Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia WSA del. Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] S.A. z siedzibą w Z. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Go 674/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargi kasacyjne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 października 2009r., sygn. akt II SA/Go 674/09 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. – po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w Z. – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 900.000 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] (obręb [...]), oznaczonej numerem [...] wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej oraz do korzystania z wybudowanej drogi wraz z oświetleniem. Podstawę decyzji stanowiły przepisy art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 143 ust. 1, art. 144 ust. 1, art. 146, art. 148 ust. 4 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) wskazało, iż pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. organ I instancji zawiadomił [...] S.A. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Decyzją z [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta ustalił opłatę adiacencką w wysokości 915.577,50 zł z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości. Wskutek odwołania wniesionego przez [...] S.A., powyższa decyzja została uchylona na mocy decyzji SKO z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało m. in., że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędnym jest ustalenie daty, w jakiej stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, oraz że operat szacunkowy przyjęty za podstawę obliczenia przez organ I instancji opłaty adiacenckiej nie był aktualny – został sporządzony ponad 12 miesięcy przed datą wydania decyzji.

W dalszym toku postępowania organ I instancji zwrócił się pismami do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Z. oraz do Wydziału Inwestycji Miejskich Urzędu Miasta w Z. o informację, czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej) i do korzystania z drogi. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] października 2008 r. ZWiK sp. z o.o. w Z. poinformowała, że zrealizowane zadanie inwestycyjne na terenie Strefy Aktywności Gospodarczej "[...]", na którym położona jest ww. nieruchomość, spełnia warunki do zasilania w wodę i odprowadzania ścieków sanitarnych i deszczowych. Również Wydział Inwestycji UM Z. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 r. potwierdził, że roboty związane z wykonaniem infrastruktury technicznej, w tym również z wykonaniem dróg wraz z oświetleniem, zostały wykonane w 2005 r. Do pisma załączony został protokół odbioru końcowego inwestycji z dnia [...] listopada 2005 r., którego integralną część stanowiła lista usterek stwierdzonych m. in. w branży drogowej i sanitarnej inwestycji oraz protokół z ostatecznego odbioru technicznego (po usunięciu usterek) sporządzony w dniu [...] listopada 2005 r. W dniu [...] października 2008 r. organ I instancji przeprowadził – z udziałem pełnomocnika strony i rzeczoznawcy majątkowego – oględziny nieruchomości nr działki [...] w celu ustalenia jej wartości. Do powyższej czynności zastrzeżenia zgłosił pełnomocnik [...] S.A. zarzucając, iż rzeczoznawca nie dokonał szczegółowego oglądu nieruchomości i nie zażądał od strony wyjaśnień i dokumentów. Ponadto zgłoszone zostały zastrzeżenia do wykonania kanalizacji deszczowej i wodnej oraz konstrukcji i szerokości wybudowanej drogi. Jak wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb niniejszego postępowania, wartość nieruchomości objętej działką nr [...] przed budową urządzeń infrastruktury wynosiła 5.604.000 zł, natomiast po wybudowaniu tych urządzeń 7.404.000 zł. W dniu [...] listopada 2008 r. (w protokole wpisano błędnie datę [...] października 2008 r.) ponownie przeprowadzone zostały oględziny ww. nieruchomości. W oględzinach tych, pomimo uprzedniego powiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności, nie brał udziału przedstawiciel [...] S.A. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. organ I instancji zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. W dniu [...] listopada 2008 r. pełnomocnik [...] S.A. zapoznał się z aktami sprawy i złożył wniosek o wyznaczenie dodatkowego terminu 7 dni na ustosunkowanie się do zebranych dowodów oraz o wydanie kopii dokumentów z akt sprawy, w tym kopii operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. Żądane dokumenty zostały wydane, natomiast postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. organ I instancji odmówił wyznaczenia siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości 900.000 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntu jako działka nr [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, to jest sieci wodociągowej oraz do korzystania z wybudowanej drogi wraz z oświetleniem. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na ustalenia dokonane w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, z treści którego wynika, że w związku z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wartość nieruchomości wzrosła o 1.800.000zł. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta Z. z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...], obowiązującą w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej i korzystania z drogi, Prezydent Miasta uprawniony był do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy wartości nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] S.A. podnosząc, że zgodnie z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej "ustawą"), wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W tym terminie opłata adiacencka powinna zostać ustalona decyzją ostateczną. Ponieważ w niniejszej sprawie w trzyletnim terminie wydana została tylko nieostateczna decyzja organu I instancji postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Ponadto, w ocenie strony, organ I instancji naruszył art. 10 § 1 i 2 kpa, poprzez odmowę wyznaczenia terminu do wypowiedzenia się w sprawie oraz art. 9 kpa, poprzez niezawiadomienie strony o treści korespondencji prowadzonej w toku postępowania z ZWiK sp. z o.o. i Wydziałem Inwestycji UM w Z. Skarżąca podniosła ponadto zarzuty co do sposobu przeprowadzenia oględzin nieruchomości oraz treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Według strony rzeczoznawca nie uwzględnił w wycenie istniejących parametrów technicznych urządzeń infrastruktury oraz możliwości ich optymalnego wykorzystania, jak również przyjął do porównań nieruchomości o powierzchni mniejszej, niż działka stanowiąca własność skarżącej Spółki. W związku z powyższym wniosła o weryfikację tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, SKO uznało, że w rozpatrywanej sprawie decyzja organu I instancji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wydana została przez Prezydenta Miasta Z. przed upływem, trzyletniego terminu przewidzianego w art. 145 ust. 2 ustawy. W tej sytuacji nie było podstaw do umorzenia niniejszego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Odnosząc się do dalszych zarzutów SKO stwierdziło, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 9 i 10 k.p.a. poprzez niedoręczenie stronie części pism (w tym pism o charakterze wewnętrznym) oraz odmowę wyznaczenia dodatkowego siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie. Strona postępowania ma możliwość zapoznania się z aktami sprawy, w tym z pismami sporządzanymi przez organ administracji, w każdym stadium postępowania (art. 73 § 1 kpa) i może składać wnioski dowodowe w dowolnym momencie (art. 78 § 1 kpa). W ocenie SKO, materiał dowodowy znajdujący się w aktach, na który składa się przede wszystkim operat szacunkowy, nie wymagał wyznaczenia aż tak długiego terminu do wypowiedzenia się w kwestii zgromadzonych dowodów i w tym zakresie wystarczającym był termin trzydniowy, jaki upłynął od dnia zapoznania strony z aktami sprawy do dnia wydania decyzji przez organ I instancji. Z kolei zarzut dotyczący nieprawidłowego przeprowadzenia oględzin nieruchomości nie mógł być uwzględniony, chociażby z uwagi na nieobecność przedstawiciela strony na drugich oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2008 r. Nie wiadomo również jakie "dodatkowe czynności", o których mowa w odwołaniu miałyby zostać jeszcze przeprowadzone w toku oględzin. Jeżeli chodzi o zastrzeżenia dotyczące treści operatu szacunkowego, to SKO stwierdziło, że dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez stronę. Organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym tj. zbadać czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W ocenie SKO operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest dokumentem sporządzonym prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i obowiązującymi standardami. Rzeczoznawca ustalił wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, stosując podejście porównawcze i metodę porównywania parami. Do określenia wartości przyjęte zostały wagi cen rynkowych opisane szczegółowo w operacie, za pomocą których skorygowane zostały ceny nieruchomości przyjętych do porównań. Odnosząc się do kwestii doboru nieruchomości do porównań SKO wskazało, że należy zwrócić uwagę na ten fragment operatu, w którym rzeczoznawca wyjaśnia, iż wartość nieruchomości w podejściu porównawczym jest wynikiem porównania wycenionej nieruchomości z nieruchomościami jej podobnymi, a nie takimi samymi. Występujące różnice w wielkości działek uwzględniono poprzez zastosowanie odpowiednich korekt wartości.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w Z., zarzucając:

