Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 15 stycznia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia 1) zobowiązuje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] do rozpoznania wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] lipca 2019 r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1; 3) stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej, miała miejsca bez rażącego naruszenia prawa; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala; 5) zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] sp. z o.o. (dalej: "Spółka", "Strona", Skarżąca") wnioskiem z 15 lipca

2019 r. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej także: "Organ", "RDOŚ") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[...]" (dalej: "Przedsięwzięcie"). Organ pismem z 29 lipca 2019 r. wezwał Spółkę do uzupełnienia ww. wniosku poprzez nadesłanie karty informacyjnej Przedsiębiorstwa zgodnej z wymaganiami wskazanymi w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.; dalej: Ustawa) oraz mapy wskazanej w art. 74 ust. 1 pkt 3a ww. ustawy. Spółka złożyła, z zachowaniem zakreślonego terminu, żądane dokumenty. W ocenie RDOŚ załączona mapa nie spełnia wymagań określonych w art. 74 ust. 1 pkt 3a oraz art. 74 ust. 3a Ustawy i pismem z 29 sierpnia 2019 r. poinformował o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z 15 lipca 2018 r.

Pismem z 16 września 2019 r. pełnomocnik spółki wniósł o Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej także: GDOŚ) ponaglenie w trybie art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) na bezczynność RDOŚ.

Następnie Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność RDOŚ, w której wniosła o:

1. stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2. zobowiązanie Organu do dokonania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia wyroku;

3. przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo, że Spółka złożyła żądane uzupełnienie do wniosku z 15 lipca 2019 r. – i pomimo, iż w ocenie Strony, wezwanie to było nieprecyzyjne – RDOŚ pozostawił ten wniosek bez rozpoznania. Zaznaczono, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. Skoro zdaniem RDOŚ mapa złożona przez inwestora do wniosku oraz później nadesłana, nie odpowiadały wymogom przepisu art. 74 ust. 1 pkt 3a Ustawy, powinien on w ponownym wezwaniu precyzyjnie wskazać zakres tego usunięcia, co jednak nie nastąpiło.

W odpowiedzi na skargę RDOŚ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na przekroczenie terminu do jej wniesienia, alternatywnie o jej oddalenie, z uwagi na bezprzedmiotowość, ponieważ w związku z pozostawieniem wniosku z 15 lipca 2019 r. bez rozpoznania nie toczy się żadne postępowanie.

Przy piśmie z 25 listopada 2019 r. RDOŚ poinformował, że GDOŚ wydał [...] października 2019 r. postanowieniem nr [...] uwzględnił wniesione przez Spółkę ponaglenie, stwierdził że Organ był bezczynny w postępowaniu i zobowiązał do rozpoznania wniosku.

Przy piśmie z 2 stycznia 2020 r. pełnomocnik Skarżącej również poinformował o wydanym przez GDOŚ postanowieniu z [...] października 2019 r., wskazując, ze zgodnie z jego treścią "wniosek [...] stał się kompletny pod względem formalnym

z dniem jego uzupełnienia przez inwestora, tj. z dniem 9 sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu I instancji pisma wraz z załącznikami). Należy zatem przyjąć, że RDOŚ w [...] miał podstawę aby podejmować czynności prowadzące do rozpatrzenia wniosku od przywołanej wyżej daty, w której inwestor dopełnił wymagań określonych w skierowanym do niego wezwaniu.". Zdaniem GDOŚ od tego momentu Organ mógł podejmować dalsze czynności we wszczętym postępowaniu, natomiast pozostawienie go bez rozpoznania było nieprawidłowe. Tym niemniej RDOŚ

w dalszym ciągu nie przyjmuje do wiadomości faktu wszczęcia postępowania wnioskiem z 15 lipca 2019 r., uzupełnionym 9 sierpnia 2019 r. i konsekwentnie odmawia przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia

o uwarunkowaniach środowiskowych Przedsięwzięcia. Stąd w dalszym ciągu zasadnym jest orzeczenie o bezczynności RDOŚ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 poz.2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") wynika, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Środki dyscyplinujące, którymi dysponuje sąd w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art.149 § 1a p.p.s.a.).

Art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Przepis art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na bezczynność organu w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga jest zasadna, gdyż w dacie wniesienia skargi RDOŚ pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na jej nieterminowe złożenie, należy zauważyć, że niniejsza skarga jest skargą na bezczynność organu. Zgodnie z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wobec faktu wniesienia przez Spółkę stosownego ponaglenia do organu wyższego stopnia – w niniejszym przypadku GDOŚ – należy uznać, że tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego został wyczerpany, a wobec braku określenia zamkniętego terminu dla jej złożenia, wniosek o odrzucenie niniejszej skargi jest nietrafny.

