I OSK 1190/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-28	
Data wpływu	2023-05-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Skiba /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk	
Symbol z opisem	6162 Scalanie i wymiana gruntów	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 727/22	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 1982 nr 11 poz 80; art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 22 ust. 2; Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych T.B. oraz T.W., J.C., B.B., L.W., J.D. i W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 727/22 w sprawie ze skarg T.W., J.C., B.B., L.W., J.D., M.L., W.M., S.W., T.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 727/22, oddalił skargi T.W., J.C., B.B., L.W., J.D., M.L., W.M., S.W., T.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów.

Od powyższego wyroku złożone zostały 3 skargi kasacyjne.

Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku złożył T.B. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

1) art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi T.B. od decyzji Wojewody Małopolskiego, utrzymującej w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego, pomimo, iż w decyzjach tych uwzględniony został przez organy administracji publicznej interes jedynie niektórych uczestników postępowania scaleniowego, zaś pominięto słuszny interes i prawa innych uczestników, w tym skarżącego T.B., a to na skutek zatwierdzenia projektu scalania gruntów przewidującego niekorzystne dla gospodarstwa rolnego skarżącego zmiany, jak i prowadzenie postępowania scaleniowego z uprzywilejowaniem jedynie części uczestników scalenia, a więc poprzez utrzymanie w porządku prawnym decyzji wprost naruszającej zasadę równego traktowania obywateli;

2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji utrzymanie w porządku prawnym decyzji Starosty Tarnowskiego zatwierdzającej wprost niekorzystny dla poprawy struktury obszarowej gospodarstwa rolnego należącego do skarżącego (oraz gospodarstw innych uczestników) projektu scalenia gruntów, którego realizacja doprowadzi do uprzywilejowania jedynie grupy właścicieli ziemskich (uczestników postępowania scaleniowego), zaś słuszne interesy skarżącego, podnoszone i uzasadniane w toku postępowania, nie zostaną uwzględnione, w skutek czego jakość, rentowność i przydatność należącego do skarżącego gospodarstwa znacznie zmaleje, w sytuacji, gdy zgodnie z powołanym przepisem cel scalenia gruntów tj. stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstwa rolnego, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu dróg oraz rzeźby terenu wanien zostać zrealizowany odnośnie do każdego z wydzielonych w wyniku scalania gospodarstw rolnych;

3) art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 t. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, w ślad za Wojewodą Małopolskim, iż w niniejszej sprawie zostały zrealizowane ustawowe przesłanki uprawniające do wszczęcia postępowania scaleniowego, w sytuacji zachodzących w sprawie, uzasadnionych okolicznościami sprawy wątpliwości w zakresie spełnienia przesłanki złożenia stosownych wniosków przez właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczał połowy powierzchni projektowanego obszaru scalenia;

4) art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji oddalenie skarg na decyzję Wojewody Małopolskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego zatwierdzającą projekt scalenia gruntów, pomimo iż projekt ten nie uwzględnia słusznego interesu skarżącego, uzasadnionego brakiem akceptacji zmian niekorzystnych dla rolnictwa i niespełniających zasady określonej w art. 1 ust. 1 tejże ustawy, w skutek czego w odniesieniu do gospodarstwa rolnego skarżącego nie zostanie de facto zachowana zasada otrzymania na skutek scalenia gruntów o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane;

5) art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji oddalenie skarg na decyzję Wojewody Małopolskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego zatwierdzającą projekt scalenia gruntów pomimo jego sprzeczności z prawem wobec nie uwzględnienia ani w całości ani w części wniosku skarżącego T.B. o powiększenie jego gospodarstwa rolnego, pomimo iż wobec okoliczności sprawy uwzględnienie tegoż wniosku, chociażby w części, było możliwe i uzasadnione, co stanowiło naruszenie przez organy administracji publicznej art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego;

6) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. w zw. art. 22 ust. 2 o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie za prawidłowy, w ślad za Wojewodą Małopolskim, skład komisji pełniącej funkcję doradcze powołanej w toku postępowania scaleniowego na podstawie art. 10 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, w sytuacji, gdy w składzie komisji doradczej brak było wszystkich ustawowo wymaganych członków tj. brak było obligatoryjnego udziału przedstawiciela organizacji społeczno-zawodowej rolników, jak również poprzez brak uwzględnienia przy sporządzaniu projektu scalenia gruntów stanowiska poszczególnych członków komisji;

