Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2762/15 w sprawie ze skargi Wandy Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2762/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Ś. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r., znak [...], w przedmiocie choroby zawodowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. Ś. Wyrok zaskarżyła w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie art. 2351 i art 2352 Kodeksu pracy, a także § 6 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367 ze zm.) polegające na uznaniu, iż schorzenie, na które cierpi skarżąca nie jest chorobą zawodową, w rozumieniu ww norm oraz zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji organu, mimo bezpodstawnego uznania przez ten organ, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej.

W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przed zasadniczymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że zarzuty kasacji sformułowane zostały wadliwie. Z art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wynika obowiązek skonkretyzowania materialnego lub procesowego charakteru podniesionej podstawy kasacji, a w ramach podstawy materialnej należy określić sposób naruszenia (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie), zaś w ramach podstawy procesowej wskazać, czy uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Analizowana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymagań. Postawiony zarzut poprzedza wstęp, z którego wynika, że wnosząca kasację opiera skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., czyli naruszeniu prawa materialnego. Jednak w zarzucie tym nie sprecyzowano, jaki charakter ma naruszenie wskazane we wstępie. Skarżąca nie skonkretyzowała czy chodzi o błędną wykładnię wskazanych przepisów, czy ich niewłaściwe zastosowanie.

Mimo tej wadliwości, wobec powołania określonych przepisów prawa, treści opisu naruszenia oraz treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z podniesionych zarzutów.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zagadnienie procesowe. W tej mierze zarzut sprowadza się do tego, że zdaniem skarżącej, WSA zaakceptował zaskarżoną decyzję, mimo bezpodstawnego uznania przez organ, że materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej. Do tak sformułowanego zarzutu odnoszą się powołane w podstawie kasacji przepisy § 6 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367 ze zm.).

Ustaleniu podlegają okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Konieczne jest zatem wskazanie, że w kontrolowanym postępowaniu nie zakwestionowano wystąpienia u skarżącej choroby w postaci zespołu cieśni nadgarstka. Organy uznały natomiast, że nie ma ona charakteru choroby zawodowej, Wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 235¹ Kodeksu Pracy (dalej: "K.p.") za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Pojęcie "choroby zawodowej" jest więc pojęciem prawnym, posiadającym ustawową definicję. Z powołanego przepisu wynika, że dla uznania choroby za chorobę zawodową konieczne jest, aby rozpoznane schorzenie figurowało w wykazie chorób zawodowych oraz aby istniał związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy powstałymi objawami chorobowymi, a warunkami, w jakich pracownik świadczył pracę ustalony bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem. Choroba zawodowa jako pojęcie prawne odnosi się zatem do zachorowania pozostającego w związku przyczynowo - skutkowym z wykonywaną pracą. Przyczyną ją wywołującą jest sama praca, a na jej rodzaj ma wpływ charakter, sposób i warunki jej wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne i zostały ujęte w wykazie chorób zawodowych. Z treści normatywnej postanowień art. 235¹ K.p. wynika, że są dwa alternatywne sposoby stwierdzenia, w wyniku oceny warunków pracy, czy choroba zawodowa spowodowana jest działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, lub w związku ze sposobem wykonywania pracy, ("narażenie zawodowe"). Użyta w dyspozycji powyższego przepisu alternatywa: "bezspornie" lub z "wysokim prawdopodobieństwem", wskazuje na pewną dyskrecjonalność organów inspekcji sanitarnej prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia przyczyn choroby zawodowej, nieoznaczającą jednak jakiejkolwiek dowolności.

Stosownie do treści art. 235² K.p., rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, jednak pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, zaś regulacje procesowe zawarte w Kodeksie pracy i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych stanowią lex specialis wobec przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, który otrzymał zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, wszczyna postępowanie, a w szczególności kieruje byłego pracownika, którego podejrzenie dotyczy, na badanie w celu wydania orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, do jednostki orzeczniczej, o której mowa w § 5 ust. 2. Następnie lekarz tej jednostki na podstawie przeprowadzonych badań, dokumentacji medycznej, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W § 6 ust. 2 zostały wymienione czynniki, które lekarz orzecznik winien uwzględnić przy dokonywaniu oceny narażenia zawodowego. Należy zwrócić uwagę, że to uprawniona jednostka diagnostyczno-orzecznicza ocenia, czy dysponuje pełnym materiałem lekarskim pozwalającym na wydanie orzeczenia w sprawie istnienia podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

Dopiero po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia lekarskiego właściwy organ, tj. w pierwszej instancji właściwy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, a w drugiej - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, wydaje na podstawie zebranego materiału dowodowego, a w szczególności na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej stwierdzenia.

Pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej pierwszego stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą drugiego stopnia (§ 7 ust. 1). Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika. W przypadku zaś jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy, o którym mowa w ust. 1, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, uzupełnienia orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego (§ 8 ust. 2). Zgodnie z treścią wskazanego przepisu rozporządzenia, w razie uznania, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, to inspektor sanitarny decyduje o wyborze sposobu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez podjęcie jednej lub kilku wymienionych w nim czynności. Przepis ten nie wprowadza zatem hierarchii dowodów poprzez przyznanie prymatu jednej czynności dowodowej nad inną, w tym zwłaszcza konsultacji jednostki orzeczniczej II stopnia.

W niniejszej sprawie, z zachowaniem wskazanego wyżej trybu postępowania, odmowa stwierdzenia wystąpienia u W. Ś. przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka, wymienionej w poz. 20 pkt 1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r., zostało poprzedzone poddaniem skarżącej badaniom lekarskim w uprawnionych jednostkach orzeczniczych. Mazowiecki Ośrodek Medycyny Pracy w Płocku Oddział w Warszawie orzeczeniem lekarskim nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdził brak podstaw do rozpoznania u skarżącej zespołu cieśni nadgarstka. W wyniku postępowania odwoławczego, Instytut Medycyny Pracy im. prof. dr. med. J. Nofera Klinika Chorób Zawodowych i Toksykologii Oddział Chorób Zawodowych - jednostka orzecznicza drugiego stopnia - orzeczeniem lekarskim z dnia 17 lutego 2015 r., nr [...], orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej określonej w poz. 20.1 wykazu chorób zawodowych. Dokonując oceny całości dokumentacji medycznej lekarz - specjalista stwierdził, że "Na podstawie analizy czynności zawodowych wykonywanych przez badaną ustalono, że w trakcie pracy nie wykonywała czynności powtarzalnych monotypowych, stwarzających warunki, w których dochodziłoby do zwiększenia ciśnienia w kanale nadgarstka i długotrwałego ucisku na pnie nerwów obwodowych i w konsekwencji wystąpienie zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Według aktualnej wiedzy medycznej obsługa komputera (za pomocą klawiatury i myszy komputerowej) nie jest, uznanym czynnikiem zawodowym zespołu cieśni w obrębie nadgarstka. Natomiast pozostałe czynności wykonywane przez pacjentkę w trakcie zatrudnienia były różnorodne. Pomimo że obciążały kończyny górne, ich wykonywanie nie stwarza warunków, w których dochodzi do zwiększenia ciśnienia w kanale nadgarstka i długotrwałego ucisku na pnie nerwów obwodowych". Instytut Medycyny Pracy w Łodzi swoje stanowisko podtrzymał w piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., które stanowiło odpowiedź na pismo skarżącej z dnia [...] maja 2015 r. Instytut wskazał, że "analiza dokumentacji załączonej do w/w pisma nie dostarcza danych mogących mieć wpływ na treść wydanego przez nas orzeczenia lekarskiego [...] o braku podstaw do rozpoznania przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywanej pracy- zespołu cieśni nadgarstka".