Przechodząc do rozpoznania właściwej sprawy, spór zasadza się wokół zasadności pozostawienia wniosku Spółki z 15 lipca 2019 r. bez rozpoznania w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy ta odpowiedziała na skierowane do wezwanie Organu z 29 lipca 2019 r. i przesłała żądane dokumenty przy piśmie z 9 sierpnia 2019 r.

Skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018, nr 2081 t.j., dalej "ustawa

o udostępnianiu informacji o środowisku" ) do wniosku o wydanie decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć mapę, w postaci papierowej oraz elektronicznej, w skali zapewniającej czytelność przedstawionych danych

z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz z zaznaczonym przewidywanym obszarem, o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie, wraz z wyznaczoną odległością, o której mowa w ust. 3 a pkt 1; w przypadku przedsięwzięć innych niż wymienione w pkt 4 mapę sporządza się na podkładzie wykonanym na podstawie kopii mapy ewidencyjnej, o której mowa

w pkt 3.

Skarżąca uzupełniła brak formalny w postaci dołączenia do wniosku mapy, której domagał się RDOŚ. Mimo tego organ administracji pozostawił wniosek bez rozpoznania wskazując, że załączona mapa nie spełnia wymagań określonych w art. 74 ust. 1 pkt 3a oraz art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i pismem z 29 sierpnia 2019 r. poinformował o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z 15 lipca 2018 r. Postępowanie RDOŚ było nieprawidłowe. W myśl art. 64

§ 2 kpa organ administracji wzywając do usunięcia braków formalnych winien precyzyjnie wskazać, jakich braków wniosku domaga się usunięcia. Wezwanie wystosowane przez RDOŚ tym wymaganiom nie czyni zadość. Organ wskazał jedynie lakonicznie, że mapa załączona do wniosku z dnia 15 Lipca 2019 r. nie spełniała ustawowych wymagań. Podobnie lakonicznie poinformował

o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania ograniczając się̨ do sformułowania, że załączona mapa nie spełnia regulacji zawartych w art. 74 ust. 1 pkt 3a i art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Takie sformułowanie wezwanie do usunięcia braków formalnych uniemożliwiało Skarżącemu usunięcie braków formalnych. Nie było zatem podstaw do zaprzestania prowadzenia przez Organ postępowania w oparciu o przepis art. 64 § 2 k.p.a., a RDOŚ od dnia upływu terminu określonego w art. 65 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, czyli

30 dni przeznaczonych na wydanie postanowienia o obowiązku oceny oddziaływania na środowisko (bądź braku tego obowiązku) tj. od dnia 10 września 2019 r. pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA w wyroku z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1557/2018, publ. LEX: "Organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji.", lub jak wskazano w wyroku WSA we Wrocławiu z 8 listopada 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 87/2018, publ. LEX: "Usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 k.p.a., w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy." ). Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skargę należało uwzględnić i na tej podstawie zobowiązać Organ do rozpoznania wniosku, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku.

Powołany na wstępie art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13, WSA w Poznaniu z dnia 19.02.2014 r., sygn. IV SAB/Po 126/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując sprawę w świetle w/w kryteriów Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność (aczkolwiek bezspornie niepożądana i naruszająca interes Skarżącej), nie nosi ostatecznie znamion rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku).

Przyjąć należy, że rażące naruszenie prawa, związane z pozostawaniem przez organ w bezczynności, wymaga wykazania, że organ rażąco uchybił stawianym mu wymogom staranności w prowadzeniu postępowania. Nie można przyjąć zapatrywania, że każdy obiektywny stan bezczynności takie kryteria spełnia. Zdaniem Sądu, bezczynność RDOŚ w niniejszej sprawie nie ma charakteru rażącego, ponieważ jej przyczyną nie było celowe zaniechanie, a wyłącznie niewłaściwa interpretacja obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Sądu stwierdzenie w/w bezczynności Organu w dotychczasowym procedowaniu stanowi wystarczający środek dyscyplinujący ten organ. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania z urzędu instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. (wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej), oddalając skargę w tym zakresie (pkt 4 wyroku).

Na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot poniesionych kosztów postępowania w łącznej kwocie 597 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, opłaty za czynności radcy prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie: art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art.149 § 1a p.p.s.a, art.151 w związku z 149 § 2 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a.