– naruszenie przepisów prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie daty od kiedy nastąpiła możliwość podłączenia nieruchomości – działki o nr [...] do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz daty powstania warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W tym zakresie skarżąca podkreśliła, iż przyjęta przez organ data [...] listopada 2005 r. stanowi datę obioru przez inwestora od wykonawcy usunięcia zgłoszonych podczas końcowego odbioru w dniu [...] listopada 2005 r. usterek. W ocenie skarżącej to właśnie data końcowego odbioru dokonanego w dniu [...] listopada 2005 r. realizowanej inwestycji stanowi datę graniczną, od której powstała możliwość podłączenia do urządzeń infrastruktury i korzystania z drogi;

2) art. 10 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. z zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ postąpił prawidłowo nie wyznaczając skarżącej terminu do ustosunkowania się na piśmie do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przeprowadzonego postępowania dowodowego, w sytuacji gdy istniały ku temu przesłanki w postaci obszernego i skomplikowanego materiału dowodowego, w szczególności opinii biegłego, a strona ma prawo do aktywnego uczestniczenia w postępowaniu, w tym prawo do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego;

3) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że niedoręczenie skarżącemu przez organ I instancji wystąpień do innych podmiotów oraz udzielonych przez nich odpowiedzi nie spowodowało naruszenia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, w sytuacji gdy wystąpienia te i udzielone odpowiedzi dotyczyły istotnej kwestii, tj. terminu podłączenia działki nr [...] do urządzeń infrastruktury, a strona nie mogła się co do tych dowodów wypowiedzieć;

4) art. 80 k.p.a. i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że oględziny nieruchomości zostały wykonane prawidłowo, a wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony bez przeprowadzenia oględzin nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa, oraz poprzez uznanie, że zarzut taki nie może być uwzględniony z uwagi na nieobecność przedstawiciela skarżącej na oględzinach w dniu [...] listopada 2008 r. Czynności w ramach drugich oględzin w dniu [...] listopada 2008 r. ograniczyły się do przyjęcia przez biegłego zastrzeżeń co do oględzin z [...] października 2008 r., protokół nie zwiera szczegółowego opisu nieruchomości, a ponadto operat wpłynął do Urzędu Miasta [...] października 2008r., a więc przed oględzinami z dnia [...] listopada 2008 r., co uzasadnia twierdzenie, że miały charakter pozorny;