Wobec powyższych okoliczności, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zakwestionowania postępowania przeprowadzonego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Warszawie zasadnie stwierdził, że materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Warunkiem koniecznym stwierdzenia przez organ inspekcji sanitarnej choroby zawodowej jest bowiem uprzednie jej lekarskie rozpoznanie przez właściwą medyczną jednostkę orzeczniczą Brak pozytywnego dla strony orzeczenia lekarskiego, zatem stwierdzającego, po przeprowadzeniu specjalistycznych badań diagnostycznych, choroby zawodowej wedle kryteriów przewidzianych w wykazie chorób zawodowych wyklucza orzeczenie organu inspekcji sanitarnej stwierdzające chorobę zawodową. Podkreślić trzeba, że Instytut Medycyny Pracy naukowo-badawczą, która posiada szerokie możliwości diagnostyczne. Organy administracji są zaś związane orzeczeniami jednostek medycznych określonych w § 5 rozporządzenia i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie mają podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia pracownika lub byłego pracownika kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących postawę orzeczeń lekarskich.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania choroby zawodowej jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. Bez tej opinii bądź sprzecznie z tą opinią organ administracji nie może dokonywać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalić, czy rozpoznane schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Nie oznacza to oczywiście zwolnienia organu orzekającego od obowiązku dokonania oceny opinii biegłego w granicach wskazanych w art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r., sygn. I SA 1200/98; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1220/16). Zatem podstawowym - choć nie jedynym - warunkiem rozpoznania choroby zawodowej jest pozytywna opinia lekarska wydana w trybie ww. rozporządzenia. Wprawdzie istnieje kontrola czy możliwość podważenia takich opinii, ale w ograniczonym zakresie. Organ jest związany opinią lekarską w zakresie wiedzy medycznej. Takiej wiedzy nie posiadają organy administracyjne czy sądy, zatem nie mogą samodzielnie podważać opinii specjalistów. W przypadku, gdy orzeczenie lekarskie jest prawidłowe pod względem formalnym, zawiera wyczerpujące uzasadnienie i jest zgodne z prawem organ administracyjny jest takim orzeczeniem związany. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydający decyzję w sprawie choroby zawodowej, nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych, ani też dokonywania własnych ustaleń prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. W razie ustalenia przez właściwego lekarza, że rodzaj rozpoznanej u pracownika choroby mieści się w wykazie, a pracownik świadczył pracę w warunkach narażenia zawodowego, tak lekarz, jak i organy inspekcji sanitarnej obowiązane są uznać takie schorzenie za chorobę zawodową. Domniemanie to upada, jeżeli zebrany materiał dowodowy pozwala, bezspornie, albo z wysokim prawdopodobieństwem wykluczyć taki związek przyczynowo-skutkowy, to znaczy wskazać inną, niż zawodowa etiologię choroby (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 335/10; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2692/13). Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie, co potwierdziły opinie dwóch niezależnych jednostek orzeczniczo-diagnostycznych.

Skoro w niniejszej sprawie lekarze obu jednostek orzeczniczych wydali zgodne co do ustaleń orzeczenia, stwierdzające brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, a wskazane powyżej orzeczenia lekarskie zawierają elementy merytorycznie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wskazują, że z medycznego punktu widzenia, z uwzględnieniem charakteru i sposobu wykonywania pracy, oraz złożonej przez skarżącą dokumentacji medycznej - to zgodnie z treścią art. 235¹ K.p.a., nie było podstaw do wydania decyzji, która byłaby sprzeczna z rozpoznaniem zawartym w orzeczeniu, spełniającym wymogi proceduralne i wyjaśniającym poczynione rozpoznanie.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dodać jeszcze należy, że organy inspekcji sanitarnej nie naruszyły przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z dyspozycją § 8 ust. 2, został uzupełniony materiał dowodowy. Na skutek zarzutów podniesionych w trakcie postępowania administracyjnego, wystąpiono do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkowa konsultację, uwzględniającą twierdzenia strony. Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. potwierdził stanowisko zajęte w wydanym orzeczeniu lekarskim.

Natomiast zalecenia profilaktyczne zamieszczone na stronach internetowych Instytutu nie stanowią materiału dowodowego odnoszącego się do indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy. Nadto, mają zbyt ogólny charakter aby mogły podważyć stanowisko jednostek diagnostycznych w zakresie związku przyczynowego między warunkami pracy skarżącej, a chorobą, która u niej wystąpiła.

Powołany przepis § 6 rozporządzenia zawiera wiele jednostek redakcyjnych. Skarżąca nie wskazała precyzyjnie naruszonego przepisu i nie skonkretyzowała tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Można jednak ocenić, na podstawie przebiegu postępowania oraz akt sprawy, że nie doszło do naruszenia przepisów § 6 ust. 1-6, mającego wpływ na wynik sprawy.

Skoro zespół cieśni nadgarstka, który niewątpliwie u skarżącej wystąpił nie miał podłoża zawodowego, to odmowa stwierdzenia choroby zawodowej nie stanowiła naruszenia art. 2351 i art 2352 Kodeksu pracy, a także § 6 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.