Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 952/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie uznania za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz M. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 10 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 952/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie uznania za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z [...] lipca 2019 r., nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy K. decyzją z [...] lipca 2019 r. orzekł o uznaniu M. K. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że dłużnik alimentacyjny uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego. W dniu [...] maja 2019 r. organ wystosował do niego zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uznania go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych na rzecz osób uprawnionych: M. K. i K. K. Na podstawie wniosku o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego, organ kilkukrotnie podjął czynności celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego z dłużnikiem. W dniu [...] kwietnia 2019 r. wysłano pisemne wezwanie do stawienia się w celu złożenia wywiadu alimentacyjnego oraz oświadczenia majątkowego. Wezwanie zostało zwrócone po awizacji, jako nieodebrane, dłużnik alimentacyjny nie stawił się także w siedzibie organu. Z zaświadczenia Komornika Sądowego wynika, że przez ostatnie 6 miesięcy dłużnik alimentacyjny nie wywiązywał się z zobowiązań alimentacyjnych w kwocie wyższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów.

Kwestionując powyższą decyzję, M. K. wniósł odwołanie, wskazując, że niestawiennictwo na wezwanie organu spowodowane było brakiem wiedzy o przesyłce awizowanej z uwagi na to, że nie jest jedynym użytkownikiem skrzynki pocztowej. Odwołujący, jak wskazał, nie unika płacenia alimentów, pracuje jako kierowca, ale zły stan zdrowia uniemożliwia mu pozyskiwanie większych zarobków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że obowiązek alimentacyjny odwołującego powstał na mocy ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w P. w dniu [...] października 2008 r., sygn. akt [...]. Odwołujący w ugodzie zobowiązał się łożyć tytułem alimentów na rzecz małoletnich synów M. K. i K. K. w kwocie po 350 zł miesięcznie. Następnie na mocy ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w P. w dniu [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], odwołujący zobowiązał się płacić na rzecz małoletniego K. K. alimenty w kwocie 600 zł miesięcznie. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte [...] października 2014 r. na wniosek A. K. (przedstawiciela ustawowego małoletnich) w zakresie egzekucji zaległych i bieżących alimentów w łącznej kwocie 750 zł miesięcznie na podstawie ugody z [...] października 2008 r. W dniu [...] kwietnia 2015 r. pełnoletni uprawniony M. K. złożył wniosek o umorzenie egzekucji alimentów bieżących na jego rzecz od [...] kwietnia 2015 r., wnosząc jednocześnie o kontynuację postępowania egzekucyjnego w zakresie egzekucji alimentów zaległych naliczonych do [...] marca 2015 r. Komornik, [...] kwietnia 2015 r., w ww. zakresie wydał stosowne postanowienie i kontynuował postępowanie egzekucyjne w zakresie egzekucji alimentów zaległych na rzecz uprawnionych: M. K. i K. K. oraz alimentów bieżących na rzecz K. K. w kwocie 350 zł miesięcznie. W dniu [...] lipca 2018 r. A. S. (przedstawiciel ustawowy uprawnionego małoletniego K. K.) wniosła o rozszerzenie i kontynuację prowadzonej egzekucji w zakresie podwyższonych alimentów, zgodnie z treścią ugody z [...] kwietnia 2018 r. W sprawie, z uwagi na bezskuteczność egzekucji, A. S. złożyła [...] marca 2019 r. wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego – M. K.

Jak wynika z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji prawidłowo wezwał dłużnika alimentacyjnego, pismem z [...] kwietnia 2019 r., do osobistego stawiennictwa celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego, wyznaczając termin: 7 dni. Wezwanie zostało doręczone [...] kwietnia 2019 r. w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako "k.p.a."). Na druku zwrotnego potwierdzenia odbioru operator pocztowy wskazał, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma w placówce pocztowej wraz z informacją o możliwości jej odbioru, w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszczone zostało w oddawczej skrzynce pocztowej adresata [...] kwietnia 2019 r. oraz wskazał także informację o powtórnej awizacji [...] kwietnia 2019 r. Z druku potwierdzenia odbioru wynika, że zwrot przesyłki poleconej nastąpił [...] kwietnia 2019 r. Także zawiadomienie z [...] maja 2019 r., wszczynające z urzędu postępowanie, zostało doręczone dłużnikowi [...] maja 2019 r. w trybie art. 44 k.p.a.

