II SA/Kr 703/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-08-18	
Data wpływu	2015-06-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Anna Szkodzińska /przewodniczący/
Beata Łomnicka
Renata Czeluśniak /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w K. na decyzję Wojewody z dnia 17 kwietnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania skargę oddala	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 października 2014 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. nr 193, poz. 687), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), ustalił odszkodowanie na rzecz Akademii w K. w kwocie łącznej 221.714,85 zł, w tym kwotę 211.157,00 zł stanowiącą wartość nieruchomości, a kwotę 10.557,85 zł stanowiącą 5% wartości nieruchomości – za utratę prawa własności do nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0092 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], która z dniem 30 stycznia 2014 r. stała się własnością Gminy Miejskiej.

W uzasadnieniu, organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych o ustaleniu wysokości odszkodowania za ww. nieruchomość orzeka organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku z powyższym przed Starostą [...] zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Rozpatrując sprawę ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość, organ powołał artykuł 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg, zgodnie z którym: "odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe". Zgodnie z art. 18 ust. 1 oraz art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Organ wskazał również na art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi przede wszystkim wartość rynkowa nieruchomości. Przepis mówi również, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Duże znaczenie posiada również aktualny sposób użytkowania oraz zawarty w celu wywłaszczenia, gdyż: "wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości", natomiast: " jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Następnie organ przywołał treść rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm.) w celu określenia dalszych kryteriów ustalenia wartości rynkowej nieruchomości. Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania wymaga opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Organ zlecił więc rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego, który został sporządzony w dniu 9 czerwca 2014 r. przez T. B.. Rzeczoznawca po dokonaniu analizy transakcji nieruchomościami drogowymi położonymi na terenie miasta [...], nie odnotował transakcji drogowych o przeznaczeniu w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa - MU tj. tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowo - usługowej. Wobec tego dokonał analizy rynku gruntów inwestycyjnych i w wyniku tej analizy stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości. Organ podał, że: "rzeczoznawca, mając na uwadze rodzaj i położenie wycenianej nieruchomości, jej przeznaczenie, stan oraz dostępne dane określił wartość gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej." Oszacowana przez rzeczoznawcę majątkowego operatem wartość nieruchomości stanowiła kwotę: 211.157,00 zł, w tym wartość prawa własności gruntu – 204.041,00 zł, a wartość składników budowlanych 7.116,00 zł. Organ stwierdził, że zweryfikował operat zarówno ze strony formalnej, jak i merytorycznej. Dodatkowo, w oparciu o art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ stwierdził, że spełniony został warunek nakazujący powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, ustalając końcową wartość odszkodowania, zawartą w decyzji.

W odwołaniu, Prezydent Miasta zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 10, art. 11 i art. 77 kpa, art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odwołujący się, opierając się o art. 7 kpa, podkreślił, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przywołał również art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie Prezydent Miasta zarzucił organowi niedostateczne uzasadnienie i kontrolę operatu szacunkowego, na którym oparta jest wycena nieruchomości. Przywołany został wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2007 r. sygn. akt VIII SA/Wa 74/07, w którym orzeczono, że: "organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania." Zdaniem odwołującego się analiza operatu szacunkowego była zbyt ogólna i nie odzwierciedlała charakterystyki transakcji nieruchomościami drogowymi. Zarzucono również niedookreślenie przeznaczenia nieruchomości, na podstawie których dokonano analizy nieruchomości, określonych jako "inwestycyjne", co spowodowało trudności w określeniu spełnienia kryterium podobieństwa z nieruchomością wycenianą. Prezydent Miasta następnie wymienił transakcje podane w operacie, które uznał za nieadekwatne, m. in. z powodu różnic powierzchni, braku uzasadnienia wyboru tak różniących się nieruchomości, położenia, innego przeznaczenia, podanie kwoty zawierającej podatek VAT, czy też nieuwzględnienie szczególnych warunków zawarcia transakcji.

