Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r. M. K. zwróciła się do Wójta Gminy Ł. o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez ten organ w dniu [...] lipca 2019 r., nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji na terenie obejmującym działki nr [...] i części działki nr [...], obręb J., gmina Ł., której wnioskodawcą była E. R. Do wniosku skarżąca dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2021 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po . R. na rzecz P. R., K. R. oraz M. W. oraz oświadczenie tych stron o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz M. K.

Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r. wydanej na rzecz E. R.

W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in. że decyzja o warunkach zabudowy tworzy swoiste prawo osobiste dla wnioskodawcy (inwestora), stanowiące rodzaj urzędowej informacji o charakterystyce zabudowy, jaką można realizować na danym terenie, stanowi jedynie promesę uprawniającą do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach. Skutki prawne decyzji o warunkach zabudowy nie rozciągają się z mocy samego prawa na osoby niebędące pierwotnie stroną postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji. W konstrukcji prawnej decyzji o warunkach zabudowy brak charakterystycznej dla aktów rzeczowych możliwości przechodzenia rozstrzygnięcia z niej wynikającego z adresata na inne podmioty. Uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy same w sobie nie są zbywalne (nie są prawem majątkowym). Decyzja ta ma charakter osobisty i nie dotyczy praw zbywalnych oraz dziedzicznych. Wobec tego, po śmierci adresata decyzji o warunkach zabudowy, jego spadkobiercy nie posiadają prawa zbywalnego umożliwiającego przeniesienie tej decyzji na ich rzecz.

Z decyzją tą nie zgodziła się M. K., wnosząc odwołanie i zarzucając jej naruszenie:

- art. 10 § 1 Kpa poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności brak umożliwienia przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszonego żądania,

- art. 11 Kpa poprzez podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz w szczególności poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, z uwagi na które organ wydał zaskarżoną decyzję;

- art. 30 § 4 Kpa poprzez jest niezastosowanie, choć w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni;

- art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego, na skutek czego wydano decyzję administracyjną naruszającą interes strony,

- art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu w sposób dostateczny przyczyn podjętego rozstrzygnięcia: oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać przeniesiona po śmierci strony, co doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z wnioskiem strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Kolegium przytoczyło treść art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazało, że prawidłowe jest ustalenie organu pierwszej instancji, iż konstrukcja przenoszenia praw i obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej na osobę trzecią, zwana sukcesją prawną albo następstwem prawnym, jest w obszarze prawa administracyjnego zjawiskiem wyjątkowym, zwłaszcza w odniesieniu do aktów, które - tak jak decyzja o warunkach zabudowy - nie są aktami rzeczowymi. Tym samym w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, adresat decyzji mógłby co najwyżej nabyć prawo osobiste, wynikające z występowania w postępowaniu administracyjnym jako inwestor. Nie mógłby on natomiast uzyskać żadnego prawa majątkowego (zbywalnego), które wchodziłoby w skład spadku. W zakresie spadkobrania w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany został pogląd, według którego prawa i obowiązki nabyte na przykład w drodze decyzji administracyjnej są w zasadzie niezbywalne, chyba że są to prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Żaden z przepisów u.p.z.p. nie określa, by uprawnienie wynikające z decyzji o warunkach zabudowy podlegało dziedziczeniu, a tym samym, by wchodziło w skład spadku.

Ponadto Kolegium zaakcentowało, iż niezbędną przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. jest zgoda strony, na rzecz której decyzja podlegająca przeniesieniu została wydana. Zgoda ta jak przyjmuje się w orzecznictwie jest typowym oświadczeniem woli, do którego mają zastosowanie przepisy k.c. (por. wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2510/12). Osoba zmarła nie posiada zdolności prawnej, a tym samym nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu administracji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji podkreślił, że przywołany przez skarżącą art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Decyzja której przeniesienia żąda skarżąca została wydana w 2019 r., zaś śmierć Pani E. R. nastąpiła po wydaniu decyzji a nie w trakcie postępowania. Zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby, niezależnie od tego czy są one spadkobiercami (§ 2). Przy czym do spadku nie należą majątkowe prawa i obowiązki wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (prawa administracyjnego, prawa finansowego). Organ odwoławczy podkreślił, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, by uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy podlegały dziedziczeniu, a tym samym by wchodziły w skład spadku, a tym samym dyspozycja art. 63 ust. 5 u.p.z.p. nie została spełniona, dlatego postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z [...] lutego 2022 r. podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, przeprowadził postępowanie w zgodzie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowo zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej organ II instancji za chybiony uznał zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 kpa, bowiem poza dowodami przedłożonymi przez skarżącą organ nie zgromadził innych dowodów w sprawie. Nie naruszono również w sprawie art. 11 kpa i art.80 oraz 107 § 3 Kpa, gdyż materiał dowodowy zebrany w sprawie został prawidłowo rozpatrzony, a w uzasadnieniu decyzji w sposób dostateczny wyjaśniono stronie motywy takiego rozstrzygnięcia.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła M. K.. Skarżąca zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie tj:

- art. 8 i art. 11 kpa poprzez nieprzyczynienie się przez organ I instancji do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz w szczególności niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, z uwagi na które organ wydał zaskarżoną decyzję;

- art. 30 § 4 kpa poprzez jego niezastosowania, choć w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni,

- art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości zebranego materiału dowodowego, na skutek czego wydano decyzję administracyjną naruszającą interes strony,

- art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu w sposób dostateczny przyczyn podjętego rozstrzygnięcia;

- oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać przeniesiona po śmierci strony, co doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z wnioskiem strony.

W uzasadnieniu skargi skarżąca akcentowała, iż prawa z decyzji o warunkach zabudowy w żaden sposób nie są związane z własnością nieruchomości, a decyzja jest wydawana na rzecz osoby, która zwróci się z konkretnym wnioskiem, z tego też względu brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że w przypadku śmierci adresata decyzji, nie ma już możliwości jej przeniesienia za zgodą spadkobierców. W myśl bowiem art. 30 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Status strony w postępowaniu administracyjnym w tym wypadku podlega swoistemu dziedziczeniu. Nie dotyczy to tylko postępowań będących w toku. Strona postępowania administracyjnego ma pewne uprawnienia także po zakończeniu postępowania (wydaniu decyzji ostatecznej), które wynikają z przepisów postępowania i z przepisów prawa materialnego. W razie śmierci strony organ administracji publicznej winien rozstrzygnąć, czy uprawnienia lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 1621/09, LEX nr 750701). W ocenie Skarżącej uprawnienia z decyzji o warunkach zabudowy są zbywalne, a przesądza już o tym sama treść art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który pozwala na przenoszenie praw z tej decyzji.

Mając powyższe na uwadze skarżąca uznała, że w przedmiotowej sprawie ani SKO w Ł., ani Wójt Gminy Ł., z takiego obowiązku się nie wywiązali, a zatem wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę, podtrzymało swoją argumentację i wskazało, że ustosunkowało się do wszystkich zarzutów skargi. Na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zarzuty skargi są niezasadne.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2022 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z Wójta Gminy Ł. z dnia [...] lutego 2021 r. – w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy – nie dopatrzył się w działaniu organów ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję SKO, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie przeniesienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy Ł. w dniu [...] lipca 2019 r., nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji na terenie obejmującym działki nr [...] i części działki nr [...], obręb J., gmina Ł., której wnioskodawcą była E. R.. W zaskarżonych decyzjach wskazano na bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem skarżącej a opartego na przepisie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej u.p.z.p.). Przyjęto, że w związku z tym, że inwestor – E. R., na rzecz której ww. decyzja ostateczna została wydana zmarła, to nie ma adresata tej decyzji, który może wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Jednocześnie w obu ww. decyzjach podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy swoiste prawo osobiste dla wnioskodawcy; zawiera swego rodzaju informację o charakterze zabudowy, jaką można zrealizować na danym terenie; przy czym uprawnienie to jest w zasadzie niezbywalne. Wywiedziono zatem o konieczności zastosowania w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na bezprzedmiotowość tego postępowania.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 dalej: "k.p.a."). Wydanie takiego rozstrzygnięcia procesowego możliwe jest w świetle art. 105 § 1 k.p.a., jeżeli postępowania administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Należy przy tym od razu zauważyć, że bezprzedmiotowość zachodzi wtedy, gdy postępowania utraci swój przedmiot, tj. sprawę administracyjną, która miała być rozstrzygnięta poprzez wydanie decyzji albo postanowienia. Wspomniana sprawa powinna mieć przy tym w myśl art. 1 pkt 1 k.p.a. charakter indywidualny, co oznacza, że dotyczy ona ściśle oznaczonego podmiotu, znajdującego się w konkretnej sytuacji prawnej. Bezprzedmiotowość odnosi się zatem do tych przypadków, gdy niemożliwe jest wydanie orzeczenia merytorycznie kończącego postępowania w danej instancji.