W materiale dowodowym sprawy znajduje się pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. z [...] maja 2019 r., informujące o wysokości kwot, wyegzekwowanych od dłużnika alimentacyjnego w przez poprzednie 6 miesięcy trwania egzekucji. Na tej podstawie Kolegium przyjęło, że dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy nie wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w wysokości nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów, a co za tym idzie nie została spełniona przesłanka negatywna określona w art. 5 ust. 3a ustawy.

Organ odwoławczy przypomniał, że w toku postępowania konieczne jest ustalenie kwalifikowanych okoliczności wymienionych w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2019 r., poz. 670 ze zm. – dalej jako "ustawa"), a wskazujących na negatywne zachowanie dłużnika. Fakt, że odwołujący aż do chwili obecnej nie wypełnił obowiązku stawienia się celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego, nałożonego wezwaniem organu z [...] kwietnia 2019 r. wyczerpuje, zdaniem organu, znamiona negatywnego zachowania dłużnika opisane w art. 5 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się do podnoszonej przez odwołującego kwestii braku wiedzy o nadanym przez organ wezwaniu do stawienia się w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego z uwagi na fakt, że odwołujący nie jest jedynym użytkownikiem skrzynki pocztowej oraz nieprawidłowe działania listonosza poprzez pozostawienie przesyłki w skrzynce sąsiada, organ odwoławczy stwierdził, że żadna z tych okoliczności nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Awizowane przesyłki pocztowe, zarówno z [...] kwietnia 2019 r. (wezwanie do dłużnika alimentacyjnego), jak i z [...] maja 2019 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania) zostały nadane na właściwy adres, wskazany przez odwołującego jako adres zamieszkania i ze skutkiem doręczenia zastępczego. Zwrotne potwierdzenie odbioru wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce, jeśli jest sporządzone w przepisanej przez prawo formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało na nim urzędowo poświadczone. Korzysta ono z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Przedmiotowe domniemanie może zostać obalone, jednak podejmując taką próbę, należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, zatem przeciwdowody muszą być zdecydowanie przekonujące, a obalenie domniemania doręczenia nie może nastąpić jedynie w oparciu o oświadczenia strony, czy też jej sąsiadów w zakresie złego funkcjonowania doręczyciela, tj. Poczty Polskiej. Gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami twierdzenia strony, że nie umieszczono w skrzynce tych powiadomień, nie obalają domniemania prawdziwości danych ujętych w zwrotnym potwierdzeniu odbioru i skuteczności doręczenia zastępczego. Strona, dopatrując się nieprawidłowości w działaniach doręczyciela, powinna złożyć stosowne zastrzeżenia i przeprowadzić w urzędzie pocztowym postępowanie reklamacyjne. W sprawie, wobec braku przeprowadzenia w urzędzie pocztowym postępowania reklamacyjnego w tym zakresie przez odwołującego, organ uznał, że powyższe pisma zostały doręczone prawidłowo.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł M. K.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, przytoczył treść art. 5 ust. 3 i ust. 3a i 3b ustawy oraz stwierdził m.in., że przesłanki pozytywne wszczęcia postępowania dotyczącego uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, które w istocie łącznie z przesłanką negatywną z art. 5 ust. 3a ustawy, określają również warunki wydania decyzji w tym przedmiocie, zostały w sposób enumeratywny wymienione w art. 5 ust. 3 pkt 1-3 ustawy.

Sąd wojewódzki podkreślił, że ustalenia dokonywane w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych mają doniosłe znaczenie, ponieważ prowadzą nie tylko do zakwalifikowania dłużnika alimentacyjnego do określonej kategorii dłużników, ale powodują dalsze, poważniejsze konsekwencje, określone w art. 5 ust. 3b ustawy.

Bezspornie zatem postępowanie w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań musi zostać przeprowadzone przez organy obu instancji z dużą starannością, w celu ustalenia każdej z niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przesłanek. Sąd, kontrolujący wydane w sprawie decyzje, powinien mieć natomiast możliwość oceny ustaleń organu dokonanych na podstawie przedstawionych w aktach sprawy dowodów.