Wojewoda decyzją z dnia 17 kwietnia 2015 r. znak: [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu, organ wskazał na braki w opinii biegłego, przede wszystkim brak uzasadnienia, na podstawie którego organ I instancji mógłby dokonać analizy rozumowania logicznego i poprawności wniosków. Organ przywołał wyrok NSA z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 833/00 zgodnie z którym: "opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego; jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego" oraz wyrok WSA w Warszawie przytoczony już w odwołaniu. Przywołany został również wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1246/08, zgodnie z którym organ ma obowiązek dokładnego zbadania opinii biegłego pod względem formalnym i weryfikacji wszelkich niejasności i wątpliwości w celu dokładnego ustalenia wartości nieruchomości. W wyroku tym wskazano również, że ocenie podlegać powinny kwestie przyjętych kryteriów ustalenia w celu dokładnej weryfikacji opinii pod kątem zgodności z przepisami. Organ zaznaczył również, że zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda podzielił wątpliwości strony odwołującej się w sprawie braku uzasadnienia w przypadku uwzględnienia przez biegłego cen transakcyjnych zawierających podatek VAT w wysokości 23%, podczas gdy wyliczona wartość nieruchomości była kwotą netto. Także wątpliwości organu wzbudził brak wyjaśnień na temat zawarcia w opinii transakcji porównawczej z odroczonym terminem zapłaty. Organ informacje przedstawione przez biegłego w piśmie z dnia 25 marca 2015 r. o nieodstawaniu niniejszej ceny od przeciętnych cen na rynku lokalnym uznał za niewystarczające, powołując się na § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym do szczególnych warunków zawarcia transakcji dyskwalifikujących transakcję jako źródło informacji o cenach transakcyjnych należy sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty. Organ nie uwzględnił natomiast zarzutu Prezydenta Miasta dotyczącego przyjęcia porównania nieruchomości o większej powierzchni niż nieruchomość wyceniana. Podsumowując, Wojewoda [...] ocenił operat szacunkowy negatywnie, uznając że nie może on stanowić dowodu w wycenie nieruchomości i być wykorzystany dla potrzeb postępowania administracyjnego.

W skardze na decyzję Wojewody skarżący, Akademia w K. zarzuciła naruszenie przez organ następujących przepisów:

1) art. 136 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego lub też zlecenia jego przeprowadzenia organowi I instancji w zakresie dotyczącym operatu szacunkowego w toku postępowania odwoławczego i tym samym doprowadzenie do skierowania sprawy do I instancji celem przeprowadzenia na nowo postępowania dowodowego;

2) art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i nieskierowanie operatu do weryfikacji do powołanej w tym celu instytucji, ale samodzielnym kwestionowaniu opinii, co doprowadziło do uchylenia decyzji i skierowania sprawy przed organem I instancji;

3) art. 12 § 1 kpa i art. 8 kpa poprzez doprowadzenie do przewlekłego prowadzenia sprawy.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że Wojewoda nie wykorzystał kompetencji do przeprowadzenia postępowania dowodowego, co mogłoby wyjaśnić wątpliwości towarzyszące operatowi szacunkowemu, na które organ powołał się, uchylając decyzję organu I instancji. Skarżąca wskazała na art. 136 kpa, który uprawnia organ II instancji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W świetle tego przepisu oraz art. 7 kpa skrytykowana została podstawa uznania przez organ operatu szacunkowego za niewłaściwy. Zdaniem strony, za dyskwalifikacją operatu jako dowodu w sprawie stanąć powinno uzasadnienie w postaci weryfikacji ewentualnie błędnie sporządzonego dokumentu, które pozwoliłoby na określenie, że operat jest wadliwy, a nie wątpliwości odnośnie zasadności przyjęcia dwóch transakcji. Strona skarżąca przytoczyła art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych oraz interpretację tego przepisu. Wskazała, że: "Ocenę operatu szacunkowego mogą formułować także strony postępowania - wtedy na organie orzekającym spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących tego operatu [...]. W tym celu organ orzekający może zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o udzielenie stosownych wyjaśnień albo na podstawie art. 157 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 15 u.g.n. wystąpić do stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych lub federacji takich stowarzyszeń o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (E. Bończak - Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz.)". Skarżąca zarzuciła organowi, że zamiast rozwiać wątpliwości i zweryfikowania zasadności operatu, skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia, prowadząc tym samym do wydłużenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Przytoczył art. 138 § 2 kpa i uzasadnił jego użycie naruszeniem przez decyzję organu I instancji art. 7, art. 77 i art.80 kpa oraz uznaniem operatu szacunkowego za wadliwy. Odrzucił również podstawy do zastosowania art. 136 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą art. 15 kpa, organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ I instancji. Organ odwoławczy ustala stan faktyczny, opierając na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a ponadto ma możliwość jego uzupełnienia na podstawie art. 136 kpa. Z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1 – 2 kpa, przy czym decyzja kasacyjna o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy.

Wspomniany art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (zdanie 1), zaś przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (zdanie 2). Przy stosowaniu tego przepisu jako wyjątku od zasady, nie jest oczywiście dopuszczalna wykładnia rozszerzająca.

Rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo prowadził je z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego w stopniu uzasadniającym powtórzenie postępowania w całości. Przyczyną powyższego może być orzekanie przez organ I instancji mimo wystąpienia wad, przy których wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 kpa).

O ile podstawą wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, przesłanka ta winna zostać w uzasadnieniu decyzji podania i wykazana, zaś prawidłowość rozstrzygnięcia kasacyjnego zależy od jej faktycznego wystąpienia.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że Wojewoda wykazał istnienie uzasadnionych podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa oraz brak możliwości uzupełnienia materiału dowodowego na podstawie art. 136 kpa. Zaistniały bowiem tego rodzaju okoliczności, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania winno być przeprowadzone raz jeszcze w jego zasadniczej części. Uchybienia jakich dopuścił się Starosta były bowiem na tyle poważne, że organ odwoławczy nie mógł ich usunąć we własnym zakresie bez naruszania prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to oceny materiału dowodowego, tj. operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę określenia odszkodowania.

Należy zgodzić się z Wojewodą co do uchybień w ocenie materiału dowodowego – operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. B.. Organ odwoławczy dokonał oceny formalnej prawidłowości tegoż operatu, konkludując, że Starosta bezpodstawnie przyjął go za podstawę swoich ustaleń faktycznych jako dokument niewadliwy, co nie pozwoliło wydać trafnej decyzji. Wniosek ten uzasadniał stwierdzenie konieczności powtórzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i stanowił podstawę do wydania orzeczenia o charakterze kasatoryjnym. Ocenę Wojewody poddała krytyce strona skarżąca, podnosząc, że organ odwoławczy nie był uprawniony do samodzielnego podważenia prawidłowości operatu szacunkowego, lecz winien był w oparciu o art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrócić się o taką ocenę do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Rozpoczynając rozważania tej kwestii trzeba przypomnieć, że prowadzenie postępowania wyjaśniającego, a zatem również gromadzenie materiału dowodowego i jego ocena należy do kompetencji organów administracji publicznej. Stosownie do zasady ogólnej z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 kpa nakłada z kolei na organy administracji publicznej obowiązek nie tylko wyczerpującego zebrania, ale i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nadto, stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ma na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W odniesieniu do postępowania dowodowego art. 75 § 1 zdanie 1 kpa wskazuje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W zdaniu drugim tegoż przepisu podaje się przykładowo, że w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W myśl art. 84 § 1 kpa, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Brzmienie ostatniego z powołanych przepisów mogłoby sugerować, że oparcie ustaleń faktycznych na opinii biegłego jest jedynie prawem, a nie obowiązkiem organów administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym przepisy szczególne mogą jednak nakazywać wprost, że dane kwestie muszą zostać wyjaśniane przy zastosowaniu tego właśnie środka dowodowego i taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Operat szacunkowy jest opinią biegłego, która podlega nie tylko ocenie pod względem formalnym ale również pod względem materialnym - uwzględnienia bowiem wartości przyjęte w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 378/10, Lex Omega nr 745226). Zarówno organy administracyjne, jak i sądy rozpoznające sprawę mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 459/05, Lex Omega nr 206473). Rygoryzm w określeniu zasad, według których sporządzany jest operat szacunkowy, nie pozbawia go cech opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa i do organu orzekającego należy ostatecznie jego merytoryczna ocena. Opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) nie ma dla organu charakteru wiążącego i winien on ją przed wydaniem decyzji ocenić. Zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 9 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2638/12, że z treści art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wywodzić bezwzględnego ograniczenia możliwości oceny elementu materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, jakim jest operat szacunkowy. W szczególności nie można podzielić poglądu, iż zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych. Oznaczałoby to, iż organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić zasadę formalizmu dowodowego, jako odstępstwo od zasady obiektywnej oceny materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, wola w tym zakresie powinna być wyrażona wprost i jednoznacznie. Tezy o ograniczeniu zasady obiektywnej oceny dowodów nie można też domniemywać z art. 157 powołanej ustawy. W świetle normatywnej treści tego przepisu ocenie organu administracji w postępowaniu administracyjnym nie może podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność, jako materiału dowodowego, stanowiącego podstawę orzekania. Natomiast w sytuacji, gdy zachodzi merytoryczna rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości, oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców – zgodnie z art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewoda jako organ odwoławczy był uprawniony i wręcz zobowiązany do oceny prawidłowości operatu szacunkowego przyjętego przez Starostę za podstawę ustalenia odszkodowania. Mógł i musiał to uczynić z uwagi na wyraźną dyspozycję art. 80 kpa, kierując się wynikającymi z tego przepisu zasadami. Skorzystanie z opinii zawodowej organizacji biegłych rzeczoznawców było możliwością, jaką organ odwoławczy faktycznie dysponował, jednakże o ile chodzi o formalne uchybienia spornego operatu, żaden przepis prawa procesowego oraz materialnego nie nakładał na niego takiego obowiązku. Artykuł 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje co prawda ocenę operatu szacunkowego przez organizację biegłych rzeczoznawców, jednak ocena ta zastrzeżona jest wyłącznie dla zbadania prawidłowości merytorycznej, a nie formalnej operatu. Nie można z treści tego przepisu wyprowadzać wniosku, że organ administracji ma obowiązek przyjąć każdy operat szacunkowy, niezależnie od jego formalnych wad i niezależnie od wyniku jego oceny przez pryzmat art. 80 kpa, dopóki nie zostanie on zakwestionowany w trybie wskazanym w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto także strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego mogła zlecić sporządzenie konkurencyjnego operatu szacunkowego i w przypadku, gdyby treść takiego operatu była odmienna od treści operatu sporządzonego na zlecenie organu, niewątpliwie zaistniałyby podstawy do podjęcia przez organ kroków zmierzających do usunięcia powstałych rozbieżności. Zwrócić też należy uwagę, że organ nie jest zobligowany do uwzględnienia wniosków strony skarżącej o weryfikację operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Ponadto strona również może skorzystać z możliwości weryfikacji operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu przez rzeczoznawcę majątkowego, na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Wojewoda nie zgłaszał zastrzeżeń co do operatu wskazujących na potrzebę zastosowania art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz wyraźnie uznał ten operat za nieprzydatny ze względu na wytknięte mu wady.