7) art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skarg na decyzję Wojewody Małopolskiego utrzymującą w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego, pomimo iż organy administracji publicznej nie uwzględniły słusznego stanowiska skarżącego, a w toku postępowania doszło do nieuzasadnionej i nie skonsultowanej z uczestnikami postępowania scaleniowego zmiany koncepcji scalania z tzw. koncepcji niemieckiej, która została przez uczestników zaakceptowana, a czynności sprzed zmiany koncepcji scalania nie zostały powtórzone i tym samym sama koncepcja, mniej korzystna bacząc na cel scalania określony w art. 1 ustawy, nie została nigdy przez uczestników scalania zaakceptowana, co jawiło się jako działanie organów administracji w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi T.B. od decyzji Wojewody Małopolskiego utrzymującej w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego, pomimo naruszenia przez organy administracyjne w toku postępowania administracyjnego wskazanych przepisów prawa, a więc nie uwzględnienie naruszeń, których dopuścił się organ w toku postępowania administracyjnego i zarzutów skarżącego dotyczących tychże naruszeń, a podnoszonych ówcześnie w środkach odwoławczych przez skarżącego, a także pomimo nie wyjaśniania uczestnikom w sposób dostateczny kwestii istotnych sprawy i nie umożliwienia w toku postępowania scaleniowego jego uczestnikom faktycznego czynnego udziału w całym postępowaniu, z uwagi na wyznaczanie terminów zebrań, spotkań, oględzin w zbyt krótkich terminach, a także z uwagi na udostępnianie do wglądu dokumentacji sprawy podczas pandemii koronawirusa, co dla niektórych uczestników7 (w szczególności starszych) stanowiło realną przeszkodę do skorzystania z tegoż uprawnienia;

2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi T.B. od decyzji Wojewody Małopolskiego utrzymującej w mocy decyzję Starosty Tarnowskiego, pomimo naruszenia przez organy administracyjne w toku postępowania administracyjnego skazanego przepisu prawa, a tj. nie wyjaśnienia w sposób całościowy, rzetelny i jasny wszelkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego;

3) art. 125 § 1 pkt 2) i art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji nie zawieszenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z urzędu, pomimo ujawnienia się czynu, którego ustalenie w drodze karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej tj. podejrzenie, iż na etapie gromadzenia podpisów złożonych na wnioskach o wszczęcie postępowania scaleniowego doszło do sfałszowania podpisów, wobec czego w przypadku ewentualnego potwierdzenia tegoż podejrzenia prawomocnym wyrokiem Sądu, postępowanie scaleniowe, wszczęte na podstawie sfałszowanych podpisów, winno zostać powtórzone w całości, gdyż sądy administracyjne są związane skazującymi wyrokami sądów karnych.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono:

1) na podstawie art. 176 §1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

2) na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o wstrzymanie w całości wykonania zaskarżonej decyzji Starosty Tarnowskiego z dnia [...] października 2020 r. (znak: [...]) zatwierdzającej projekt scalania gruntów, oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. (znak: [...])

3) rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie

4) na podstawie art. 203 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna została złożona także przez T.W., J.C., B.B., L.W. i J.D., którzy zaskarżyli wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 1 i art. 8 Ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 roku (tekst jedn. Dz. U. z 2022, poz. 1223) zwaną dalej "ustawą scaleniową" poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie zarzutu skarżących dotyczących naruszenia ustawowych reguł oszacowania gruntów i wydzielania gruntów w projekcie scalenia w oparciu się przez organ o nieprawidłowe kryteria scaleniowe oraz wadliwe uznanie, że decyzje organów obu instancji nie posiadają cech dowolności i w postępowaniu o scalenie w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy skarżących kasacyjnie, pomimo, że organy dokonały oceny dowolnej, co przy utrzymaniu decyzji w mocy skutkować będzie pogorszeniem rolniczego wykorzystania gruntów, doprowadzenia do ich degradacji i tym samym zniszczenia działalności rolniczej na tym terenie, wskutek niewyważenia interesów społeczności lokalnej z indywidualnymi interesami poszczególnych stron postępowania a także niewłaściwej wykładni i ustalenie, że decyzja odpowiada interesom ogółu uczestników, podczas gdy celem ustawy nie jest poprawa sytuacji większości użytkowników dróg i właścicieli gruntów lecz rolnictwo a dokładnie tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu;

2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy scaleniowej poprzez niewłaściwą wykładnię i stwierdzenie prawidłowości decyzji, mimo że wykazano iż scalenie pogorszy warunki gospodarowania innym uczestnikom postępowania, którzy są wiodącymi rolnikami w scalanym obszarze;

3) art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy scaleniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuwzględnienia zarzutu skarżących, dotyczącego złamania zasady wydzielania ekwiwalentu i w konsekwencji wydzielenie zamiennie użytków innego rodzaju i niższej jakości oraz zastosowanie dopłat pieniężnych, które nie rekompensują powstałej różnicy i niezachowanie ekwiwalentności gruntów przed i po scaleniu;

