Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody Ł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt I SAB/Łd 7/17 w sprawie ze skargi Burmistrza Gminy i Miasta W na bezczynność Wojewody Ł w przedmiocie bezczynności organu w zakresie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Ł na rzecz Burmistrza Gminy i Miasta W 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 7 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Łd 7/17, w wyniku rozpoznania skargi B (dalej: B) na bezczynność Wojewody Łódzkiego (dalej: Wojewoda) w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego za rok 2016: w punkcie 1 – stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności rozpoznając wniosek o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego za rok 2016; w punkcie 2 – stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3 – zobowiązał Wojewodę do merytorycznego rozpoznania ww. wniosku o zwrot utraconych dochodów w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku; w punkcie 4 – zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

B na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 grudnia 2016 r. w sprawie zwrotu utraconych przez gminy dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego (Dz. U. poz. 2083; dalej: rozporządzenia) złożył wniosek z 30 marca 2017 r. o zwrot utraconych dochodów wraz z załączoną Uchwałą Rady Gminy i Miasta w Warcie Nr XVII/88/15 w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości oraz Deklaracją na podatek od nieruchomości złożoną przez R w P.

Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia – gmina we wniosku wykazuje podstawę prawną objęcia obszarów ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową - w przypadku gruntów położonych w parkach narodowych lub rezerwatach przyrody.

B we wniosku jako podstawę prawną wskazał "Zarządzenia RDOŚ w Łodzi" nie wskazując konkretnej podstawy prawnej.

W związku z powyższym Wojewoda pismem z 5 kwietnia 2017 r., wezwał B do uzupełnienia wniosku.

B w odpowiedzi – pismem z [...] kwietnia 2017 r. – wskazał jako podstawę prawną Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi i Zarządzenia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 4 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia zadań ochronnych dla obszaru natura 2000 oraz rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody.

Z uwagi na to, że wskazana przez B podstawa prawna w dalszym ciągu nie wskazywała konkretnych terenów objętych ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową znajdujących się w obrębie rezerwatu Jeziorsko, Wojewoda pismem z 18 kwietnia 2017 r. ponownie wezwał B do wskazania prawidłowej podstawy prawnej.

B w odpowiedzi – pismem z [...] kwietnia 2017 r. – jako podstawę prawną wskazał art. 13 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.) i rozporządzenie Wojewody Łódzkiego Nr 5/2009 z 24 marca 2009 r. w sprawie wyznaczenia Nadwarciańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Wojewoda pismem z [...] maja 2017 r. poinformował B, że żaden z ww. aktów prawnych nie potwierdza, że wskazany we wniosku obszar znajdujący się na terenie rezerwatu Jeziorsko objęty jest ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową, co sprzeciwia się treści § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.

Mając na uwadze powyższe, wniosek Gminy pozostawiono w aktach sprawy bez rozpatrzenia.

W odpowiedzi na pismo Wojewody z [...] maja 2017 r. B doręczył ponaglenie z 2 czerwca 2017 r., wnosząc o niezwłoczne wydanie decyzji w sprawie zwrotu utraconych przez Gminę dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego.

Wojewoda odpowiadając na ponaglenie – pismem z 27 czerwca 2017 r. – poinformował B, że w oparciu o zebrane w sprawie materiały brak jest podstaw do wydania decyzji w sprawie zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego.

B pismem z 27 lipca 2017 r. złożył do WSA w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody w przedmiotowej sprawie. W jego ocenie wniosek o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego powinien otrzymać bieg, gdyż jest kompletny. Wskazane zostały wszystkie elementy, które wniosek powinien zawierać. Ocena Wojewody, że wskazana podstawa prawna wniosku nie jest adekwatna do jego treści stanowi subiektywną ocenę zwłaszcza wobec stanu prawnego sprawy wykazanego już przy wniosku z 30 marca 2017 r. Takie stanowisko dowodzi, że organ pod pretekstem braku podstawy prawnej nie chce wydać rozstrzygnięcia. Jest to więc jego bezczynność a nie jedynie zwłoka w wydaniu decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę orzekając w sposób opisany na wstępie uzasadnienia.

WSA wskazał, że w sprawie sporne jest, czy Gmina wskazała we wniosku podstawę prawną objęcia ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową obszarów w Gminie Warta w powiecie sieradzkim, położonych na terenie rezerwatu przyrody Jeziorsko.