W ocenie organów obu instancji, w sprawie zaistniała przesłanka, o której stanowi art. 5 ust. 3 ustawy, ponieważ skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego. Skarżący, pismem z [...] kwietnia 2019 r., został zawiadomiony o konieczności osobistego stawiennictwa w organie – w terminie 7 dni – celem sporządzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego. Korespondencja zawierająca ww. pismo została wysłana listem poleconym na adres skarżącego, ale awizowana przesyłka wróciła do nadawcy. Na tej podstawie organ uznał, że korespondencja została doręczona w trybie zastępczym na podstawie art. 44 k.p.a. Podobnie kolejne pismo (z [...] maja 2019 r.), stanowiące zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, zostało wysłane listem poleconym na adres zamieszkania skarżącego, a po okresie awizowania przesyłka wróciła do nadawcy jako nieodebrana w terminie. Tę korespondencję organ także uznał za doręczoną w trybie zastępczym na podstawie art. 44 k.p.a.

Z akt administracyjnych wynika, że pierwszą korespondencją, którą odebrał skarżący, była decyzja organu pierwszej instancji o uznaniu go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Z lektury akt administracyjnych nie wynika, by skarżący – przed doręczeniem mu decyzji organu pierwszej instancji – posiadał wiedzę o złożonym wniosku o wszczęcie postępowania i o samym toczącym się postępowaniu w sprawie uznania go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Z tego powodu – w ocenie sądu wojewódzkiego – w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 8, jak i art. 12 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wynikająca z art. 6 k.p.a. zasada praworządności oraz zasada zaufania obywateli do organów państwa, wyrażona w art. 8 k.p.a., nakładają na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Zasada ogólna z art. 8 § 1 in principio k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, posiada konstytucyjne zakotwiczenie w zasadzie ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (utożsamianej często z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego), stanowiącej istotny komponent klauzuli demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP. Uwzględnić więc trzeba, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie.

Konsekwencje wydania decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, mają bardzo poważny charakter, co obliguje organ do szczególnej staranności i aktywności w postępowaniu. Tych wymagań nie spełniło, w ocenie sądu wojewódzkiego, działanie organu, polegające na wysłaniu na adres skarżącego korespondencji w formie listownej i to wyłącznie jednorazowo (jeden raz wysłano wezwanie do stawiennictwa i jeden raz wysłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania).

Sąd wojewódzki przypomniał, że konsekwencje prawne działań określonych w art. 5 ust. 3 ustawy mają istotną doniosłość prawną, a polegają najpierw na wszczęciu postępowania dotyczącego uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, a w dalszej konsekwencji na wydaniu decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Gdy taka decyzja uzyska przymiot ostateczności, organ właściwy składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 k.k. oraz kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego (art. 5 ust. 3b ustawy). Zdaniem sądu wojewódzkiego, by przyjąć zaistnienie tak poważnych konsekwencji prawnych, niezbędne jest by skarżący, jeszcze przed wydaniem decyzji o uznaniu go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, miał wiedzę o toczącym się postępowaniu w sprawie. Gdyby skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu i celowo uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, czy unikał złożenia oświadczenia o stanie majątkowym, to wydanie decyzji oparte na uznanym za doręczone zawiadomieniu nie chroniłoby skarżącego przed wydaniem decyzji o uznaniu go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Sąd wojewódzki podkreślił, że z treści odwołania, a później z treści pisma z [...] sierpnia 2019 r., usprawiedliwiając niestawiennictwo w organie, wynika, że odwołujący wnioskował o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wniosek z [...] sierpnia 2019 r., choć skierowany do Wójta Gminy, wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ odwoławczy, choć w toku było postępowanie odwoławcze, zbagatelizował ten wniosek, czym niewątpliwie naruszył wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm. – dalej jako "p.u.s.a") przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady trójpodziału władzy przez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem,

b) art. 5 ust. 3 i ust. 3a ustawy przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że doręczenie w trybie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) wezwania do sporządzenia wywiadu środowiskowego jest niewystarczające do uznania, że dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie tego wywiadu;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 5 ust. 3 i ust. 3a ustawy przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 44 § 4 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej, bowiem nie jest rolą organu administracyjnego wielokrotne podejmowanie prób dostarczenia przesyłki w sytuacji zaistnienia przesłanki określonej w art. 44 § 4 k.p.a.,

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, niespójność wskazań i oceny prawnej oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (zob. m.in. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12; wyrok NSA z 26 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1660/07, wyrok NSA z 11 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 103/08; wyrok NSA z 23 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 445/10; wyrok NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1185/11, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2307/11; wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11, CBOSA). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11, CBOSA). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. To, czy ocena legalności zachowania organu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1790/11; wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I FSK 753/12, CBOSA).