4) art. 1 i art. 8 ustawy scaleniowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuwzględnienia zarzutu skarżących, polegającego na naruszeniu reguł zawartych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i nie wzięcie pod uwagę mozaikowatości gleby;

5) art. 10 ust. 1 i art. 22 ust.2 ustawy scaleniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuwzględnienia zarzutu skarżących tj. pominięcia przy sporządzaniu projektu scalenia gruntów, przedstawiciela organizacji społeczno - zawodowej rolników, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej;

6) naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy scaleniowej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuwzględnienia zarzutu skarżących dotyczącego przyjęcia, że skarżący zostali zawiadomieni o wyznaczeniu na gruncie i okazaniu projektu scalenia, lecz dobrowolnie nie zgłosili się;

7) art. 31 ustawy scaleniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek nieuwzględnienia zarzutu skarżących dotyczącego dokonywania czynności w postępowaniu scaleniowym w terminach zbyt krótkich od obwieszczenia, co pozbawiało strony możliwości udziału w nich.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2022 roku (tekst. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z 2022 r. poz. 1259) dalej "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie materiału dowodowego i niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny podnoszonych przez strony aspektów racjonalnego, zrównoważonego i efektywnego zagospodarowania przedmiotowych gruntów, w wyniku czego błędnie ustalono, że zaspokojone zostaną interesy całej zbiorowości i cel scalenia zostanie osiągnięty, co spowodowało skutek odmienny od zamierzonego;

2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania scaleniowego, w postaci przedkładania innych dokumentów niż te, które ostatecznie stały się podstawą wydania decyzji, pozbawienia stron możliwości zapoznania się z dokumentami, braku zawiadomienia stron o spotkaniach i obradach mających na celu podjęcie uchwały o określeniu zasad szacunku gruntów, a następnie uchwały o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz proponowanych granic przed wydaniem decyzji scaleniowej;

3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w zw. z art. 7,8, art. 77 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i stwierdzenie, że organ prawidłowo zebrał materiał dowodowy i merytorycznie rozstrzygnął zarzuty skarżących, podczas gdy ich rozpoznanie dla prawidłowości ustawowych przesłanek scalenia gruntów rolnych wymagało wiedzy biegłych, co doprowadziło do uznania, że plan scalenia stworzy korzystniejsze warunki gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu a w dodatku nie dokonano tej oceny z udziałem biegłych z uwzględnieniem planowanej inwestycji drogowej;

4) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., a to w następstwie przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2022 roku, znak [...] w sposób nieprawidłowy, poprzez zaakceptowanie w swoim rozstrzygnięciu przeprowadzenia przez organ oceny materiału zgromadzonego w sprawie w sposób sprzeczny z przepisami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów i uznanie w ślad za organem administracji, że nie doszło do uchybień zarzucanych przez Skarżących, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

5) art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 11 p.p.s.a poprzez niezawieszenie postępowania administracyjnego w związku z toczącym się postępowaniem w Prokuraturze Okręgowej w Nowym Sączu pod sygn.. akt [...] dotyczącym sfałszowania podpisów uczestników na dokumencie dotyczącym wyrażenia zgody na postępowanie scaleniowe, w sytuacji gdy wynik tego postępowania ma istotny wpływ na ważność niniejszego postępowania administracyjnego w przedmiocie scalenia i ewentualne jego wzruszenie w przyszłości;

6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 oraz art. 134 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę rozstrzygnięć i nie wzięcie pod uwagę zarzutu, że adresatem decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2022 roku, znak [...] była osoba zmarła tj. M.Z.;

7) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, polegającego na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy należyte rozpatrzenie postawionych zarzutów i rozstrzygnięcie sprawy, dokonane zgodnie z przepisami k.p.a. mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie;

2) zasądzenie na rzecz Skarżących od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ponadto:

Na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniesiono wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji

Skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku złożył także W.M. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a w sytuacji kiedy decyzja Wojewody Małopolskiego została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy i błędnym ustaleniu, że w wyniku dokonanego scalania gruntów w miejscowości N., C., część P. i Z. dojdzie do poprawy warunków gospodarowania na tym terenie, podczas gdy przeprowadzona przez Organ procedura scaleniowa doprowadzi do naruszenia interesów zwłaszcza dużych i nowoczesnych gospodarstw rolnych, wskutek zmniejszenia się powierzchni ich upraw, przyznania w wyniku scalenia gruntów gorszej jakości, gruntów niewielkich rozmiarów, o nieregularnych kształtach oraz niezmeliorowanych, co w istocie zaprzecza zasadności prowadzenia postępowania scaleniowego,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w sytuacji kiedy decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., i art. 10 § 1 k.p.a. polegającym na wyznaczeniu terminu zebrania uczestników scalania celem odczytania Decyzji Starosty o zatwierdzeniu projektu scalania w momencie szczytu pandemii COVID - 19 w Polsce, oraz przeprowadzenie zebrania z wyłączeniem podstawowych zasad bezpieczeństwa, co w znaczący sposób ograniczyło prawo stron do czynnego udziału w postępowaniu a także poprzez wyznaczenie terminów istotnych dla procedury scaleniowej oraz prac komisji scaleniowej w okresach wytężonych prac polowych, co uniemożliwiało skarżącemu oraz innym uczestnikom scalania czynne uczestnictwo w prowadzonym postępowaniu,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II Instancji w sytuacji kiedy organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów wniesionego przez Skarżącego odwołania od decyzji Starosty Tarnowskiego, w szczególności w zakresie: nieuzasadnionego powiększenia działki nr [...] położonej na obszarze zalewowym w tzw. "międzywalu" Dunajca, przyznania innemu uczestnikowi scalania działki nr [...] zamiast Skarżącemu, w sytuacji kiedy nowo wydzielona działka znajduje się w najbliższym sąsiedztwie gospodarstwa Skarżącego, wydzielenia skarżącemu działki o powierzchni 0,20 ha w sytuacji kiedy jest to działka znacznie utrudniająca gospodarowanie, a nadto skarżący wnioskował o przyłączenie tejże działki do innych jego nieruchomości w celu utworzenia większego kompleksu gruntów,

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na decyzję organu, w sytuacji kiedy wydana decyzja naruszała art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów a także art. 93 ust 2 a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim doprowadziła do nieracjonalnego ukształtowania rozłogów gruntu oraz utrzymania znacznego rozdrobnienia pól uprawnych i wydzielenie działek rolnych o powierzchni mniejszej niż 0,30 ha oraz nieuzasadnionym wydzielaniu działek w znacznej odległości od siedliska poszczególnych uczestników scalania w tym także skarżącego,

b) art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na akceptacji w prowadzonym postępowaniu wadliwości polegającej na utworzeniu komisji scaleniowej z pominięciem obligatoryjnego udziału przedstawiciela organizacji społeczno-zawodowej rolników, co negatywnie wpłynęło na prace komisji oraz przebieg procedury scaleniowej, a w konsekwencji stanowiło rażące naruszenie prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

c) art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, poprzez jego wadliwe zastosowanie skutkujące utrzymaniem na objętym wnioskiem obszarze zbyt wąskich dróg, utworzeniu nadmiernej ilości dróg dojazdowych do pól uprawnych kosztem ograniczenia powierzchni gruntów przeznaczonych dla uczestników scalania pod uprawę, zaniechaniem wydzielenia w ramach prowadzonej procedury scalania gruntów obszarów przeznaczonych na cele użyteczności publicznej tj. pod rowy melioracyjne oraz drogi publiczne.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

2) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norma prawem przepisanych.

Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Wojewoda Małopolski złożył dwie odpowiedzi na skargi kasacyjne tj. na skargę kasacyjną T.W., J.C., B.B., L.W. i J.D. oraz na skargę kasacyjną T.B.

W obu wypadkach wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nrom przepisanych.

Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych.

Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Wszyscy autorzy skarg kasacyjnych oparli swoje zarzuty na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego jak i procesowego.

Zasadnicza część zarzutów podniesionych w złożonych skargach jest wspólna i dotyczy następujących kwestii:

- uwzględnienia w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego tylko interesu niektórych uczestników, pominięcia zaś interesu i praw innych stron postępowania scaleniowego, w tym skarżących,

- błędne uznanie, że w badanej sprawie ziściły się przesłanki do wszczęcia postępowania scaleniowego, w sytuacji gdy w sprawie zachodziły wątpliwości w zakresie spełnienia przesłanki złożenia stosownych wniosków przez właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Ponadto z uwagi na toczące się postępowanie w Prokuraturze Okręgowej w Nowym Sączu pod sygn.. akt [...]., dotyczące podrobienia podpisów na niektórych wnioskach o wszczęcie postępowania scaleniowego, postępowanie sądowe powinno zostać zawieszone;

- błędne uznanie, że skład komisji pełniącej funkcje doradcze był prawidłowy, w sytuacji gdy brak było wszystkich ustawowo wymaganych członków tj. brak było obligatoryjnego udziału przedstawiciela organizacji społeczno- zawodowej rolników.

