I OSK 2441/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-12-10	
Data wpływu	2018-07-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski
Monika Nowicka
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6034 Zjazdy z dróg publicznych	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2295/17	
Skarżony organ	Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 28; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1440; art. 29 ust. 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2295/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2295/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302), określanej dalej jako "P.p.s.a" – oddalił skargę [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne z [...] lipca 2017 r. odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na przebudowę zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do parametrów zjazdu publicznego w celu umożliwienia dostępu do drogi publicznej działce nr [...].

Jak wynika z uzasadnień wydanych przez organ rozstrzygnięć, powodem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na przebudowę ww. zjazdu było uznanie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie, a w konsekwencji, że nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację bądź przebudowę zjazdu stroną postępowania, która może skutecznie je zainicjować, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) jest właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Przepis ten stanowi bowiem, że "[b]udowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z zastrzeżeniem ust. 2". Tymczasem nieruchomość nr [...], nie przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...], gdyż oddziela ją od niej działka nr [...], której właścicielem lub użytkownikiem nie jest skarżąca. Powyższe uzasadniało zatem wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 61 a § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie podzielił ustalenia i ocenę prawną organu. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...] obsługuje działkę nr ewid. [...] . Natomiast wniosek złożony przez skarżącą dotyczy wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości tj. działki nr ewid. [...] wykorzystywanej na cele rolne, której po przebudowie zjazdu sposób wykorzystania ulegnie zmianie polegającej na wybudowaniu na tej działce oraz działce nr [...] warsztatu samochodów ciężarowych wraz z parkingami. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca była właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki nr [...] obsługiwanej zjazdem indywidualnym z drogi krajowej nr [...]. Przedłożona kopia mapy zasadniczej nie potwierdza również, aby działka nr [...] przylegała bezpośrednio do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w odniesieniu do której zarządca drogi krajowej mógłby zastosować przepis art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych i udzielić zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu, jak tego chce wnioskodawca. Sąd uznał, że organ poprawnie wyłożył powyższy przepis. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych "zjazdem w rozumieniu ustawy jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dostęp do drogi publicznej może mieć charakter dostępu bezpośredniego albo dostępu przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nie budzi zatem wątpliwości, że uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej poprzez wykonanie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości graniczących z drogą, a nie nieruchomości od niej oddalonych. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, czyli nieruchomości położonych przy drodze, które poprzez zjazd mają uzyskać do niej bezpośredni dostęp. Przebudowa zjazdu wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji administracyjnej, co następuje w drodze przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Podmiotem uruchamiającym takie postępowanie może być wyłącznie ten, kto legitymuje się tytułem do nieruchomości mającej uzyskać bezpośredni dostęp do drogi (w przypadku przebudowy zjazdu istniejącego, do nieruchomości, którą z drogą łączy już istniejący zjazd). Tytułem tym nie musi być wyłącznie prawo własności, może być nim inny tytuł dający podstawę do użytkowania nieruchomości, niemniej jednak przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ogranicza krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, które władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd. W sprawie nie zakwestionowano, że skarżąca spółka nie posiada żadnego tytułu do władania nieruchomością, na której ma być przebudowany istniejący zjazd. Również toczące się przed Sądem Rejonowym w Z. z wniosku skarżącej spółki postępowanie w sprawie ustanowienia drogi koniecznej (k. 71 akt administracyjnych) nie zmienia w sprawie statusu skarżącej. Ewentualne bowiem ustanowienie służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu lub przejazdu nie uczyni z właściciela nieruchomości, na rzecz którego takie prawo ustanowiono, podmiotu uprawnionego do wystąpienia do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na budowę, bądź przebudowę zjazdu indywidualnego, gdyż jest ona jedynie źródłem interesu faktycznego, nie zaś prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 2626/15 - dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 145 k.c. Z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wynika więc interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd. Także żaden inny przepis ustawy o drogach publicznych nie wskazuje, aby właścicielom sąsiednich nieruchomości w stosunku do nieruchomości z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w sprawie uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie bądź przebudowę zjazdu. Jest to konsekwencją tego, że w postępowaniu dotyczącym wykonania zjazdu rozstrzygnięciu podlegają kwestie związane ze sposobem korzystania z drogi istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu, przepustowości i bezkolizyjności zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu. Inne podmioty niż wymienione w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do argumentów skarżącej, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że normą, z której wywodzić można istnienie interesu prawnego w tym postępowaniu nie mogą być także przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r. nr 124, poz. 1030). Nie zawierają one normy przewidującej w sprawie o wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu, możliwość wydania określonego aktu w stosunku do właścicieli gruntów sąsiednich. Przepisem prawa materialnego, określającym zakres podmiotowy jest wyłącznie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. np. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., I OSK 401/07, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1738/12, wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r. I OSK 932/09, prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2012 r., III SA/Łd 1113/11, czy wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r., II SA/Rz 610/11). Skarżąca spółka może natomiast jako właściciel sąsiedniej nieruchomości posiadać interes faktyczny. Jednakże na tym etapie interes ten nie podlega ochronie. Interes faktyczny nie może być też utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 Kpa. Nie każdy bowiem związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu, a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Przedstawiana przez skarżącą, tak w skardze, jak i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, argumentacja wskazuje na interes faktyczny, którego źródłem jest plan budowy obiektów komercyjnych usługowo – handlowych na działce nr [...] nieprzylegającej bezpośrednio do drogi krajowej nr [...]. Jak stwierdził Sąd, w tych okolicznościach nie można także uznać, aby organ naruszył zasady ogólne postępowania zawarte w art. 6, 7, 8 i 10 Kpa.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wskazała na naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W ramach tych pierwszych zarzuciła naruszenie:

1) § 77 oraz § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430);

2) § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690);

3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 28 k.p.a.;

4) art. 145 kodeksu cywilnego;

5) art. 29 ust. 1 oraz art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych;

6) art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

7) § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

Z ramach naruszeń proceduralnych skarżąca wskazała na naruszenie:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy;

2) art. 3 § 1, art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie zgodności lub niezgodności jej działania z prawem.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zażądała zwrotu kosztów postępowania, a także przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odwołując się do wcześniejszej argumentacji zawartej w skardze skarżąca podniosła, że w świetle art. 29 ust. 1 o drogach publicznych jej nieruchomość należy uznać za nieruchomość przyległą do drogi. Sąd pierwszej instancji z góry wykluczył, że nieruchomość skarżącej tj. działka nr [...] spełnia powyższy warunek. Tymczasem działka nr [...] może mieć dostęp do drogi krajowej nr [...] poprzez odpowiednią służebność. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dostęp do drogi może odbywać się poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności. Postępowanie w tym przedmiocie tj. o ustanowienie służebności drogi koniecznej toczy się przed Sądem Rejonowym w Z. Dalej skarżąca podniosła, że skoro WSA uznał, że nie posiada interesu prawnego to powinien był odrzucić jej skargę, a nie rozpoznawać ją merytorycznie. Wskazała, że wobec tego, iż wywodzi konieczność przebudowy istniejącego zjazdu z prawa własności swojej nieruchomości to jej interes prawny jawi się w niniejszej sprawie jako oczywisty. Odwołała się ponadto do jednego z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2016 r. (bez wskazania jego sygnatury) w którym stwierdzono, powołując się na liczne orzecznictwo, że nawet interes finansowy (wysokość zobowiązania finansowego) przesądza o posiadaniu interesu prawnego. Również w niniejszej sprawie wszelkie czynności skarżącej zmierzające do przebudowy istniejącego zjazdu wywodzone są z prawa własności. Sąd pierwszej instancji poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w sposób istotny zaingerował w sferę prawa własności skarżącej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania skarżącej przeprowadzenia rozprawy w sprawie, istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość, z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.). Z przepisów tych, stanowiących regulacje szczególne w rozumieniu art. 90 § 1 P.p.s.a., wynika odpowiednio, że "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2 ) oraz "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3). Mając na uwadze występujące zagrożenie dla zdrowia osób uczestniczących w rozprawie, jak również niemożność jej przeprowadzenia przy użyciu urządzeń technicznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 zzs4 ww. ustawy, zdecydowano o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, umożliwiając jednocześnie stronom pisemne wypowiedzenie się w sprawie.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstaw proceduralnych sprowadzających się do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że żaden z tych przepisów nie został naruszony. Zarzucane niedostatecznie wyjaśnienie sprawy czy przeprowadzenie nienależytej kontroli nie może być kwestionowane w drodze zarzutu naruszenia przepisu określającego elementy i wymagania dla uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego (art. 141 § 4 P.p.s.a.) czy też przepisu określającego formę sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne (art. 3 § 1 P.p.s.a). Skarżącej chodziło zapewne o nienależyte wyjaśnienie sprawy administracyjnej, a zatem niewłaściwe skontrolowanie czynności organu przeprowadzonych w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 kpa), co częściowo znalazło odzwierciedlenie we wskazanych podstawach materialnoprawnych. Zauważyć jednak należy, że stan faktyczny w sprawie w zakresie elementów istotnych dla jej rozstrzygnięcia nie był sporny. Skarżąca nie kwestionowała ani położenia swojej nieruchomości tj. działki nr [...] względem drogi krajowej nr [...], ani braku jakiegokolwiek tytułu do korzystania z działki nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej na której usytuowany jest zjazd indywidualny mający podlegać przebudowie. Materiał dowodowy w sprawie to w istocie jeden dowód – kopia mapy zasadniczej przedstawiająca układ działek. Zatem nie sposób ustalić, jakie jeszcze inne okoliczności w sprawie nie zostały wyjaśnione. Uznanie działki skarżącej za działkę nieprzylegającą do drogi krajowej w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozostaje w sferze faktów, lecz oceny prawnej.

