I SA/Bk 363/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-08-21	
Data wpływu	2019-07-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Dariusz Marian Zalewski /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Anna Dziemianowicz
Paweł Janusz Lewkowicz	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Skarżony organ	Marszałek Województwa	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 145 par. 1 pkt 1, art. 134, art. 135; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; 156 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz,, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy K. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Marszałka Województwa P. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu dotyczącego termomodernizacji budynku użyteczności publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, 2. zasądza od Zarządu Województwa P. na rzecz Gminy K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. W dniu [...] grudnia 2018 r. Gmina K. złożyła do konkursu nr [...] wniosek nr [...] pt. "Termomodernizacja budynku użyteczności publicznej zlokalizowanego przy ul. [...] w K." w ramach Osi priorytetowej V – Gospodarka niskoemisyjna, Działanie 5.3 – Efektywność energetyczna w sektorze mieszkaniowym i budynkach użyteczności publicznej, Poddziałanie 5.3.1 – Efektywność energetyczna w budynkach publicznych w tym budownictwo komunalne.

2. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Urząd Marszałkowski Województwa P. poinformował Skarżącą, że Komisja Oceny Projektów (dalej: KOP) odrzuciła jej wniosek z powodu niespełnienia kryteriów formalnych II stopnia i nie podlega on dalszej procedurze wyboru projektów do wsparcia.

Na podstawie zapisów Audytu energetycznego str. 3 oraz 12 (załącznik 9), stwierdzono, że w punkcie 2.2 Wnioskodawczyni przyjęła do realizacji niewłaściwy współczynnik przenikania ciepła w stosunku do przegrody dotyczącej ściany na gruncie –SG1, tj. 0,29 [W/(m2*K)]. Z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U.2019 poz. 1065 z dnia 2019.06.07) wynika, że współczynnik przenikania ciepła obowiązujący od dnia 1 stycznia 2021 r. dla ścian zewnętrznych przy temperaturze ≥ 16 oC wynosi 0,20 [W/(m2*K)].

Wnioskodawczyni wybrała zatem wariant niezgodny z ww. rozporządzeniem, gdyż współczynnik przenikania ciepła przegrody poddanej termomodernizacji w ramach projektu winien być niższy bądź równy współczynnikowi określonemu w powoływanym rozporządzeniu. KOP wskazała, że pozostałe współczynniki są prawidłowe, jednakże kryterium "Zgodność wspieranych projektów z przepisami dotyczącymi emisji zanieczyszczeń i efektywności energetycznej" zostało ocenione negatywnie, gdyż w audycie został wybrany wariant do realizacji, w którym został przekroczony poziom izolacyjności.

3. Skarżąca, pismem z dnia [...] czerwca 2019 r., złożyła protest od wydanego rozstrzygnięcia. Podała, że nie zgadza się z oceną ww. kryterium, bowiem zawiera ona błąd merytoryczny. Wskazała, że rozpatrywana przegroda o symbolu SG1 stanowi fragment piwnic, zagłębiony na 1,4 m w gruncie, i jest typową ścianą fundamentową, dla których warunki technicznie nie podają wprost wartości współczynnika przenikania ciepła "U". Podniosła, że straty energii cieplnej tej przegrody są przekazywane do gruntu, a nie do atmosfery, jak w przypadku standardowych ścian zewnętrznych, a zatem właściwe byłoby rozpatrywanie tej przegrody tak jak podłogi na gruncie, dla której współczynnik U wynosi 0,30.

4. W dniu [...] lipca 2019 r. Urząd Marszałkowski Województwa P. rozpatrzył w postępowaniu elektronicznym ww. protest negatywnie, stwierdzając, że zarzut błędnej oceny jest niezasadny. Na piśmie tym widnieje elektroniczny podpis "z up. Marszałka Województwa W. D. z-ca Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego".

W uzasadnieniu organ podał, że dla pozytywnej oceny kryterium "Zgodność wspieranych projektów z przepisami dotyczącymi emisji zanieczyszczeń i efektywności energetycznej" konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków (o ile dotyczą danego projektu), a w przedmiotowej sprawie obaj oceniający uznali, że w wyniku realizacji projektu nie osiągnięto odpowiedniego poziomu oszczędności energii i izolacyjności cieplnej.