5) art. 80 i 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że operat szacunkowy został wykonany zgodnie z przepisami, a organ ma obowiązek jego badania tylko pod względem formalnym oraz poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącej o weryfikację operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców, wobec podnoszonych w stosunku do operatu zarzutów natury merytorycznej, w sytuacji gdy operat zawiera błąd metodologiczny, polegający na przyjęciu do porównania działek mniejszych o 20 do 30 razy od gruntów podlegających wycenie. Podniesiono też, że zbliżający się termin przedawnienia skutkował tym, że strona została pozbawiona przez organ I instancji możliwości wniesienia uwag do sporządzonego operatu szacunkowego, w których mogłaby wskazać na błędy merytoryczne operatu, co umożliwiłoby organowi wystąpienie do rzeczoznawcy o opinię uzupełniającą, ewentualnie wystąpienie o weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców;

6) art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania w sytuacji wystąpienia ku temu podstawy w postaci braku możliwości wydania decyzji ostatecznej ustalającej opłatę adiacencką z uwagi na upływ terminu przedawnienia

– naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

7) art. 145 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji ustalającej opłatę adiacencką, w sytuacji gdy trzyletni termin przedawnienia upłynął w dniu [...] listopada 2008 r., a decyzja wydana została w dniu [...] listopada 2008 r.;

8) art. 145 ust. 2 cyt. wyżej ustawy, poprzez uznanie, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w drodze decyzji nieostatecznej, o ile jej wydanie i doręczenie nastąpiło przed trzyletnim terminem przedawnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, zasadniczo podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego organ zwrócił uwagę, że kwestia interpretacji art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, w której stwierdzono, że termin trzyletni przewidziany w wymienionym przepisie dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Co do zarzutu dotyczącego ustalenia daty w jakiej stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej oraz korzystania z wybudowanej drogi – organ odwoławczy wskazał, iż stwierdzone w dniu [...] listopada 2005 r. usterki były istotne i dopiero ich usunięcie umożliwiało odbiór ostateczny, który nastąpił w dniu [...] listopada 2005 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem SKO wydał zaskarżoną decyzję naruszając przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w orzecznictwie w stanach faktycznych wielu spraw wiązano datę odbioru końcowego robót od wykonawcy z datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Nie jest to jednak reguła, która mogłaby znaleźć zastosowane we wszystkich sprawach. Okoliczność ta musi być każdorazowo badana co do konkretnej nieruchomości. Ustalając datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń sieciowych należy pamiętać, że chodzi o rzeczywistą możliwość jej podłączenia do określonych urządzeń, a nie tylko protokolarną. Sąd przyjął, że nie tylko kompletność zrealizowanej inwestycji ale też dopuszczenie obiektu do eksploatacji (użytkowania) powinno mieć zasadnicze znaczenie. Mimo, że data odbioru końcowego budowy będzie w tym zakresie znacząca, to jednak nie jest wykluczone, że faktyczne podłączenie nieruchomości do określonych urządzeń nastąpi przed tą datą, lub po tej dacie. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 169/04; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 933/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 586/07; wyrok WSA w Łodzi z dnia 31 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 798/07, wyroki NSA sygn. akt I SA 2032/00, sygn. akt I SA 1648/99, sygn. akt I OSK 408/05, sygn. akt II SA/Lu 409/96).

Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uznał, że nie można bez zastrzeżeń zaakceptować stanowiska organów obu instancji, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy dzień odbioru ostatecznego inwestycji ([...] listopada 2005 r.) jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury oraz do korzystania z drogi. Dla porządku wskazał, że nawet gdyby okazało się, iż data protokolarnego przekazania budowy inwestorowi w niniejszej sprawie jest miarodajna, to termin trzyletni przewidziany do ustalenia opłaty zacząłby biec od dnia następnego tj. [...] listopada 2005 r. Jednak w świetle akt administracyjnych sprawy stwierdził, że ustalenia poczynione w omawianym zakresie przez organy I i II instancji nie zostały poprzedzone wymaganymi czynnościami wyjaśniającymi. Organy orzekające w sprawie w sposób automatyczny przyjęły, że data odbioru ostatecznego jest graniczna, od której nastąpiło stworzenie warunków determinujących ustalenie opłaty adiacenckiej. Tymczasem w protokole z ostatecznego odbioru technicznego z dnia [...] listopada 2005 r. wskazano dalsze usterki, których usunięcie miało nastąpić w terminie do [...] listopada 2005 r., a ponadto wymieniono szereg "dokumentów odbiorowych", które wykonawca powinien uzupełnić. Takie postanowienia w ramach odbioru inwestycji powinny skłonić organ administracji do ustalenia, czy charakter usterek i stwierdzone braki w dokumentacji stanowiły przeszkodę do rozpoczęcia eksploatacji obiektu, a jeżeli tak, to kiedy rzeczywiście były usunięte. Co jednak ważniejsze, organ w ogóle nie rozważył i nie ustalił, czy przedmiotowa inwestycja mogła być legalnie użytkowana, niezwłocznie po dacie odbioru ostatecznego dokonanego w dniu [...] listopada 2005 r., a tym samym czy mogły być w przewidzianych prawem procedurach realizowane podłączenia do sieci, w szczególności przez stronę skarżącą. Wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i ich przekazanie przez wykonawcę inwestorowi, potwierdzone protokołem technicznego odbioru końcowego czy ostatecznego (po usunięciu usterek) nie zawsze daje podstawę do przyjęcia, że stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W określonych przypadkach stworzenie warunków, o których mowa w art. 145 ust. 1 i 2 ugn, nastąpić może dopiero po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie mimo, iż inwestycja była realizowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, których jednak brak w aktach administracyjnych, organy obu instancji nie sprawdziły czy treść tych decyzji, bądź stosowne regulacje Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych wymagały, aby przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu musiało być poprzedzone odpowiednią procedurą. Gdyby tak było, to wówczas rzeczywista, a zarazem legalna możliwość podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury nastąpiłaby z momentem oddania obiektu do użytkowania.