W ocenie Gminy wypełniła ona wymóg wskazania podstawy prawnej. Natomiast w ocenie Wojewody podstawa ta nie została wskazana, co było przyczyną pozostawienia wniosku w aktach sprawy bez rozpatrzenia. W pismach Wojewody nie wskazano podstawy prawnej uzasadniającej zajęcie takiego stanowiska.

WSA zauważył, że przedmiotem wniosku jest zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych czy też rezerwatach przyrody, o którym to zwrocie nie orzekają organy podatkowe, a zatem nie mają tu zastosowania przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie bowiem z art. 2 § 1 pkt 1 tej ustawy, jej przepisy stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. W trybie przepisów Ordynacji podatkowej organ podatkowy wydaje postanowienie o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia, na które przysługuje zażalenie (art. 169 § 4 Ordynacji podatkowej).

Podstawą taką w analizowanej sprawie jest natomiast art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym – jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Analizując przywołane przez Gminę akty prawne WSA uznał, że uzupełniając wniosek na wezwanie Wojewody B wskazał podstawę prawną objęcia obszarów Gminy Warta ochroną, upoważniającą do wystąpienia z wnioskiem o zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia tych gruntów w 2016 r. z podatku od nieruchomości. W złożonym wniosku B wskazał Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi. Uzupełniając dwukrotnie wniosek B dodatkowo wskazał na: zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu z 4 marca 2014 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000, rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody oraz przywołał art. 13 w zw. z art. 5 ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenie nr 5/2009 Wojewody Łódzkiego z dnia 24 marca 2009 r. w sprawie wyznaczenia Nadwarciańskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.

WSA wskazał, że z art. 7 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716 ze zm.; dalej: u.p.o.l.) wynika, że zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości dotyczy gruntów położonych w parkach narodowych lub rezerwatach przyrody, służących bezpośrednio i wyłącznie osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody, objętych ochroną ścisłą, czynną lub krajobrazową oraz budynków i budowli trwale związanych z gruntem.

Zgodnie z art. 6 ustawy o ochronie przyrody formami ochrony przyrody są: 1) parki narodowe; 2) rezerwaty przyrody; 3) parki krajobrazowe; 4) obszary chronionego krajobrazu; 5) obszary Natura 2000; 6) pomniki przyrody; 7) stanowiska dokumentacyjne; 8) użytki ekologiczne; 9) zespoły przyrodniczo-krajobrazowe; 10) ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów.

Z § 1 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody wynika, że wskazane we wniosku tereny uznane zostały za rezerwat przyrody. Brak podstaw do stwierdzenia, że rezerwat przyrody pod nazwą Jeziorsko został zlikwidowany i w 2016 r. grunty objęte wnioskiem nie były już uznawane za rezerwat przyrody. Z § 3 rozporządzenia nr 5/2009 Wojewody Łódzkiego z dnia 24 marca 2009 r. wynika objęcie ochroną czynną ekosystemów na wskazanych we wniosku terenach. Objęcie tych terenów ochroną czynną potwierdza także Zarządzenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z 30 września 2015 r. w sprawie ustalenia zadań ochronnych dla rezerwatu przyrody Jeziorsko.

WSA wskazał, że z art. 7 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.p.o.l. wynika prawo uzyskania przez skarżącą zwrotu utraconych dochodów z tytułu zwolnienia od podatku od nieruchomości gruntów położonych w rezerwatach przyrody, służących bezpośrednio i wyłącznie osiąganiu celów z zakresu ochrony przyrody, objętych między innymi ochroną czynną. Nieuzasadnione jest zatem stwierdzenie, że B nie wskazał we wniosku podstawy prawnej objęcia ochroną czynną obszarów w Gminie Warta w powiecie sieradzkim, położonych na terenie rezerwatu przyrody Jeziorsko.

W związku z powyższym Sąd uznał za zasadną skargę na bezczynność Wojewody uznając, że w tej sprawie istniały podstawy do wydania orzeczenia merytorycznego w przedmiocie zwrotu utraconych dochodów strony skarżącej, po przeanalizowaniu zasadności roszczenia w zakresie jego wysokości.

