Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rada Gminy K. z dnia [...] roku nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K. 1) stwierdza nieważność § 6 ust.3 oraz § 9 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy K., stanowiącego Załącznik do zaskarżonej uchwały; 1) oddala skargę w pozostałej części. Ak.

Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Konopnica numer XXI/127/17 z dnia 27 stycznia 2017 roku w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Konopnica. Uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 4 ust 2 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2010) poprzez zaniechanie, w przepisie §1 ust 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazania wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe i bioodpady podczas, gdy ustawa, taki wymóg nakłada,

2) art. 4 ust 2 pkt 2 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 ust 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu, nie rzadziej niż jeden raz na 3 miesięcy oraz naprawiane lub konserwowane, nie rzadziej niż jeden raz na rok,

3) art. 4 ust 2 pkt 5 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i szczegółowe określenie w przepisie §9 zaskarżonej uchwały, zasad, jakimi powinni się kierować właściciele nieruchomości w celu zmniejszenia ilości wytwarzanych odpadów i prowadzenia selektywnego zbierania odpadów komunalnych,

4) art. 4 ust 2 pkt 6 ustawy, poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 10 ust. 2 uchwały, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu chyba, że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Konopnica w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniono, że w dniu 27 stycznia 2017 roku Rada Gminy Konopnica podjęła uchwałę nr XXI/127/2017 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Konopnica. Podstawę prawną wydania przedmiotowej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2010), zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 87 ust 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Strona podkreśliła, że akty te mają ograniczony zasięg terytorialny obowiązywania, są aktami normatywnymi niższego rządu i powinny być zgodne z aktami wyższego rzędu. Wobec tego organ uchwałodawczy ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy takiego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Mając na uwadze powyższe strona wskazała, że uchwalany przez radę gminy regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcą, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, .że uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. W załączniku zaskarżonej uchwały, stanowiącym Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Konopnica w przepisie § 1 ust 1, ustanowiono obowiązek prowadzenia selektywnego zbierania oraz odbierania lub przyjmowania od właścicieli nieruchomości odpadów, w kategoriach wskazanych w punktach od 1 do 11 tj. papier, szkło, tworzywa sztuczne, metale, przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady ulegające biodegradacji z podziałem na bioodpady i odpady zielone, odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne. Wśród wskazanych frakcji brakuje wskazanych w art. 4 ust 2 pkt 1 lit a) ustawy odpadów opakowaniowych wielomateriałowych oraz bioodpadów. Tymczasem ustawa stanowi, że uchwała rady gminy ma określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Uchwałą wskazano w § 1 ust. 1 punktach od 1 do 4, cztery z obowiązkowych, wymienionych ustawą frakcji odpadów, w pkt. 10 wskazano na odpady zielone, zabrakło jednak kolejnego wymaganego ustawą rodzaju tj. odpadów opakowaniowych wielomateriałowych i bioodpadów. Tymczasem pojęcie bioodpadów jest szersze niż pojęcie odpadów zielonych. Organ uchwałodawczy nie zrealizował zatem, zdaniem strony, nałożonego na niego ustawą wymagania, czym naruszył przepis prawa.

Ponadto, w § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, iż pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu, nie rzadziej niż jeden raz na 3 miesięcy oraz naprawiane lub konserwowane, nie rzadziej niż jeden raz na rok. Rada Gminy przekroczyła w tym miejscu delegację ustawową, ponieważ określiła częstotliwość wykonywania obowiązku czyszczenia, mycia, naprawy i konserwacji pojemników, podczas gdy ustawodawca takiego uprawnienia jej nie dał. Gdyby ustawodawca nakazywał w uchwale określić częstotliwość wykonywania takich prac, wskazałby taki wymóg wprost, jak ma to miejsce w art. 4 ust. 2 pkt 3 ( częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych ). Takiego wymogu w art. 4 ust. 2 pkt 2 natomiast ustawodawca nie zawarł.

Co więcej, w przepisie § 9 uchwały, określono, że właściciele nieruchomości w ramach prawidłowego postępowania z odpadami, dążą do zmniejszenia ilości wytworzonych odpadów komunalnych oraz prowadzenia selektywnej zbiorki odpadów dla osiągnięcia założonych celów określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Tymczasem ustawa o czystości i porządku w gminach, nie daje radzie gminy upoważnienia do wprowadzenia takiej regulacji.