Uznając uprawnienie organu odwoławczego do oceny operatu szacunkowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela jednocześnie wszystkie zastrzeżenia organu odwoławczego odnośnie niemożności jego wykorzystania, jako podstawy ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. W szczególności, trafnie zostało dostrzeżone, że rzeczoznawca nie skorygował obliczeń dokonanych w operacie, pomimo tego, że jedna z transakcji wykorzystanych do obliczeń była transakcją z ceną brutto, zaś pozostałe cenami netto. Ta niekonsekwencja została wytknięta rzeczoznawcy, który potwierdził, że jedna z cen była ceną brutto, lecz, mimo to, nie skorygował swoich obliczeń. Podkreślić trzeba, że operat szacunkowy wskazuje, że ceny nieruchomości przyjęte do porównania są cenami netto. Oczywistym jest, że niekonsekwencja w tym zakresie stanowi wadę operatu i podważa jego wartość dowodową. Podzielić trzeba też zastrzeżenia Wojewody wynikające z treści § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ rzeczoznawca do obliczenia wysokości odszkodowania przyjął transakcję z odroczonym terminem płatności, a powołany przepis uznaje to za szczególne warunki transakcji skutkujące wykluczeniem tych transakcji jako źródła informacji o cenach transakcyjnych. Uzasadnione wątpliwości budzi również trzecia zakwestionowana przez gminę transakcja ze względu na niewyjaśnienie, czy została zawarta przy zachowaniu zasady niezależności stron przy zawieraniu umów, wynikającej z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Słusznie zatem Wojewoda zakwestionował ceny przyjęte przez rzeczoznawcę do obliczenia wysokości i zasadnie uznał Wojewoda, że tego rodzaju wada operatu nie mogła zostać uzupełniona na etapie postępowania odwoławczego. Jeżeli bowiem zachodziły wątpliwości co do sposobu obliczenia wysokości odszkodowania, co niewątpliwie jest kwestią kluczową dla kontrolowanego postępowania administracyjnego, to usunięcie tych wątpliwości prowadziłoby do modyfikacji ostatecznych wniosków operatu i prawdopodobnie także do zmiany wysokości ustalonego odszkodowania. To zaś stanowiłoby wykroczenie poza granice uzupełniającego postępowania wyjaśniającego wyznaczone przez art. 136 kpa i prowadziłoby do naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdyż kluczowe dowody po ich modyfikacji podlegałyby jedynie badaniu przez organ odwoławczy.

Ponadto, zdaniem Sądu, sposób wskazania przez rzeczoznawcę nieruchomości podobnych powodował, że nie była możliwa weryfikacja tego, czy wybrano nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej.

Powyższe rozważania nakazują uznać za bezzasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 kpa, art. 15 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, jak również art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu bowiem Wojewoda wydał decyzję kasacyjną po uprzednim dokonaniu własnych ustaleń oraz ocenie zgromadzonego materiału.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za bezzasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.