Odnosząc się zbiorczo do grupy tych zarzutów, które dotyczą pierwszej z uwypuklonej wyżej kwestii, w pierwszej kolejności należy podnieść, że scalenie gruntów rolnych i leśnych stanowi zabieg urządzeniowo-rolny mający na celu poprawę rozłogu gruntów wybranych gospodarstw. Polega on na tworzeniu korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie oraz w leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, likwidując rozdrobnienia oraz rozproszenia gruntów, szachownicę gruntów, racjonalnie kształtując rozłogi gruntów, a także dostosowując granicę nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnej, dróg oraz rzeźby terenu. Definicja legalna scalenia gruntów zawarta jest w art. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów Dz. U. z 2018 r. poz. 908 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.s.w.g.", który stanowi, że celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogu gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Z treści tego przepisu wynika, że naczelna zasadą postępowania scaleniowego jest stworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie.

Zasada ta odnosi się jednak przede wszystkim do obszaru scalenia ujmowanego jako całość, a dopiero w dalszej kolejności do jednostkowych rozstrzygnięć wydawanych względem podmiotów, których nieruchomości na tym obszarze są położone. Tym samym organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego ich zdaniem - w danych warunkach rozwiązania, przy uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i życzeń wszystkich uczestników scalenia. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, a kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki wskazał, że nie był władny oceniać przyjętych w postępowaniu scaleniowym rozwiązań pod względem merytorycznym. (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2016 r. I OSK 2062/14 i z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 2805/14 – ten i niżej przywołane orzeczenia publik. CBOSA).

Skoro zatem proces scalenia z reguły obejmuje duży obszar gruntów oraz ingeruje w prawo własności znacznej liczby, nie jest wykluczone, a w praktyce pozostaje wręcz bardzo prawdopodobne, że otrzymane przez część uczestników scalenia ekwiwalenty nie będą spełniały ich oczekiwań. Sytuację taką normuje sama u.s.w.g., która w art. 27 ust. 1 przewiduje możliwość zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosi do niego zastrzeżeń. Ponadto należy zauważyć, że pula nieruchomości objęta scaleniem jest ograniczona i zawsze będzie miała miejsca taka sytuacja, w której jakiś uczestnik postępowania otrzyma inne grunty niż wcześniej posiadane uznając, że nowo przydzielane grunty nie odpowiadają tym wcześniejszym, względnie nowy kształt dotychczas posiadanych gruntów, choć może racjonalny z punktu widzenia projektanta, nie będzie mu odpowiadał. Podkreślenia również wymaga, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia w sposób kompleksowy rozstrzyga jedną sprawę administracyjną, obejmującą krzyżujące się interesy poszczególnych uczestników scalenia. Rozstrzygana początkowo w projekcie scalenia, a następnie w zatwierdzającej go decyzji administracyjnej sytuacja prawna każdego z uczestników scalenia wpływa na ukształtowanie sytuacji pozostałych uczestników. Sąd kasacyjny pragnie przy tym podkreślić, że nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie może podważać legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasad wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 u.s.w.g. (por. wyroki NSA z dnia 29 grudnia 2011 r., I OSK 1538/11, z 18 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 908/04). Nie zawsze zatem istnieje możliwość uwzględnienia życzeń, czy też sugerowanych przez uczestników scalenia rozwiązań, bowiem organ realizujący takie przedsięwzięcie musi również brać pod uwagę uzasadnione interesy i wnioski innych uczestników scalenia.

Podkreślenia także wymaga, że koniecznym warunkiem dokonania czynności o jakiej mowa w art. 27 ust. 1 jest to, aby każdy z uczestników scalenia - zgodnie z art. 8 u.s.w.g. - otrzymał w jego wyniku w zamian za grunty dotychczas posiadane grunty o równej wartości szacunkowej (z zastrzeżeniem dopuszczalnej różnicy nieprzekraczającej 3% tej wartości), z uwzględnieniem możliwości zastosowania dopłat pieniężnych oraz by - stosownie do art. 14 ust. 2 - przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody danego uczestnika, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie przekraczała (co do zasady) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem. Taka zaś sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Zasady szacowania gruntów zostały określone w uchwale 1/2018 z dnia 12 lipca 2018 r. (k. 336 tom I administracyjnych akt sprawy), a wyniki szacowania gruntów zostały okazane uczestnikom scalenia na zebraniu w dniu 6 listopada 2018 r. (k. 385, tom I administracyjnych akt sprawy), a następnie wyłożone w dniach 7.11-16.11.2018 r. (k. 387 -390 tom I administracyjnych akt sprawy). Ustalone przez uczestników scalenia zasady szacunku nie przewidywały uzależnienia wartościowania gruntów od kształtu działek, odległości od drogi, rodzaju i wielkości areału prowadzonych, okresowego podmakania gruntów, czy uskoków. Z kolei czynniki mające wpływ na klasę bonitacyjną gruntów znalazły odzwierciedlenie w rozkładzie wartości gruntów w uchwalonych zasadach szacunku. Rozkład ten uwzględnia podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb.