Organ wskazał, że oceniający dokonali wymaganej weryfikacji przyjętych w audycie energetycznym założeń, stanowiącym część dokumentacji aplikacyjnej (Załącznik nr 9 do wniosku o dofinansowanie), w którym Wnioskodawczyni założyła przyjęcie docelowych wartości współczynników przenikania ciepła na poziomie, który ma obowiązywać od dnia 1 stycznia 2021 r., zgodnie z Załącznikiem nr 2 do Obwieszczenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże wartość współczynnika przenikania ciepła dla przegrody SG1 była wyższa od dopuszczalnej, co może sugerować, że przyjęto nieprawidłowy wariant.

Organ podkreślił, że nowe standardy (WT 2021) dotyczące wymagań w zakresie warunków technicznych, jakie są stawiane budynkom (w tym budynkom zajmowanym przez władze publiczne), które będą obowiązywać od 01.01.2021 r., mają na celu obostrzenie zaleceń ustawodawcy, dotyczących energooszczędności budynków. Do tych nowych - znowelizowanych warunków technicznych - dostosowane zostały przez lOK wymagania dotyczące kryteriów wyboru projektów do wsparcia w ramach RPOWP na lata 2014-2020.

Organ wskazał również, że nie można zgodzić się z opinią Wnioskodawczyni, że oceniający popełnili błąd merytoryczny, stosując dla tej przegrody współczynnik przenikania ciepła wskazany dla ścian zewnętrznych. Stanowisko takie wynika z faktu, że zarówno w audycie energetycznym, jak też w studium wykonalności i innych częściach dokumentacji aplikacyjnej Wnioskodawczyni nie opisała i nie wyjaśniła, że przegroda SG1, mająca powierzchnię całkowitą = 56,78 m2, w pewnej części jest zagłębiona w gruncie, co powoduje, że współczynnik przenikania ciepła dla tej przegrody winien być zbliżony do wartości mniej rygorystycznych niż wartość wskazana w ww. Rozporządzeniu dla przegród będących ścianami zewnętrznymi. Uwzględnienie takich sugestii przez oceniających, przy opisach przedstawionych w audycie energetycznym, byłoby niemożliwe i nieuprawnione. Wnioskodawczyni nie wskazała ponadto, w jakiej części powierzchnia tej przegrody jest zagłębiona w gruncie i podała powierzchnię całkowitą dla "przegrody ściany na gruncie SG1", jako całości, podobnie, jak temperaturę wewnętrzną (two = 16 °C), którą podano identyczną dla całej powierzchni ściany.

Organ zgodził się ze Skarżącą, że obciążenie termiczne, jakim jest poddawana typowa ściana zewnętrzna, są niewspółmiernie wyższe w porównaniu do przegród zagłębionych w gruncie, które są niejako chronione przez grunt i wskazał, że znalazło to swoje odzwierciedlenie w ww. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym wskazano dla ścian zewnętrznych wartość współczynnika przenikania ciepła na poziomie U=0,20 W/m

* K, co jest wartością znacznie bardziej rygorystyczną od takiego współczynnika, wskazanego dla podłóg na gruncie - U=0,30 W/m

* K, jak również przy kategorii ścian nieogrzewanych kondygnacji podziemnych, dla których ten sam współczynnik określono również na poziomie U=0,30 W/m

* K.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że zgodnie z zapisami ww. Załącznika nr 2 do Obwieszczenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 17 lipca 2015 r. docelowe wartości współczynnika przenikania ciepła U, które mają być osiągnięte od 01.01.2021 r. - uzależnione są od rodzaju przegrody, jak również od temperatury w pomieszczeniu. Wnioskodawczyni wskazała two = 16°C dla całej przegrody, kwalifikując ją, jako ścianę na gruncie.

W ocenie organu nie można było zatem oczekiwać, że osoby oceniające projekt domyślą się, że jedna z przegród wskazanych w projekcie jest w pewnym stopniu nietypowa i wezwą Wnioskodawczynię do poprawy lub złożenia wyjaśnień, jeżeli treści zamieszczone w dokumentacji aplikacyjnej nie wzbudziły ich wątpliwości. W opinii rozpatrującego protest, powierzchnia przegrody SG1, której dotyczą zastrzeżenia Skarżącej, mogła być niejako podzielona na dwie części na etapie opracowywania audytu ex ante, tzn. na część znajdującą się pod powierzchnią gruntu oraz część pozostałą, znajdującą się nad powierzchnią gruntu. Jednakże przyjmując taką metodologię, należałoby wskazać inną temperaturę dla obydwu części i określić odrębnie ich powierzchnię. Nie ma podstaw, aby dla całej powierzchni przegrody - 56,78 m2 - oceniający mogli zastosować mniej rygorystyczny wskaźnik, na który powołuje się Skarżąca, tj. 0,30 W/m

* K.