Przechodząc zatem do zarzutów materialnoprawnych to zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie wskazano ani sposobu naruszenia wymienionych w punktach 1-7 przepisów (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie), ani nie wyjaśniono na czym konkretnie polegało naruszenie. Jedynie z uzasadnienia można wywieść, że skarżąca zarzuca błędną wykładnię art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych polegającą na przyjęciu, że działką przyległą jest wyłącznie działka położona w bezpośrednim sąsiedztwie drogi podczas gdy zdaniem skarżącej taką działką jest także działka położona dalej od drogi mająca do niej dostęp przez drogę wewnętrzną lub służebność. Stąd skarżąca odwołuje się do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie drogi koniecznej. Tak wyinterpretowana z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej podstawa nie jest jednak usprawiedliwiona. Skarżąca, pomimo że powołuje się na art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych to pomija jego treść. Przepis ten, definiując "zjazd" mówi o połączeniu drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym "bezpośrednie" miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym natomiast w art. 2 pkt 14 wyraźnie odróżnia dostęp bezpośredni w sensie położenia nieruchomości graniczącego z drogą publiczną i dostęp przez drogę wewnętrzną lub służebność. Definicja zawarta w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych odwołuje się wyłącznie do jednego rodzaju dostępu - dostępu bezpośredniego. Zatem działki skarżącej nr [...] niegraniczącej z drogą publiczną nie można uznać za "nieruchomość przyległą do drogi" w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że w świetle tego przepisu stroną postępowania w sprawie o budowę (odpowiednio o przebudowę) zjazdu jest wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej. Nieruchomością przyległą w sprawie jest natomiast działka nr [...] do której skarżąca nie ma żadnego tytułu. Zauważyć też trzeba, na co zwracał już uwagę Sąd pierwszej instancji, że w art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych mowa także o "użytkowniku nieruchomości przyległej" jako osobie mogącej inicjować i brać udział w sprawie o budowę zjazdu. Z tego względu w orzecznictwie wyrażany jest niekiedy pogląd, że posiadanie ograniczonego prawa rzeczowego służebności drogi koniecznej daje legitymację do ubiegania się o wydanie zezwolenia, o którym mowa w powołanym przepisie (por. prawomocne wyroki: WSA w Krakowie z 16 lipca 2019 r., III SA/Kr 321/19, WSA w Warszawie z 13 grudnia 2019 r., VII SA/Wa 1954/19, czy WSA w Poznaniu z 22 sierpnia 2019 r., IV SA/Po 543/19), aczkolwiek można też wskazać na poglądy przeciwne (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2015 r. II OSK 839/14; powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie zagadnienie to jednak pozostaje wyłącznie w sferze teoretycznych rozważań, albowiem nie ulega wątpliwości, że na dzień rozstrzygania sprawy przez organ skarżąca nie legitymowała się do działki nr [...] żadnym tytułem ani rzeczowym, ani obligacyjnym. A zatem nawet gdyby uznać, że służebność drogi koniecznej kreuje interes prawny w sprawie zezwolenia na budowę zjazdu, to w przypadku skarżącej miałby on charakter przyszły i hipotetyczny, co nie odpowiada definicji interesu prawnego przyjętej w judykaturze i piśmiennictwie prawniczym (por. B. Adamiak, J. Borkowski, KPA, Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2014, s. 190 i orzecznictwo tam powołane s. 199 i nast.). Podstawą dla wyprowadzenia interesu prawnego właściciela nieruchomości nieprzylegającej do drogi publicznej nie może być ani art. 140 k.c., ani powołane przez skarżącą przepisy rozporządzeń. Ten pierwszy chroni prawo własności "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego", co nie pozostaje w jakimkolwiek związku z uprawnieniem właściciela nieruchomości do domagania się od organu zezwolenia na budowę zjazdu na nieruchomości stanowiącej cudzą własność. Podobnie takiego związku nie sposób doszukać się w przepisach rozporządzeń regulujących: projektowanie i wybudowanie zjazdu (§ 77 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie), dojście i dojazd do działek budowlanych (§ 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), czy wymagania dla drogi przeciwpożarowej (§ 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych).

Odnosząc się natomiast do argumentu skarżącej dotyczącego konieczności odrzucenia skargi z uwagi na brak interesu prawnego, mającego świadczyć o pewnej niekonsekwencji w stanowisku Sądu pierwszej instancji, to należy wyjaśnić, że pojęcie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a. i pojęcie interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego z art. 50 § 1 P.p.s.a. to dwa różne pojęcia. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. i o ile skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie administracyjnej dotyczącej przebudowy zjazdu, to ma interes prawny w domaganiu się przeprowadzenia sądowej kontroli tego postanowienia odmawiającego z jej wniosku uruchomienia postępowania administracyjnego.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.