Podnoszone przez skarżących kasacyjnie zarzuty dotyczące powyższych kwestii generalnie sprowadzają się do braku akceptacji powierzchni uzyskanych w drodze scalenia działek, ich przebiegu, ich usytuowania, rodzajów gruntów oraz braku uwzględnienia wniosków w zakresie powiększenia gruntów uczestników scalenia, którzy występowali z tym wnioskiem. Wątpliwości z tym związane eliminuje wskazany w sprawie przez organy art. 20 u.s.w.g., zgodnie z którym dla celów scalenia stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. Nawet brak ewentualnego uwzględnienia propozycji odnoszących się do przebiegu granicy nowowydzielanych działek oraz braku uwzględnienia wniosków dotyczących powiększenia gospodarstw pozostają bez wpływu na ocenę sprawy. Jak stanowi art. 7b ust.1 u.s.w.g. przed okazaniem projektu scalenia gruntów uczestnik scalenia może złożyć geodecie-projektantowi scalenia propozycje co do sposobu wydzielenia gruntów w zamian za grunty dotychczas posiadane, w szczególności w zakresie ich lokalizacji. Przepis ten nie konstytuuje związania organów prowadzących procedurę scaleniową propozycjami uczestników, nawet tych, którzy są właścicielami największych gospodarstw objętych scaleniem oraz tych o najwyższej kulturze agrarnej.

Oceniając w tym aspekcie zaskarżony wyrok, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu wyrażonego w tym zakresie, aprobującego ustalenia i ocenę zadań dokonaną przez organy scaleniowe.

Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 u.s.w.g. Zgodnie z tym przepisem upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia szacuje grunty objęte scaleniem oraz opracowuje projekt scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. W skład komisji wchodzą:

1) wszyscy uczestnicy scalenia, a jeśli liczba uczestników jest większa niż 10 osób - rada uczestników scalenia;

2) przedstawiciel społeczno-zawodowych organizacji rolników;

3) przedstawiciel Krajowego Ośrodka będącego uczestnikiem scalenia;

4) przedstawiciel starosty, na którego terenie działania są położone grunty objęte scaleniem;

5) przedstawiciel izby rolniczej, na której terenie działania są położone grunty objęte scaleniem;

6) przedstawiciel gminy, na której terenie są położone grunty objęte scaleniem;

7) sołtys lub członek rady sołeckiej wsi, której grunty tworzą obszar scalenia.

Przepis ten w sposób ogólny określa zatem rolę (kompetencje) geodety-projektanta scalenia oraz powołanej przez starostę komisji pełniącej funkcje doradcze, wskazując jednocześnie szczegółowo skład tej komisji.

Omawiane przepisy prawne dotyczące zasad i trybu postępowania scaleniowego wyraźnie wskazują, iż utworzenie tzw. rady uczestników scalenia oraz pełnione przez nią kompetencje opiniodawcze mają charakter strukturalnych elementów tego typu postępowania, wprowadzone zostały przez ustawodawcę obok (a nie zamiast) indywidualnego uczestnictwa zainteresowanych podmiotów oraz służyć mają, niezależnie od wniosków, uwag lub zastrzeżeń zgłaszanych indywidualnie przez uczestników postępowania, wypracowaniu i poznaniu zbiorowej opinii uczestników tego postępowania o projektowanych rozstrzygnięciach , co w rezultacie ma umożliwić organowi podjęcie optymalnej uchwały w sprawie. W badanej sprawie nie jest sporne, że w powołanej w ramach prowadzonego postępowania scaleniowego radzie nie znalazł się przedstawiciel społeczno- zawodowych organizacji rolników, pomimo, że takie organizacje znajdowały się terenie, na którym dokonywano scalenia. Słusznie jednak Sąd uznał , że nie miało to wpływu na wynik przeprowadzonego postępowania. Skarżący nie wykazali, aby niewybranie do rady uczestników scalenia przedstawiciela organizacji rolników, było uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący mieli prawo do obrony własnych interesów, tak jak każdy uczestnik scalenia. Kompetencje rady maja charakter wyłącznie doradczy, i nie wpływa ani na zwiększenie, ani zmniejszenie uprawnień w zakresie obrony swoich praw przez uczestników scalenia.