Uwzględniając poczynione wyżej uwagi, Wojewódzki Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut skarżącej, sprowadzający się do twierdzenia, iż możliwość podłączenia działki nr [...] do urządzeń infrastruktury oraz drogi nastąpiła w dniu [...] listopada 2005 r., a więc w dacie odbioru końcowego. W szczególności mylnie wywodził autor skargi, że usterki branży drogowej, elektrycznej i sanitarnej stwierdzone podczas pierwszego odbioru nie miały istotnego znaczenia dla korzystania z sieci wodociągowej, kanalizacji oraz drogi. Zdaniem Sądu część usterek była na tyle poważna, iż uniemożliwiała dokonanie ostatecznego odbioru robót. Sąd pierwszej instancji zgodził się natomiast ze skarżącą, że organy orzekające nie dokonały właściwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przede wszystkim nie przedstawiły jej w uzasadnieniu, w efekcie czego nie zostały wyjaśnione nieścisłości polegające na tym, że w protokołach odbiorczych z dnia [...] listopada 2005 r. i [...] listopada 2005 r. działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania, oznaczona numerem [...] (obręb [...]), nie jest wymieniona wśród działek objętych lokalizacją inwestycji, a z kolei w piśmie Wydziału Inwestycji z [...] sierpnia 2008 r. (k. 10) podano, że "teren przylegający do działek: (...)[...] (...) obręb [...] został uzbrojony w sieć wodociągową, kanalizację sanitarną i deszczową". Natomiast Spółka "[...] Wodociągi i Kanalizacja" pismem z dnia [...] września 2008 r. poinformowała organ, że istniejące uzbrojenie wodno-kanalizacyjne przy ul. [...] jest wystarczające w celu podłączenia do sieci nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W ocenie Sądu wymieniona dokumentacja nie była wystarczająca do ścisłego ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie zrealizowanej inwestycji infrastrukturalnej. Wskazane powyżej uchybienia proceduralne sprawiły, że w sprawie nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla stwierdzenia konkretnej daty, w jakiej stworzone zostały warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanych urządzeń przesyłowych oraz do korzystania z wybudowanej drogi.

Drugim kluczowym, w ocenie Sądu, dla ustalenia opłaty adiacenckiej zagadnieniem, które również nie zostało wyczerpująco wyjaśnione, była sporna wielkość wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 146 ust. 1 i ust. 1a ugn ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, przy czym ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Prezentowane w toku całego postępowania stanowisko skarżącej, a zwłaszcza zarzuty sformułowane do pierwszego, a następnie drugiego operatu szacunkowego, sprawiły, że rzeczą organów obu instancji była wnikliwa analiza wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego, tak aby w sposób przekonywujący ustalone było, że wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej i możliwość z ich korzystania rzeczywiście wpłynęły na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wskazywał wartość jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, a w konsekwencji różnicę tych wartości, stanowiącą podstawę określenia opłaty adiacenckiej. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały zachowane wymogi związane z oceną dowodu jakim jest operat szacunkowy. Z decyzji organu pierwszej instancji nie wynika czy i w jakim zakresie dokonana została kontrola operatu szacunkowego, będącego jedynym dowodem służącym ustaleniu wartości przedmiotowej nieruchomości. W szczególności organ I instancji nie odniósł się rzeczowo do uwag zgłoszonych przez stronę już do pierwszego operatu mimo, iż nowy operat również spornych kwestii nie wyjaśnił, a w decyzji SKO z [...] lutego 2008 r. była wyraźnie podana potrzeba rozpoznania zarzutów w tym przedmiocie. Uniemożliwienie stronie, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, merytorycznego ustosunkowania się do kolejnego operatu szacunkowego sprawiło, że uwagi w tym zakresie mogły być dopiero przedstawione w odwołaniu. Mimo, że takie działanie organu I instancji naruszało uprawnienia strony, to jednak uchybienie to mogło być naprawione przez organ odwoławczy, który ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Tymczasem SKO ograniczyło się do pobieżnej, jak samo wskazało – formalnej oceny poprawności sporządzonego operatu, zamiast dokonać rzeczowej analizy, prowadzącej do usunięcia wątpliwości, które pojawiły się w związku z zastrzeżeniami strony skarżącej. Skarżąca konsekwentnie w toku całego postępowania zgłaszała konkretne uwagi co do kompletności i rzetelności operatu, które jednak nie zostały rozpatrzone, ani przez rzeczoznawcę, ani przez organy obu instancji. Zgodnie z treścią § 40 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. Skarżąca powołując się właśnie na ujęte w powołanym przepisie "warunki podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń" wskazywała na częściową nieprzydatność wybudowanych urządzeń i potrzebę ich dostosowania na własny koszt do wymogów i warunków planowanej działalności gospodarczej. W szczególności podnosiła, iż wybudowana droga oraz inne urządzenia częściowo nie spełniają parametrów technicznych niezbędnych do korzystania z nieruchomości w strefie gospodarczej. Skarżąca podawała, że na sąsiednich działkach, gdzie jest już przez nią prowadzona działalność gospodarcza, musiała ponieść znaczne nakłady na dostosowanie urządzeń infrastruktury do własnych potrzeb (wybudowanie dodatkowych zbiorników retencyjnych, przepompowni). Rzeczoznawca w sporządzonym operacie do powyższych okoliczności nie odniósł się, stwierdzając, iż uwagi strony dotyczą zakładu "[...]" wybudowanego w innej części "Strefy", a nie nieruchomości będącej przedmiotem wyceny (str. 3 opinii). W rezultacie biegły pomimo, że na stronie czwartej opinii, omawiając metodologię wyceny wskazał, że przy określaniu wartości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się m. in. "warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń", to w istocie tych warunków nie analizował. Biegły powinien sprawdzić czy wybudowane urządzenia były zaprojektowane i wykonane w sposób umożliwiający podłączenie przedmiotowej nieruchomości, bez dodatkowego ich dostosowywania (przebudowy) na potrzeby skarżącej. Zagadnienie to powinno być zanalizowane w kontekście przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) oraz przepisów wykonawczych. Nieuczynienie tego przez rzeczoznawcę sporządzającego operat, bądź innego biegłego, sprawiło, że nie zostały wyjaśnione okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W podsumowaniu powyższego Sąd stwierdził, że operat szacunkowy przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, nie odpowiada przepisowi § 40 ust. 2 cyt. rozporządzenia, który nakazuje uwzględnienie przy określaniu wartości nieruchomości warunków jej podłączenia do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. W rezultacie organy orzekające nie rozważyły sprawy na tyle wnikliwie, by wykluczyć sytuację, że właściciel nieruchomości będzie w pewnym rozmiarze dwukrotnie obciążany kosztami uczestnictwa w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, raz – w postaci opłaty adiacenckiej, a drugi raz – w postaci nakładów koniecznych dla dostosowania (przebudowy lub rozbudowy) wybudowanych urządzeń sieciowych do stanu umożliwiającego rzeczywiste korzystanie z technicznego uzbrojenia terenu.

