a. Prowadząc przedmiotowe postępowanie organy podjęły bowiem wszelkie możliwe czynności w celu wszechstronnego zebrania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W szczególności, ustaliły zakres żądania skarżącego, przeprowadzając w tym celu oględziny nieruchomości, pozyskały materiały archiwalne dotyczące historycznego stanu prawnego działek objętych wnioskiem, przeanalizowały księgi wieczyste dotyczące tych nieruchomości oraz dokumenty przedstawione przez skarżącego. Organy szczegółowo wykazały jak zmieniało się oznaczenie geodezyjne nieruchomości objętych wnioskiem na przestrzeni lat oraz jakim przekształceniom własnościowym one podlegały i na jakich podstawach. Wyjaśniono również (w oparciu o analizy treści ksiąg wieczystych), w jaki sposób aktualni właściciele, w tym Skarb Państwa i Gmina, weszli w posiadanie spornych nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi natomiast wskazać należy, że w odniesieniu do działki nr [..], którą Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie, jak zresztą wyjaśnił to Wojewoda w uzasadnieniu skarżonej decyzji – zakwestionowanie tej czynności prawnej nie należy do kognicji organów administracji, ani sądów administracyjnych. Podmioty te nie są właściwe do kwestionowania skutków prawnych, wynikających z czynności prawnych potwierdzonych prawomocnymi wyrokami sądów powszechnych. Organy administracji nie są więc upoważnione do badania, w ramach postępowania o ustalenie odszkodowania, czy przejęcie nieruchomości stwierdzone w postępowaniu o zasiedzenie było wadliwe, czy nie. Przejście tytułu prawnego do tej nieruchomości wynika z prawomocnego orzeczenia sądu, które nie zostało wzruszone, a zatem ma wiążący charakter dla organów administracji i innych sądów. W konsekwencji, kwestionowanie skutków prawnych tej czynności prawnej pozostaje poza zakresem kognicji organów administracji i sądu administracyjnego i należy do zakresu działania sądów powszechnych.

Podobnie, nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w tym w dokumentach stanowiących historyczny wykaz zmian gruntowych poszczególnych działek oraz protokołach z badania ksiąg wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem (znajdujących się w aktach administracyjnych), by działki wymienione we wniosku skarżącego zostały wydzielone z działek o nr [..] i [..], a stanowiących jego własność. W szczególności, z dokumentów tych nie wynika, by działka o nr [..] kiedykolwiek miała nr [..] lub też obejmowała działkę wydzieloną z niej o takim numerze. Sąd nie ma podstaw do kwestionowania ww. dokumentów urzędowych, obrazujących historyczne przekształcenia nieruchomości, objętych wnioskiem o wypłatę odszkodowania.

W odniesieniu zaś do twierdzeń skarżącego dotyczących działki nr [..], z której według jego twierdzeń wydzielone zostały działki objęte wnioskiem o odszkodowanie, podkreślić należy, że z akt administracyjnych wynika, że z działki nr [..], stanowiącej własność skarżącego, wydzielone zostały z 1993 r. m. in. działki nr [..] i [..]. W 1995 r. te ostatnie działki (wraz z działką nr [..]) stały się przedmiotem umowy zamiany z Gminą, w zamian za które skarżący otrzymał działkę nr [..] w B. W tej sytuacji zatem, po pierwsze – nie znajduje potwierdzenia twierdzenie skarżącego, że którakolwiek z działek objętych wnioskiem została wydzielona m. in. z działki o nr [..], po drugie, nie ma też mowy o nieodpłatności przeniesienia własności nieruchomości tej nieruchomości, skoro była ona przedmiotem umowy zamiany.

Wreszcie, w niniejszej sprawie sąd nie dopatruje się naruszenia art. 106 u.g.n., którego zastosowania domaga się skarżący. Z przepisu tego wynika, że za działki gruntu, wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, a także za urządzenia, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy gmina wypłaca odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą (...). Z zebranego materiału dowodowego nie wynika bowiem, by grunty objęte wnioskiem kiedykolwiek stanowiły własność skarżącego lub jego zstępnych (z wyjątkiem działki nr [..]) i były objęte postępowaniem podziałowym.

Mając na uwadze powołane okoliczności, sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.