Ponadto należy zauważyć, że w skład rady scalenia zostali powołani m.in. skarżący kasacyjnie T.W., B.B. i T.B., którzy w tracie postępowania scaleniowego nie wnosili o uzupełnienie jej składu o przedstawiciela organizacji rolników, należy zatem przyjąć, że również w ich ocenie brak udziału tego przedstawiciela w radzie nie miał istotnego wpływu na przebieg postępowania scaleniowego.

Kolejna grupa zarzutów podnoszonych w większości skarg dotyczy wadliwego wszczęcia postępowania scaleniowego, gdyż podpisy niektórych wnioskodawców scalenia zostały sfałszowane, na okoliczność czego toczyło się postępowanie w Prokuraturze Okręgowej w Nowym Sączu. W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie zaś z art. 133 § 1 p.p.s.a.: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1645/09). W aktach badanej sprawy znajdowało się postanowienie Starosty Tarnowskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego gruntów położonych w miejscowości N., C. oraz części P. i Z. o łącznej pow. 644,612 ha. Postanowienie powyższe zostało wydane po pozytywnym zweryfikowaniu wniosków złożonych przez właścicieli lub posiadaczy samoistnych, których łączna powierzchnia gruntów wynosi 335,6994 ha, co stanowi 52,08 % powierzchni projektowanego obszaru scalenia, wymaganego przez art. 2 ust. 2 u.s.w.g. Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki wskazywał na tę okoliczność przy rozpoznawaniu złożonych skarg.

Należy również zwrócić uwagę, na zapis art. 11 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Te ustalenia wiążą sąd administracyjny także w przypadku, gdy wyrok skazujący zapadł już po wydaniu aktu administracyjnego, będącego przedmiotem sądowej kontroli. Jednak ani wyrok uniewinniający, ani warunkowo umarzający postępowanie nie wiążą sądu, a tym samym nie wiążą także organów w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok TK. z dnia 16 maja 2000 r. P 1/99). Z przyczyn wskazanych wyżej, wyrok z dnia 29 września 2023 r. Sądu Rejonowego w Dąbrowie Tarnowskiej warunkowo umarzający postępowanie wobec M.S., W.M., A.Z., J.C., E.K., oskarżonych o podrobienie podpisów swoich małżonków na wnioskach o wszczęcie postępowania scaleniowego - nie miał mocy wiążącej. Z kolei po myśli art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd administracyjny może jedynie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wyżej podane przyczyny w ocenie Sądu Kasacyjnego, spowodowały konieczność oddalenia wniosku dowodowego złożonego przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie W.M., a dotyczącego dopuszczenia dowodu z ww. wyroku z dnia 29 września 2023 r., gdyż wyrok ten nie miał wpływu na ocenę wyroku Sądu Wojewódzkiego. Mógł on stanowić natomiast podstawę do wznowienia postepowania, co nawiasem mówiąc miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Z akt sądowych wynika bowiem, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2023 r. Wojewoda Wielkopolski na wniosek M.M. i W.M., na podst. m.in. art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a wznowił postępowanie scaleniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] kwietnia 2022 r.

Z powyższych przyczyn brak było także podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z toczącym się postępowaniem w Prokuraturze Okręgowej w Nowym Sączu pod sygn. akt [...].

Z przedstawionych wyżej względów przyczyn zarzuty opisane w pkt I ppkt 2, 3,4 5 6,7 oraz w pkt II ppkt 3 petitum skargi kasacyjnej T.B., w pkt 1,2,3,4,5,6 5 oraz 5- bis skargi kasacyjnej T.W., J.C., B.B., L.W. i T.D. oraz w pkt I ppkt 1 i 3 i pkt II ppkt b i c petitum skargi kasacyjnej W.M. nie mogły zostać uwzględnione.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 kpa (pomijając nawet okoliczność, że zarzuty te zostały sformułowany w sposób niestaranny, gdyż art. 8 i 10 k.p.a. składają się także z mniejszych jednostek redakcyjnych), art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a wskazane w skardze kasacyjnej T.B. ( pkt II ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), wskazane w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej W.M. oraz wskazane w pkt I ppkt 7 oraz w pkt II ppkt 2 skargi kasacyjnej T.W., J.C., B.B., L.W. i T.D. W okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, czyli od dnia 20 marca 2020 r. (zob. rozporządzenie Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.) do dnia 16 maja 2022 r., (co nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r. poz. 1027) większość istotnych czynności związanych ze scaleniem, (które zostało wszczęte w 2014 r. ) zostało już przeprowadzonych (tj. zostało wydane postanowienie o wszczęciu, wybrano Radę uczestników scalenia, podjęto uchwałę nr 1/2018 w sprawie określenia szacunku gruntów, rozpoznano złożone zastrzeżenia dotyczące dokonanego szacunku, wydano uchwałę nr 1/2019 dotycząca akceptacji dokonanego szacunku gruntów, okazano projekt scalenia na gruncie, na zebraniu uczestników scalenia oraz do wglądu, rozpoznano 43 zastrzeżenia wniesione od okazanego projektu oraz poinformowano uczestników o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym). Ponadto należy wskazać, że obowiązujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii, jakkolwiek wiązał się z wieloma ograniczeniami i utrudnieniami, to jednak nie przełożył się na całkowity paraliż funkcjonowania organów administracji publicznej, które przez cały ten okres nie zaprzestały swojej działalności.