Dalej Sąd wywiódł, że kolejną okolicznością, co do której rzeczoznawca powinien odnieść się bardziej szczegółowo było wykorzystanie przez niego w sporządzonym operacie danych nieadekwatnych do wycenianej nieruchomości, mianowicie posłużenie się cenami dotyczącymi działek o znacznie mniejszym areale niż działka będąca własnością skarżącej. Mimo tego, że strona w pierwszym i następnym odwołaniu podnosiła potrzebę dokonania przez biegłego korekty wartości nieruchomości z uwagi na jej wielkość oraz ograniczony popyt, to autor drugiej opinii kwestii tej nie omówił, a organy orzekające nie doprowadziły do usunięcia wątpliwości w tym zakresie. Tymczasem bez potrzeby głębszej analizy, zastrzeżenie budzi przyjęcie do porównań w operacie cen rynkowych nieruchomości położonych tylko w granicach Miasta Z. i w strefach przyległych, gdy jednocześnie biegły przyznał, że na tym terenie rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę przemysłową (wielohektarową) praktycznie nie istnieje. W efekcie przyjęte do porównań i wyliczeń powierzchnie nieruchomości znacznie odbiegały od wycenianej nieruchomości (największe z sześciu i dziewięciu porównywanych działek miały powierzchnię ok. 21012 m² i 32473 m², najmniejsze 1680 m² i 3556 m², a przedmiotowa działka ma powierzchnię 79998 m²). Wyjaśnienia zatem wymagało, czy wyliczona wartość przedmiotowej nieruchomości wymagała dalszego skorygowania współczynnikiem obniżki cen z uwagi na jej duży areał, czy też konieczne było posłużenie się dodatkowymi danymi dotyczącymi cen rynkowych nieruchomości zbliżonych charakterem do tej wycenionej. Zgodnie z § 26 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. – przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. W kontekście tego przepisu oraz § 4 cyt. rozporządzenia nie jest przekonywująca konstatacja organu odwoławczego, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami i obowiązującymi standardami. Rozważenia bowiem wymagało czy właściwe były wagi cen rynkowych przyjęte dla określenia wartości nieruchomości za pomocą których skorygowane zostały ceny nieruchomości przyjętych do porównań. W związku ze zgłaszanymi zarzutami w odwołaniu należało wyjaśnić czy biegły zastosował prawidłową metodę wyceny nieruchomości, a w szczególności czy nie zachodziła jednak potrzeba zastosowana cen transakcyjnych uzyskiwanych za nieruchomości podobne na rynku regionalnym lub krajowym.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy chcąc rozstrzygnąć sprawę należycie, powinien w takiej sytuacji podjąć dodatkowe czynności celem wyjaśnienia kwestii spornych, czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy opinii uzupełniającej, czy też przeprowadzenia chociażby rozprawy z udziałem biegłego. Ponadto SKO powinno się odnieść co do wyraźnego wniosku zawartego w odwołaniu o przeprowadzenie na nowo dowodu z opinii biegłego lub weryfikację sporządzonego operatu szacunkowego przez odpowiednią organizację zawodową rzeczoznawców. Tymczasem organ odwoławczy pominął ten wniosek milczeniem, co nie jest do zaakceptowania jeśli się zważy, że strona w istocie pozbawiona była na wcześniejszym etapie postępowania możliwości zgłoszenia uwag lub wniosków co do operatu szacunkowego. W zależności od potrzeb organ administracji powinien rozważyć ewentualne wyznaczenie stronie terminu potrzebnego na skorzystanie z weryfikacji operatu w trybie art. 157 ugn, lub wystąpić samodzielnie o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zaniechanie działań służących zweryfikowaniu wiarygodności operatu i niewyjaśnienie wskazanych okoliczności istotnych dla szacowania nieruchomości oraz ustalenia opłaty – traktować należy jako naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy.