Podstawę prawną wyroku uwzględniającego skargę stanowił art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając – w oparciu o art. 174 p.p.s.a. – naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym uznanie za rezerwat przyrody obszarów, o których mowa w ust. 1 (zachowane w stanie naturalnym lub mało zmienionym, ekosystemy, ostoje i siedliska przyrodnicze, a także siedliska roślin, siedliska zwierząt i siedliska grzybów oraz twory i składniki przyrody nieożywionej, wyróżniające się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi), następuje w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, które określa jego nazwę, położenie lub przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, cele ochrony oraz rodzaj, typ i podtyp rezerwatu przyrody, a także sprawującego nadzór nad rezerwatem. Regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia, po zasięgnięciu opinii regionalnej rady ochrony przyrody, może zwiększyć obszar rezerwatu przyrody, zmienić cele ochrony, a w razie bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, dla których rezerwat został powołany - zmniejszyć obszar rezerwatu przyrody albo zlikwidować rezerwat przyrody;

- art. 7 ust. 5 u.p.o.l. ustalającego zasady zwrotu utraconych przez gminy dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w rezerwatach przyrody oraz § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym: pkt 1 – właściwy wojewoda sprawdza prawidłowość złożonych wniosków pod względem rachunkowym oraz formalnym; pkt 2 – w przypadku stwierdzenia we wniosku braków lub błędów właściwy wojewoda wzywa gminę do ich usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W przypadku nieusunięcia braków lub błędów w tym terminie wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia.

2) naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego.

B nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Przede wszystkim wskazać należy, że treść skargi kasacyjnej i postawione w niej zarzuty oraz ich uzasadnienie wskazują na niezrozumienie przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie istoty sprawy rozpoznanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, niezależnie od tego, że skarga kasacyjna obarczona jest istotnymi błędami konstrukcyjnymi. Stosownie do art. 176 i art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna musi spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do poprawiania jakichkolwiek błędów skargi kasacyjnej, w tym uzupełniania podstaw kasacyjnych, które wnoszący skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. powinien przytoczyć. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest wykazanie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z kolei przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określa dwie różne postaci naruszenia przepisów prawa materialnego, co z kolei łączy się obowiązkiem nie tylko wskazania przez skarżącego kasacyjnie, jaką postać miało naruszenie prawa przez Sąd I instancji, ale także z powinnością właściwego uzasadnienia każdej z zarzucanych form tych uchybień. W przypadku sfomułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, przez co należy rozumieć niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej, skarżący kasacyjnie winien wykazać: jak sąd rozumiał przepis, na czym polegał błąd sądu oraz jak ten przepis, zdaniem skarżącego, powinien być rozumiany.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że skarżący kasacyjnie zarzucił – na podstawie art. 174 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody , art. 7 ust. 5 u.p.o.l. i § 3 rozporządzenia oraz naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 p.p.s.a.

Wszystkie wymienione zarzuty są chybione zarówno ze względów konstrukcyjnych jak i merytorycznych.

Przede wszystkim wskazać należy, że skarżący kasacyjnie zupełnie pomija przedmiot niniejszej sprawy, który miał zasadniczy wpływ na rozstrzygnięcie WSA. Przypomnieć należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wyłącznie kwestia bezczynności Wojewody Łódzkiego, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie, czy zwrot utraconych dochodów z tytułu zwolnienia z podatku od nieruchomości w parkach narodowych, rezerwatach przyrody oraz przedsiębiorców o statusie centrum badawczo-rozwojowego za rok 2016, wnioskującej Gminie się należy. WSA uznając skargę za zasadną wyraźnie wskazał, że w sprawie istniały podstawy do wydania orzeczenia merytorycznego, przy czym Sąd I instancji nie wypowiedział się w samej kwestii zasadności roszczenia w zakresie jego wysokości. Podstawą wyrokowania był art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który zobowiązał Wojewodę do merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot utraconych dochodów w zakreślonym terminie. Wskazać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera naruszenia przez WSA art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W drugiej kolejności dostrzec należy, że zarzuty materialne w postaci naruszenia prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, art. 7 ust. 5 u.p.o.l. i § 3 rozporządzenia ograniczają się wyłącznie do przytoczenia treści tych przepisów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji w zakresie błędów interpretacyjnych jakie miał popełnić Sąd I instancji, a także nie wskazują jak te przepisy zdaniem skarżącego kasacyjnie należy właściwie wykładać. Co więcej nie może być skutecznym zarzucenie Sądowi I instancji błędnej wykładni art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, z uwagi na fakt, że przepis taki w ogóle w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego wyroku nie został wskazany.

W ramach drugiej podstawy kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, w czym dostrzega naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji. Wskazać jedynie należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W zakresie tych rozważań, zaznaczyć trzeba, że sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W niniejszym przypadku z całą pewnością WSA dokonał prawidłowej kontroli przedmiotowej sprawy, w jej granicach.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).