Według rozpatrującego protest Wnioskodawczyni składając wniosek konkursowy nie zwróciła szczególnej uwagi na obowiązujące wymagania, dotyczące między innymi izolacyjności cieplnej przegród budowlanych. Przyjęty w projekcie rodzaj przegrody SG1 był niewłaściwy, bowiem, nie spełnia ona obowiązujących norm w zakresie izolacyjności cieplnej, o czym świadczą wyliczenia zamieszczone w audycie energetycznym (str. 3).

Wynika z tego, że Wnioskodawczyni nie dokonała należytej staranności na etapie projektowania inwestycji i opracowania wniosku o dofinansowanie, w zakresie dotyczącym konieczności dotrzymania parametrów obowiązującej od 01.01.2021 r. normy dla wszystkich przegród budowlanych, wskazanych w projekcie, a aplikując o wsparcie ze środków publicznych (UE) w ramach procedury konkursowej, powinna mieć na uwadze, że projekty złożone w takim trybie konkurują ze sobą również pod względem jakości przygotowanej dokumentacji.

Organ zaznaczył też, że w ramach procedury odwoławczej nie dokonuje się ponownej oceny projektu, a jedynie sprawdza zgodność z prawem przeprowadzonej już oceny w zakresie jej zgodności z kryteriami wyboru zatwierdzonymi przez KM RPOWP 2014-2020, a zatem negatywna ocena analizowanego kryterium była uzasadniona, a zarzuty Wnioskodawczyni przedstawione w proteście podlegają odrzuceniu.

5. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, opierając swoją skargę na zarzutach naruszenia przepisów ustawy wdrożeniowej, które miały istotny wpływ na wynik oceny, tj.:

1) przepisu art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 10 ust. 1 tiret trzeci Regulaminu Pracy Komisji Oceny Projektów oraz załącznikiem do uchwały Nr [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa P. na lata 2014-2020 z dnia 26 września 2018 r. w sprawie zatwierdzenia Kryteriów wyboru projektów do Działania 5.3 Efektywność energetyczna w sektorze mieszkaniowym i budynkach użyteczności publicznej, Poddziałania 5.3.1 Efektywność energetyczna w budynkach publicznych w tym budownictwo komunalne, Typ projektu: Kompleksowa modernizacja energetyczna budynków użyteczności publicznej oraz komunalnych budynków mieszkalnych na terenie województwa P. w brzmieniu ustalonym załącznikiem do uchwały [...] Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa P. na lata 2014-2020 z dnia [...] czerwca 2019 r. zmieniająca uchwałę w sprawie zatwierdzenia Kryteriów wyboru projektów do Działania 5.3 Efektywność energetyczna w sektorze mieszkaniowym i budynkach użyteczności publicznej, Poddziałania 5.3.1 Efektywność energetyczna w budynkach publicznych w tym budownictwo komunalne, Typ projektu: Kompleksowa modernizacja energetyczna budynków użyteczności publicznej oraz komunalnych budynków mieszkalnych na terenie województwa P. poprzez dokonanie negatywnej oceny projektu w zakresie spełniania kryterium formalnego II stopnia pn. Zgodność wspieranych projektów z przepisami dotyczącymi emisji zanieczyszczeń i efektywności energetycznej przez dwóch członków komisji będących pracownikami IZ, podczas gdy kryterium to powinno być oceniane przez eksperta,

2) przepisu art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez dokonanie oceny projektu w sposób nierzetelny,

3) przepisu art. 39 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez niedokonanie wyboru projektu wnioskodawcy pomimo tego, że spełnił on kryteria formalne.

Skarżąca wniosła o uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą oraz o zasądzenie od Instytucji Zarządzającej na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniosła, że w informacji z [...] lipca 2019 r. zarzucono jej, że nie opisała, iż przegroda SG1 jest zagłębiona w gruncie w związku z czym członkowie komisji nie mogli ustalić, że jest to ściana nietypowa. W ocenie Skarżącej powyższe potwierdza jedynie, że oceny powinien dokonać ekspert. Z opisu technicznego audytu energetycznego (str. 3 i 7) wynika bowiem, że ściany zewnętrzne SZ1 posiadają inną przenikalność cieplną (1,28) niż ściany na gruncie SG1 (1,02).