W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji organów obydwu instancji stanowiły przepisy art. 5 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 2007 r. Zgodnie z tymi przepisami (ust. 3) w przypadku gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił:

1) złożenia oświadczenia majątkowego,

2) zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy w terminie wyznaczonym przez organ właściwy dłużnika,

3) bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych

- organ właściwy dłużnika wszczyna postępowanie dotyczące uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.

Decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych nie wydaje się wobec dłużnika alimentacyjnego, który przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów (ust. 3a).

Z przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie w sprawie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych może zostać wszczęte po wystąpieniu chociażby jednej z przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 3, a decyzja w tym przedmiocie może zostać wydana, jeżeli nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 5 ust. 3a.

Jak wynika z akt sprawy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wystosował do M. K. [...] kwietnia 2019 r. pismo, w którym wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, do pracownika socjalnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. celem sporządzenia wywiadu i złożenia oświadczenia majątkowego.

Okolicznością bezsporną jest, że M. K. nie stawił się w organie w celu sporządzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego. Wezwania dotyczącego tych czynności, wysłanego na prawidłowy adres, M. K. nie odebrał.

Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że M. K. aż do dnia wydania decyzji nie wypełnił obowiązku stawienia się celem przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego i złożenia oświadczenia majątkowego, nałożonego wezwaniem organu z 1 kwietnia 2019 r., co zdaniem organu wyczerpuje znamiona negatywnego zachowania dłużnika opisane w art. 5 ust. 3 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że przed doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji M. K. nie wiedział o złożonym wniosku o wszczęcie postępowania i o toczącym się postępowaniu w sprawie uznania go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W odwołaniu z [...] lipca 2019 r. i wniosku z [...] sierpnia 2019 r. wskazywał m.in. na niecelowe z jego strony uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz niezłożenie oświadczenia majątkowego. Wskazywał, że jest gotowy do złożenia oświadczenia majątkowego i przeprowadzenia z nim wywiadu alimentacyjnego. Wniosek z [...] sierpnia 2019 r., choć skierowany do Wójta Gminy, wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Organ powyższy wniosek zignorował, tymczasem zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 k.p.a.) wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia, przez każdy z tych organów, postępowania merytorycznego oraz by dwukrotnie oceniono materiał dowodowy sprawy i przeanalizowano wszystkie okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia. Przypomnieć także należy, że na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postę.powania organowi, który wydał zaskarżona decyzje. Nie można zatem w rozpoznawanej sprawie uznać, że w M. K. uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego lub odmówił złożenia oświadczenia majątkowego.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjne Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie kwestionował prawidłowości doręczenia wezwania z 1 kwietnia 2019 r. i nie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 44 § 4 k.p.a., ani też Sąd nie uznał, że "rolą organu administracyjnego wielokrotne podejmowanie prób dostarczenia przesyłki w sytuacji zaistnienia przesłanki określonej w art. 44 § 4 k.p.a.". Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie, że z uwagi na konsekwencje prawne wynikające z art. 5 ust. 3 ustawy, jednorazowe wysłanie wezwania do osobistego stawiennictwa celem złożenia oświadczenia i przeprowadzenia wywiadu jest niewystarczające do uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. W realiach rozpoznawanej sprawy, gdy z materiału dowodowego nie wynika, że organ podejmował jeszcze inne działania zmierzające do wyegzekwowania od dłużnika powyższych obowiązków, stanowisko Sądu pierwszej instancji należy uznać za prawidłowe.

W konsekwencji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 5 ust. 3 i ust. 3a ustawy i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 44 § 4 k.p.a.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W tej sprawie z pewnością sytuacja taka nie zachodzi. Zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej, która nie została skutecznie podważona omówionymi wyżej zarzutami skargi kasacyjnej i nie naruszają art. 153 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. mając na względzie uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którą art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sytuacji, wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku uwzgledniającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz M. K. koszty zastępstwa procesowego w kwocie określonej zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) jako 50% stawki wynikającej § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.