Strona podniosła dodatkowo, że w § 10 ust. 2 załącznika do uchwały wskazano, iż w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Zdaniem strony nakładając na właściciela psa taki obowiązek rada gminy ograniczyła jego swobodę poruszania się. Zwłaszcza, że w uchwale wskazano na "miejsce publiczne", podczas, gdy ustawa daje delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W uchwale przewidziano wyjątki od tego obowiązku w zależności od stanu zdrowia czy wieku psa, jego rasy i cech anatomicznych, niemniej jednak nie w każdej sytuacji, nawet gdy nie uzasadnia tego rasa, wiek, stan zdrowia czy cechy anatomiczne, koniecznym jest prowadzenia psa równocześnie i na smyczy i w kagańcu. Nie każde też miejsce publiczne będzie uzasadniało konieczność założenia psu równocześnie i smyczy i kagańca.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Konopnica wniosła o jej oddalenie w zakresie zarzutu zawartego w punkcie 1 oraz uwzględnienie skargi w zakresie zarzutu zawartego w punkcie 2, 3 i 4. Organ stwierdził w zakresie zarzutu zawartego w punkcie 1 skargi, że jest on nieuzasadniony, bowiem w dacie uchwalania Regulaminu, to jest 27 stycznia 2017 r. ówcześnie obowiązująca ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidywała obowiązku selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe i bioodpady. Obowiązek ten został nałożony na gminy dopiero ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 6 września 2019 r. (dz. U. z 2019r. poz. 1589), jednakże na mocy art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy zmieniającej, rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli do dnia 5 września 2020 roku. Wobec tego zarzut skargi nr 1, jako co najmniej przedwczesny, winien zostać oddalony jako nieznajdujący podstawy prawnej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Organ uznał natomiast zarzuty skargi nr 2, 3 i 4 za uzasadnione, bowiem uchwalone zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, jednakże w tym zakresie w terminie do dnia 5 września 2020 r. będzie zobowiązany do zmiany Regulaminu i dostosowania jego treści do wymogów wynikających z ustawy zmieniającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https:///orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por.m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11, dostępny w CBOSA). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 1-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r. sygn. II OSK 2498/16, dostępny w CBOSA).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 748/13, dostępne w CBOSA).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi po pierwsze wskazać trzeba, że nie jest zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie w jakim Regulamin nie przewiduje wymagań dotyczących selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe i bioodpady. Jak słusznie podniósł bowiem sam organ - w dacie uchwalania Regulaminu ówcześnie obowiązująca ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewidywała obowiązku selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe i bioodpady. Obowiązek ten został nałożony na gminy dopiero ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 6 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1589), przy czym rada gminy została zobowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 5 września 2020 r.

Zdaniem Sądu nie jest też zasadny zarzut niezgodności z prawem, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, zapisu zawartego w § 10 ust. 2 uchwały. W unormowaniu tym wskazano, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba, że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi bowiem do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest treść kwestionowanego zapisu przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, oraz wyroki WSA z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17 oraz z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19, dostępne: CBOSA).

W ocenie sądu regulacja § 10 ust. 2 zaskarżonej uchwały mieści się w delegacji ustawowej, nie narusza też zasady proporcjonalności, ani nie stanowi poważnego ograniczenia uprawnień osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Zasadne okazały się jednak dwa kolejne zarzuty sformułowane w skardze Prokuratora Rejonowego w Wieluniu.

Otóż, poza zakres upoważnienia ustawowego Rada Gminy Konopnica wykroczyła zapisem zawartym w § 6 ust. 3 Regulaminu. Przepis ten został zawarty w rozdziale dotyczącym warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zakwestionowana regulacja stanowi, że "pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu nie rzadziej niż jeden raz na trzy miesiące oraz naprawiane lub konserwowane, nie rzadziej niż jeden raz na rok". Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez między innymi: wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...). Skoro już ustawodawca uregulował ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. Co więcej Rada Gminy zmodyfikowała wskazaną regulację przez jej nieuprawnione rozszerzenie. Rada nałożyła bowiem na właścicieli obowiązek wykonywania w określonej częstotliwości konkretnych zabiegów higienicznych i technicznych. Z kolei wykroczenie przez Radę Gminy poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy oznacza, że § 6 ust. 3 Regulaminu ustanowiony został z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej.

Za zasadny uznać także należało zarzut przekroczenia przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie do Regulaminu zapisu zawartego w § 9, zgodnie z którym:

1. Właściciele nieruchomości w ramach prawidłowego postępowania z odpadami, dążą do zmniejszenia ilości wytworzonych odpadów komunalnych oraz prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów dla osiągnięcia założonych celów określonych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

2. W oparciu o wojewódzki plan gospodarki odpadami podejmowane będą następujące działania obejmujące:

1) zapobieganie powstawania odpadów;

2) prowadzenie akcji edukacyjnych i informacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności promowanie i wspieranie systemu selektywnego zbierania odpadów komunalnych;

3) ograniczenie masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania;

4) wyeliminowanie praktyk nielegalnego składowania odpadów, wylewania nieczystości ciekłych w miejscach do tego nieprzeznaczonych.

W ocenie Sądu przywołane zapisy mogą mieć pewien walor edukacyjny, poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat ograniczenia powstawania odpadów komunalnych, mają one jednak charakter wyłącznie postulatu i nie rodzą po stronie mieszkańców gminy żadnych obowiązków oraz nie mogą być w żaden sposób wyegzekwowane. Jeżeli intencją Rady Gminy było wyłącznie poinformowanie mieszkańców o efektywnych sposobach ograniczania ilości wytwarzanych odpadów, to zaznaczyć należy, że akt prawa miejscowego, którego zadaniem jest dokonanie władczej ingerencji w sferę wolności obywateli za pomocą norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, nie może służyć jako przekaźnik komunikatów czy informacji (por. wyrok WSA z 10 czerwca 2014 r., II SA/Wr 153/14, dostępny CBOSA). Podkreślić trzeba, że norma prawna stanowi wypowiedź, która zawiera żądanie, uprawnionej do tego władzy państwowej, określonego zachowania się w oznaczonych okolicznościach faktycznych. Rolą przepisów prawa (w tym prawa miejscowego) nie jest natomiast formułowanie postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań.

Analiza treści § 9 zaskarżonej uchwały wskazuje, że nie stanowi on realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowany przepis pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania właścicieli nieruchomości. Co więcej z treści § 9 ust. 2 Regulaminu w ogóle nie wynika, kto jest jego adresatem ( kto ma podejmować określone w tym ustępie działania ). Wskazana regulacja nie znajduje zatem oparcia w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy. Jej podstawą nie jest również art. 4 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin może określać inne wymagania, wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu, poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 6 ust. 3 i § 9 Regulaminu oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części.

IB