Dodatkowo Skarżąca dokonała oddzielnego opisu oceny opłacalności i wyboru wariantu zmniejszającego straty ciepła dla ścian SZ1 (str. 10) i ściany SG1 (str. 12), przy czym w obu przypadkach wskazała, że wybrane warianty spełniają normy izolacyjności zgodne z warunkami technicznymi po 2021 r. (WT2021). Już powyższe różnice powinny w ocenie Skarżącej wzbudzić wątpliwości co do odmiennej charakterystyki ściany SG1. Opis ściany - ściana na gruncie - wskazuje, że jest to ściana granicząca z gruntem, tak więc zastosowanie współczynnika przenikania ciepła dla ścian zewnętrznych było błędem, ponieważ obciążenia termiczne, jakim jest poddawana typowa ściana zewnętrzna, są niewspółmiernie wyższe w porównaniu do przegród zagłębionych w gruncie, które są niejako chronione przez grunt.

Twierdzenie to odzwierciedlone jest w załączniku nr 2 do Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie współczynnik przenikania ciepła dla ścian zewnętrznych wynosi U=0,2 W/m2*K i jest o wiele bardziej rygorystyczny od współczynnika dla podłóg na gruncie U=0,30 W/m2*K, a samo położenie przegrody - pionowe lub poziome - nie ma wpływu na oddawanie przez nią ciepła w przestrzeni przypodłogowej.

Górna część ściany fundamentowej z uwagi na fakt, że stanowi ścianę posadowioną ponad gruntem oraz stanowi górną część ściany pomieszczenia została policzona dla współczynnika U=0,20 W/m2*K.

Skarżąca wskazała również, że cały budynek spełnia wymagania rocznego zapotrzebowania na nieodnawialną energię pierwotną, która w rozpatrywanym budynku wnosi EP = 36 kWh/m2*rok natomiast zgodnie z WT2021 maksymalne zapotrzebowanie budynku może wynosić EP = 95 kWh/m2*rok.

6. W dniu [...] sierpnia 2019 r. Organ wniósł odpowiedź na ww. skargę wnosząc o jej oddalenie i podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W treści uzasadnienia Organ wskazał, że Instytucją Zarządzającą RPOWP na lata 2014-2020 jest Zarząd Województwa P..

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

1. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że sąd nie będąc skrępowanym podniesionymi wnioskami i zarzutami, sposobem sformułowania skargi czy użytymi argumentami ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W myśl art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2018 poz. 2096, dalej: k.p.a.) lub w innych przepisach.

Stosownie do powyższego, sąd zobligowany jest z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi, stwierdzić nieważność decyzji w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie sądu w tym zakresie nie wymaga przy tym ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na treść zaskarżonego aktu. Kontrola zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji powinna być przeprowadzona przez sąd w pierwszej kolejności, tj. powinna wyprzedzać badanie legalności decyzji w pozostałym zakresie (por. T. Woś [w]: T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 852). Stwierdzenie istnienia którejkolwiek z wad powodujących nieważność zaskarżonego aktu czyni bowiem zbędną dalszą jego kontrolę.

2. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonego aktu wydanego przez Urząd Marszałkowski Województwa P. w dniu [...] lipca 2019 r., nr [...], doprowadziła do wniosku, że jest on dotknięty wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

3. Realizacja programów operacyjnych uregulowana została w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U.2019 poz. 1295, dalej: u.z.p.p.r.). Na zasadzie art. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., w odniesieniu do regionalnego programu operacyjnego, rolę instytucji zarządzającej, pełni zarząd województwa, który z mocy art. 25 pkt 1 u.z.p.p.r. odpowiada za prawidłową realizację programu.

W myśl powołanych przepisów to Zarząd Województwa P. jest Instytucją Zarządzającą RPOWP na lata 2014-2020 i to ten organ był uprawniony do przeprowadzenia procedury wyboru projektów do wsparcia w ramach Programu Operacyjnego Województwa P. na lata 2014-2020, a także do rozpoznania protestu od rozstrzygnięcia organu I instancji.