Jako nietrafny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skargi dotyczący nieprawidłowości przeprowadzonych w sprawie oględzin przedmiotowej nieruchomości. Wprawdzie protokoły oględzin zawierają bardzo lakoniczne zapisy i nie spełniają wymogów materialnych określonych przepisem art. 68 § 1 k.p.a., to jednak było to bez znaczenia dla rozpoznania sprawy. Istnieje bowiem różnica pomiędzy dowodem z oględzin przeprowadzonym przez organ (art. 85 § 1 k.p.a.), a sytuacją gdy oględziny służyć mają dokonaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę. Wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego na przedmiotowej nieruchomości nie miała charakteru samoistnego dowodu w sprawie, lecz była czynnością służącą sporządzeniu operatu szacunkowego. Dowodem natomiast w sprawie był wyłącznie operat szacunkowy, co do którego strona mogła się odnieść po jego sporządzeniu, co też uczyniła w ramach złożonego odwołania.

Za słuszny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia przepisów art. 10 § 1 i 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, iż organ I instancji miał podstawy by odmówić skarżącej wyznaczenia siedmiodniowego terminu celem ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego. Nie można się bowiem zgodzić z twierdzeniem SKO, że w zaistniałej sytuacji wystarczającym był termin trzydniowy, jaki upłynął od dnia zapoznania strony z aktami sprawy do dnia wydania decyzji przez organ I instancji. Organ wszczął postępowanie w styczniu 2007 r. w związku z inwestycją infrastrukturalną zrealizowaną w listopadzie 2005 r. Pierwsza decyzja ustalająca opłatę adiacencką uchylona została przez SKO w dniu [...] lutego 2008 r. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji w sierpniu i wrześniu poczynił korespondencyjne ustalenia co do terminu w jakim stworzone zostały warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej oraz do korzystania z drogi, a następnie w październiku wyznaczył termin oględzin nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę złożony został do organu w dniu [...] października 2008 r. W dniu [...] listopada skierowano do skarżącej zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami w dniach [...]-[...] listopada 2008 r. i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Powyższe zawiadomienie doręczono stronie [...] listopada 2008 r. (k. 55), a w dniu [...] listopada 2008 r. pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami i zgłosił wniosek o wydanie mu kopii szeregu dokumentów, w tym operatu szacunkowego, co zostało uwzględnione tego samego dnia. Jednocześnie pełnomocnik w tym samym dniu złożył wniosek o udzielenie siedmiodniowego terminu dla ustosunkowania się co do treści dowodu z opinii biegłego, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, obszerność opracowania i potrzebę skorzystania z pomocy biegłych. Uwzględniając przedstawiony powyżej przebieg postępowania oraz okoliczność, że strona miała możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym dopiero w dniach [...]-[...] listopada, Sąd stwierdził, że ewidentnym naruszeniem reguł proceduralnych było nieuwzględnienie wniosku pełnomocnika z dnia [...] listopada 2008r. i wydanie decyzji w dniu [...] listopada 2008r. Niezależnie od tego, że organ I instancji tylko pozornie spełnił wymóg umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów – czym naruszył art. 10 § 1 kpa, to przede wszystkim naruszona została zasada, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa. Powyższe uchybienia proceduralne organu I instancji mogłyby, mimo ich wagi, pozostać bez wpływu na wynik sprawy, gdyby organ odwoławczy w ramach swoich kompetencji przeprowadził właściwe postępowanie, naprawiając zaistniałe nieprawidłowości. Skarżąca bowiem dochowując dużej staranności w ramach odwołania ustosunkowała się bardzo szczegółowo do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza operatu szacunkowego. Sformułowała konkretne merytoryczne zarzuty oraz wnioski formalne. Nie było przeszkód proceduralnych, aby w postępowaniu odwoławczym wyjaśnić wszystkie te istotne okoliczności sprawy, co do których zastrzeżenia zgłosiła skarżąca. Niewątpliwie dodatkowych ustaleń wymagała kwestia terminu w jakim stworzone zostały warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury i do korzystania z wybudowanej drogi oraz kwestia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Brak wyczerpujących ustaleń w tym zakresie, czyni przyjęty przez organy obu instancji stan faktyczny sprawy niewystarczającym do oceny ustawowych przesłanek orzeczenia o opłacie adiacenckiej.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie przeprowadzone w obu instancjach, wskutek naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a., nie doprowadziło do wyjaśnienia, w sposób nie budzący wątpliwości, czy wybudowanie urządzeń infrastruktury wpłynęło na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, co warunkowało ustalenie opłaty adiacenckiej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 ust. 2 ugn oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez to, że nieuwzględniono w sprawie upływu trzyletniego terminu przedawnienia i nie umorzono postępowania w sytuacji braku możliwości wydania decyzji ostatecznej ustalającej opłatę adiacencką, Sąd uznał go za niezasadny. Podał, że "Pomijając, iż z przyczyn wyżej wskazanych dotychczasowe ustalenia faktyczne nie były wystarczające do ścisłego określenia daty, od której należy liczyć bieg trzyletniego terminu przedawnienia, to przyjąć na tym etapie trzeba, że najwcześniej bieg tego terminu mógł się rozpocząć od [...] listopada 2005 r. Bezspornym jest, że przed tą datą organ I instancji wydał i doręczył decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej." Rozbieżne poglądy co do tego zagadnienia, prezentowane w orzecznictwie i w doktrynie, stały się podstawą do podjęcia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 4/09), w której przyjęto, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ugn dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze i [...] S.A. w Z.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze zaskarżyło wyrok w całości domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania - art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - poprzez:

a) błędne uznanie, iż skarżący naruszył przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie uchybień decyzji organu I instancji i orzeczenie o utrzymaniu tej decyzji w mocy,

b) niewykazanie, iż ewentualne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

Tytułem uzasadnienia w/w podstawy kasacyjnej podano, że powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w wskutek tego naruszenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., pomimo, że decyzja ta została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania - art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi, o którym mowa w tym przepisie, następuje z chwilą zakończenia procedury oddania inwestycji do użytkowania, podczas gdy stworzenie tych warunków następuje z chwilą dokonania odbioru końcowego robót.

W uzasadnieniu skargi Kasacyjnej SKO odnosząc się do zarzutów związanych z nieustaleniem przez organy administracji daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości strony do urządzeń infrastruktury technicznej i do korzystania z drogi, w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdziło, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się już ugruntowana linia orzecznicza, zgodnie którą to jednak data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury jest tą datą, z którą należy wiązać termin stworzenia tych warunków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 grudnia 2000 r.; I SA 1648/99 - LEX nr 55778, z dnia 5 grudnia 2000r., I SA1684/99 - LEX nr 55738, z dnia 27 stycznia 2000 r., I SA 273/99 - LEX nr 57190, z dnia 7 lutego 2006 r. I OSK 408/05 - LEX nr 194020, z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1315/06 - LEX nr 374411). Oczywiście, nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo warunków do korzystania z wybudowanej drogi nie będzie pokrywał się z dniem odbioru końcowego sieci (drogi). Za słuszne SKO uznało stanowisko Sądu I instancji, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że z uwagi na stwierdzone usterki w dniu [...] listopada 2005 r. nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości strony do sieci wodociągowej oraz do korzystania z wybudowanej drogi. W toku kolejnego odbioru przeprowadzonego przez inżyniera kontraktu i powołaną przez inwestora komisję w dniu [...] listopada 2005 r., ustalono, że wybudowane sieci, w tym sieć wodociągowa oraz droga mogą zostać oddane do użytku. Wprawdzie w toku odbioru stwierdzono 3 usterki oraz brak dostarczenia przez wykonawcę instrukcji obsługi i kart gwarancyjnych zainstalowanych urządzeń, to jednak - w ocenie inżyniera kontraktu i członków komisji - okoliczności te nie stanowiły przeszkody do dokonania ostatecznego odbioru robót, zaś stwierdzone usterki (braki) zostać usunięte (uzupełnione) w terminie późniejszym.

W ocenie skarżącego kasacyjnie SKO w świetle decyzji inżyniera kontraktu i komisji o dokonaniu ostatecznego odbioru robót, stawiany w zaskarżonym wyroku zarzut nieustalenia przez skarżącego, czy stwierdzone usterki pozwalały stronie na korzystanie z urządzeń infrastruktury i drogi już od dnia [...] listopada 2005r., jest zarzutem nieuzasadnionym. Zarzutu tego nie podnosi również sama strona, wskazując wręcz w skardze na decyzję SKO, że warunki do korzystania z urządzeń i drogi istniały już w dniu odbioru przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2005 r., zaś usterki wymienione w protokole odbioru z dnia [...] listopada 2005 r. dotyczyły braków nieistotnych (kosmetycznych) i nie stanowiły żadnej przeszkody do podłączenia urządzeń infrastruktury.

SKO nie zgadza się też ze stawianym przez Sąd I instancji zarzutem niewyjaśnienia nieścisłości polegającej na niewymienieniu działki należącej do strony (nr ew. [...]) w protokołach odbioru z dnia [...] i [...] listopada 2005 r. Jak wynika z map geodezyjnych załączonych do akt sprawy, inwestycja w związku z którą naliczona została opłata adiacencka, w ogóle nie przebiegała przez działkę stanowiącą własność strony, wobec czego działki tej nie wymieniono w protokołach odbioru - wskazano tam tylko te nieruchomości, na których inwestycja została zlokalizowana. Natomiast wybudowana droga i biegnącą w jej pasie sieć wodociągowa objęta jest działką o nr ew. [...] i bezpośrednio przylega do nieruchomości należącej do strony. Działka nr ew. [...] została wymieniona w protokołach odbioru jako teren, na którym roboty zostały zakończone.