Z tych względów nie sposób uznać, że organy prowadzące postępowanie scaleniowe nie miały prawa do wyznaczania w tym okresie terminów zebrań, spotkań, oględzin oraz przedstawiania do wglądu dokumentacji w sprawie. Samo zatem ogólne powołanie się na realną przeszkodę w wykonywaniu swoich uprawnień jako strony przez skarżących kasacyjnie z powodu wystąpienia stanu epidemii, bez wykazania tej okoliczności konkretnymi argumentami, nie może być uznane na naruszenie ww. przepisów.

Z tożsamych powodów nie mogą zostać uznane za zasadne zarzuty dotyczące prowadzenia czynności związanych ze scaleniem w okresie natężenia prac polowych, co uniemożliwiło skarżącym branie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Zarzut ten został sformułowany na bardzo wysokim poziomie ogólności i dlatego też można także jedynie ogólnie wskazać, że skoro postępowanie scaleniowe składa się z szeregu obligatoryjnych czynności, nie można wymagać aby te czynności były podejmowane jedynie w okresie dogodnym dla wszystkich uczestników. Należy bowiem uznać, że każdy z uczestników postępowania scaleniowego powinien w ten sposób organizować pracę, aby w jak najlepszy sposób zadbać o swoje interesy.

W zakresie zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 2 i art. 32 Konstytucji RP (pkt I ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej T.B.) stwierdzić należy, że przepisy objęte zarzutem nie są prawem materialnym. Administracyjne prawo materialne to normy, które w sposób władczy i jednostronny pozwalają kształtować lub kształtują sferę praw i obowiązków podmiotów podlegających władztwu administracyjnemu. Wskazane przepisy konstytucyjne wyrażają ogólne zasady właściwe dla polskiego porządku prawnego, zatem nie mogą być bezpośrednio stosowane w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli nie zostały one odniesione do konkretnych przepisów materialnych.

W światle przedstawionej analizy odmówić słuszności należy również zarzutom opisanym w pkt II (opis Sądu) ppkt 1,3,4, 5,6,7 skargi kasacyjnej T.W., J.C., B.B., L.W. i T.D. Orzekające w sprawie organy administracyjne, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej rzetelnie przenalizowały materiał dowodowy i zastosowały właściwe przepisy, czego wyraz dały w uzasadnieniach swoich decyzji, trudno się dopatrzyć wskazywanych naruszeń proceduralnych w przeprowadzonym postępowaniu, Sąd I instancji poddał zaś sprawę rzetelnej kontroli i szczegółowo omówił w swoim wyroku. Również i wyrokowi nie sposób zarzucić braku wnikliwej kontroli legalności zaskarżonych decyzji i niezasadne oddalenie skargi.

Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia przez Sąd okoliczności, ze adresatem decyzji Wojewody była osoba zmarła tj. M.Z. to wskazać należy, że realizacji lub ochrony swojego prawa może domagać się strona (a w przypadku śmierci, jej następcy prawni). Tym samym należało uznać, że podnoszenie w zarzucie kasacyjnym argumentu śmierci innej strony postępowania nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty zgłoszone w tym względzie nie miały zatem żadnego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia dotyczącego skarżących. Tym samym żadnego z przywoływanych we wskazanych zarzutach przepisów ani organy ani Sąd nie naruszyły.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu ze wskazanymi przepisami p.p.s.a (pkt II ppkt a skargi kasacyjnej W.M.), skoro nie był stosowany ani przez organy, ani przez Sąd.

Konkludując należy stwierdzić, że Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego. W konsekwencji nie można także zarzucić Sądowi I instancji, że naruszył przepisy postępowania nie dokonując wnikliwej kontroli legalności zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało ich oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie ze uwagi na jej przedmiot i szczególny charakter postępowania scaleniowego.