4. Analiza akt przedmiotowej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przez nieuprawniony organ. Na piśmie z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], którym negatywnie rozpatrzono protest Gminy K. z dnia [...] czerwca 2019 r., widnieje elektroniczny podpis w brzmieniu "z up. Marszałka Województwa W. D. z-ca Dyrektora Departamentu Rozwoju Regionalnego". Jak wskazano powyżej - Instytucją Zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest Zarząd Województwa i tylko on, a nie Marszałek Województwa, może udzielić upoważnienia do działania w swoim imieniu w ramach związanych z prowadzeniem spraw wynikających z regionalnego programu operacyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt I SA/Go 960/10, prawomocny, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Powyższe w sposób oczywisty dowodzi, że ww. rozstrzygnięcie zostało wydane nie przez instytucję zarządzającą RPOWP na lata 2014-2020, którą jest Zarząd Województwa P., a przez Urząd Marszałkowski Województwa P.. Wskazać należy, że W. D. działała w przedmiotowej sprawie bez upoważnienia Zarządu Województwa do jego reprezentacji w tym zakresie. Z przyczyn wskazanych powyżej, upoważnienia takiego nie mógł udzielić Marszałek Województwa, albowiem nie jest on Instytucją Zarządzającą w przypadku regionalnego programu operacyjnego.

5. Wskazania w przedmiotowej sprawie wymaga również, że z uwagi na wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia z naruszeniem ww. przepisów postępowania administracyjnego, nie można było go potraktować jako prawidłowe rozpoznanie wniesionego przez Gminę K. protestu, a zatem w rozpatrywanej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j Dz.U.2018 poz. 1431) oraz art. 37 u.z.p.p.r.

Z uwagi na to, że rozpatrzenie protestu nie jest zgodne z przepisami u.z.p.p.r., ale nosi wszelkie cechy decyzji administracyjnej, bowiem mamy do czynienia z aktem administracyjnym rozumianym jako władcze i jednostronne oświadczenie woli organu administracyjnego skierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec zindywidualizowanego adresata. Jest to szczególna postać aktu administracyjnego, adresowanego do zewnętrznego podmiotu, który przybiera formę decyzji administracyjnej.

Decyzja administracyjna oznacza bowiem kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Z przytoczonej definicji wynikają kryteria, które niezależnie od nazwy, wskazują jakie znaczenie czynności administracyjnej nadaje ustawodawca (albo też w przypadku braku takiej nazwy), pozwalają w konkretnym przypadku na ustalenie czy czynność ta może zostać zakwalifikowana do kategorii decyzji administracyjnych. Nie budzi zatem wątpliwości, iż "rozpatrzenie protestu", spełnia przesłanki konieczne do uznania go za decyzję administracyjną. Na rzecz przyjęcia takiej tezy przemawia także, akceptowane w doktrynie i orzecznictwie prawo do procesu oraz domniemanie decyzyjnej formy załatwiania spraw administracyjnych. Prawo do procesu wyprowadza się z idei demokratycznego państwa prawnego (tak: B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego w: R. Hauser, Z.Niewiadomski, A.Wróbel, System prawa administracyjnego, t. 9 , Warszawa 2010, s. 92) (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 67/19, prawomocny, CBOSA).

Należało zatem wrócić do ogólnych reguł postępowania administracyjnego, a co za tym idzie - z uwagi na nieprawidłowości istniejące w zakresie reprezentacji organu oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób rażąco naruszający prawo w szczególności z naruszeniem przepisów postępowania. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 25 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca, którą w przypadku programu regionalnego jest zarząd województwa (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Kr 886/17, nieprawomocny, CBOSA)

Z uwagi na stwierdzone naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonego rozstrzygnięcia.

6. Z uwagi na powyższe Sąd zaniechał analizy podnoszonych w skardze zarzutów, bowiem zaskarżony akt został dotknięty wadą powodującą jego nieważność, co czyni dalszą jego kontrolę zbędną.

W toku ponownego postępowania organ winien wziąć pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Wskazania te wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do konieczności ponownego rozpatrzenia protestu Strony Skarżącej, tym razem przez odpowiedni organ – Instytucję Zarządzającą RPOWP na lata 2014-2020, którą jest Zarząd Województwa P..

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 200 zł.

7. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i stwierdza nieważność zaskarżonego aktu.