Spornym zagadnieniem w sprawie było zatem, czy śmierć E. R. – adresata decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowiła okoliczność uzasadniającą umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, czy też jej następcy prawni mogli złożyć oświadczenie woli o wyrażeniu zgody na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na skarżącą. W tej mierze skarżąca podnosiła zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, że uprawnienia z decyzji o warunkach zabudowy są prawem dziedzicznym, mającym charakter majątkowy, a co za tym idzie prawem zbywalnym, które przysługuje spadkobiercom. Organy obu instancji natomiast prezentowały stanowisko odmienne.

Argumentacja zaprezentowana przez skarżącą nawiązywała do art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Ustalenie, czy przepis ten znajdował zastosowanie w niniejszej sprawie, wymaga najpierw zbadania charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze należy wskazać, że art. 63 ust. 2 u.p.z.p. uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie, co podkreślała skarżącą powołując się na trwałość wydawanych warunków zabudowy. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować.

Zgodnie z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 (tj. decyzję o warunkach zabudowy), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie. Zatem, jak z powyższego wynika, przeniesienie decyzji uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, strona, na rzecz której została wydana decyzja, musi wyrazić zgodę na jej przeniesienie. Po wtóre, osoba, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, musi przyjąć wszystkie zawarte w niej warunki. Niniejsze warunki muszą być spełnione łącznie. W konsekwencji przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy na inną osobę skutkuje wyłącznie zmianą jej adresata, a warunki zabudowy określone w decyzji pozostają niezmienione.

Prawodawca wskazuje zarazem w art. 63 ust. 1 u.p.z.p., że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Jednocześnie omawiana decyzja, zgodnie z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Mając na uwadze przytoczone przepisy należy w całości podzielić ustalenia organów obu instancji, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy swoiste prawo osobiste dla wnioskodawcy (inwestora), stanowiące rodzaj urzędowej informacji o charakterystyce zabudowy, jaką można zrealizować na danym terenie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2078/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), stanowi jedynie promesę uprawniającą do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na określonych w niej warunkach.

Wskazać należy, że w doktrynie prawa dominują poglądy odmawiające decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu charakteru aktu rzeczowego. Przemawia za tym dopuszczalność wydania kilku wnioskodawcom decyzji dotyczącej tej samej nieruchomości dla różnych inwestycji, a także kilku decyzji dotyczących różnych inwestycji temu samemu wnioskodawcy. Ponadto w odróżnieniu od regulacji dotyczących aktów rzeczowych, skutki prawne decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rozciągają się z mocy samego prawa na osoby niebędące pierwotnie stroną postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji. W konstrukcji prawnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu brak bowiem charakterystycznej dla aktów rzeczowych, możliwości przechodzenia rozstrzygnięcia z niej wynikającego z adresata na inne podmioty (por. J. Goździewicz – Biechońska, Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Państwo i Prawo, nr 2/2010, str. 107).

Należy również zwrócić uwagę, że konstrukcja przenoszenia praw i obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej na osobę trzecią, zwana sukcesją prawną albo następstwem prawnym, jest w obszarze prawa administracyjnego zjawiskiem wyjątkowym, zwłaszcza w odniesieniu do aktów, które – tak jak decyzja o warunkach zabudowy – nie są aktami rzeczowymi (por. W. Jakimowicz, Wybrane zagadnienia prawnomaterialne i prawnoprocesowe ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Casus 2004, nr 34, str. 29 – 30). Tym samym w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, adresat decyzji mógłby co najwyżej nabyć prawo osobiste, wynikające z występowania w postępowaniu administracyjnym jako inwestor. Nie mógłby on natomiast uzyskać żadnego prawa majątkowego (zbywalnego), które wchodziłoby do masy spadkowej.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że możliwe jest przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy - nawet w przypadku śmierci adresata tej decyzji- gdyż nie ma ona charakteru osobistego. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w świetle poczynionych uprzednio rozważań, stanowiska tego nie można podzielić, nawet w kontekście art. 30 § 4 k.p.a.

Mimo zatem, że zgodnie z art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi niniejszej. Nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą, jak również prawa, które z chwilą jego śmierci przechodzą na oznaczone osoby, niezależnie od tego czy są one spadkobiercami (§ 2). Spadek stanowi zatem ogół cywilnych majątkowych praw i obowiązków zmarłego. Przy czym do spadku nie należą majątkowe prawa i obowiązki wynikające z przepisów należących do innych działów prawa (prawa administracyjnego, prawa finansowego). Zauważyć należy, że żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa, by uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy podlegały dziedziczeniu, a tym samym by wchodziły w skład spadku, a podstawy tej nie daje w ocenie Sądu wskazywany przez skarżącą w skardze art. 63 ust. 5 u.p.z.p.

Zaakcentować bowiem należy, że niezbędną przesłanką do wydania decyzji na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p. jest zgoda strony, na rzecz której została wydana. Zgoda ta jak przyjmuje się w orzecznictwie jest typowym oświadczeniem woli, do którego mają zastosowanie przepisy Kodeksu Cywilnego (por. wyrok NSA II OSK 2410/12, CBOSA). Zgodnie z art. 8 k.c. zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Osoba zmarła nie posiada zdolności prawnej, a tym samym nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu administracji publicznej (podobnie WSA w Warszawie w wyrok z 16 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3206/17, CBOSA).

Mając na uwadze przytoczone wyżej przepisy, należy stwierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy tworzy swoiste prawo osobiste dla wnioskodawcy - inwestora, stanowiące rodzaj urzędowej informacji o charakterystyce zabudowy, jaką można zrealizować na danym terenie (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2013 r., II SA/Kr 526/13; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2078/10, CBOSA). Znaczenie takiej informacji uwidacznia zwłaszcza na następnym etapie procesu inwestycyjnego. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy załączyć m.in. decyzję o warunkach zabudowy. Z kolei w myśl art. 34 ust. 1 pr. bud., projekt budowlanych powinien być zgodny z tym ostatnim rozstrzygnięciem, co z kolei na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. podlega ocenie przez właściwy organ administracji.

Tym samym w przypadku uzyskania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy E. R. mogła nabyć prawo osobiste, wynikające z występowania w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jako inwestor. Nie mogła ona natomiast uzyskać żadnego prawa zbywalnego, które wchodziłoby do spadku i uzasadniało złożenia oświadczenia woli przez spadkobierców w postępowaniu o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy.

Konkluzji tej nie zmienia przepis art. 63 ust. 5 u.p.z.p., umożliwiający przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. W okolicznościach niniejszej sprawy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma swoje źródło właśnie w braku podstaw do zastosowania art. 63 ust. 5 u.p.z.p., tj. przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2019 r. w związku ze śmiercią adresata tej decyzji, tj. E. R.. W wyroku z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2870/16, NSA podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy zawsze wydana jest rzecz jej adresata, wnioskodawcy, zaś inne osoby mogą uzyskać przeniesienie jej na swoją rzecz (a zatem uzyskać możliwość wykorzystania jej w ewentualnym procesie inwestycyjnym), jedynie za zgodą osoby, której przysługuje prawo powołania się na tę decyzję (czy to pierwotnego wnioskodawcy, czy też osoby, która nabyła prawo z decyzji wskutek przeniesienia na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p.). Skoro adresat decyzji z [...] lipca 2019 r., tj. E. R. zmarła, to tym samym w sprawie nie istnieje już podmiot, który mógłby wyrazić zgodę na przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji organy obu instancji prawidłowo uznały, że sprawie zabrakło jednego z podmiotowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, a tym samym postępowanie należy umorzyć.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób pełny i ocenione w świetle mających zastosowanie przepisów prawa materialnego bez naruszenia norm tego prawa a zarzuty skargi są niezasadne. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może być uznawane za nieprawidłowe z tego jedynie powodu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej. W ocenie Sądu niedoszło także do naruszenia art. 8 k.p.a. – zasady pogłębiania zaufania obywateli czy też zawartej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, w sytuacji gdy organ odwoławczy odniósł się do każdego zarzutu odwołania. Nadto argumenty przedstawione w końcowej części skargi, dotyczące braku możliwości uzyskania nowej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie mogą decydować o konieczności uwzględnienia skargi, w sytuacji prawidłowego zastosowania art. 63 ust. 5 u.p.z.p.

W związku z powyższym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznano w trybie urposzczonym.