Ponadto SKO zarzuciło, że Sąd I instancji, wskazując na niewyjaśnienie przez Skarżącego w sposób precyzyjny terminu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i warunków do korzystania z wybudowanej drogi, stwierdza jednocześnie w sposób stanowczy, że nie mogła to być data wcześniejsza, niż [...] listopada 2005 r. (data ostatecznego odbioru robót). Tak więc nawet niedostateczne wyjaśnienie kwestii, czy warunki do korzystania przez Skarżącego z urządzeń infrastruktury powstały w dniu [...] listopada 2005 r., czy też po tej dacie, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących treści operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, skarżące kasacyjnie SKO wskazało , że w jego ocenie uchylenie decyzji z tego powodu powinno nastąpić wyłącznie w wypadku, gdyby w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd l instancji uznał sporządzony operat za (obiektywnie) nieprawidłowy i wskazał błędy merytoryczne lub formalne popełnione przez rzeczoznawcę. Samo zgłoszenie wątpliwości co do treści operatu przez stronę nie może decydować o uznaniu tego dokumentu za niewiarygodny. W ocenie Skarżącego, operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej sporządzony został w sposób prawidłowy. Odnośnie naruszenia § 40 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207 poz. 2109). Jak wynika z zapisu na str. 4 operatu - okoliczność tę rzeczoznawca wziął pod uwagę i przeanalizował odległość nieruchomości od wybudowanych urządzeń infrastruktury oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń. Na tej podstawie do analizy porównawczej wprowadzono cechę porównawczą "możliwość przyłączenia do sieci i trudności z zagospodarowaniem" charakteryzując ją trzema stanami "dobry, średni, zły", co wyczerpuje wymogi uwzględnienia w wycenie w/w uwarunkowań po wybudowaniu urządzeń. Rzeczoznawca w istocie nie analizował warunków podłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci wodociągowej, albowiem, jak wynika z treści operatu i załączonej dokumentacji, działka nr ew. [...] stanowiąca własność Strony jest nieruchomością niezabudowaną, która do dnia wydania decyzji przez organy administracji nie była wykorzystywana dla celów gospodarczych. Treść pisma [...] Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z dnia [...] września 2008 r., załączonego do akt sprawy, wskazuje również, że właściciel nieruchomości w ogóle nie wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków podłączenia tej nieruchomości do sieci wodno-kanalizacyjnej. W ocenie skarżącego, wykracza poza obowiązki rzeczoznawcy majątkowego sprawdzanie, ustalanie czy wybudowane urządzenia zostały zaprojektowane i wykonane w sposób umożliwiający podłączenie przedmiotowej nieruchomości bez ich dodatkowego dostosowania.

Zróżnicowanie nieruchomości przyjętych do porównania pod względem wielkości zostało uwzględnione poprzez wprowadzenie cechy porównawczej "wielkość działki" i odpowiednią korektę wartości wycenianej nieruchomości ze względu na jej wielkość. Podstawę dla dokonania takiej korekty stanowi art. 153 ust. 1 ugn. Zgodnie z treścią art. 154 ust.1 ugn, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stawiając rzeczoznawcy zarzut dokonania błędnej wyceny nieruchomości koniecznym jest wskazanie konkretnych naruszeń zasad i standardów wyceny obowiązujących rzeczoznawców majątkowych. Takich naruszeń w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano. Reasumując SKO stwierdziło, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej opracowany został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami i nie zawiera błędów uzasadniających konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 10 § 1 i 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez odmowę wyznaczenia stronie siedmiodniowego terminu celem ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, SKO stwierdziło, że niewątpliwie wpływ na decyzję organu I instancji miał zbliżający się upływ 3-letniego terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej. Jest oczywistym, że uwzględnienie powyższego wniosku strony skutkowałoby przedawnieniem możliwości ustalenia tej opłaty, a w konsekwencji - koniecznością umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego. Nie można jednak pominąć, że postępowanie w sprawie toczyło się od dłuższego czasu z czynnym udziałem strony, która zapoznała się z aktami postępowania otrzymała kserokopie żądanych dokumentów, miała 3 dni na wypowiedzenie się w sprawie, a potem - przedstawienie wszystkich argumentów w odwołaniu. Nawet zatem przy przyjęciu, że opisane postępowanie organu I instancji stanowiło naruszenie przepisów postępowania, uznać należy, że naruszenie to nie miało ostatecznie wpływu na wynik postępowania.

[...] S.A. z siedzibą w Z. zaskarżyło wyrok w części tj. w zakresie punktu I, wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonej części i uchylenie decyzji organów I i II instancji, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - w postaci uchybienia:

1. przepisom art. 145 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 143 ust. 2 tej ustawy oraz w zw. z art. 54 i art. 55 i art. 57 art. 59 ustawy z dnia 07.07.1994 r. prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że decydującą okolicznością w zakresie ustalenia kiedy powstały warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury powinna być data oddania inwestycji do użytkowania i w konsekwencji błędne ustalenie, że podłączenie nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej i korzystanie z drogi nie mogło nastąpić w dniu [...].11.2005r. tj. w dniu odbioru końcowego, ale najwcześniej w dniu [...].11.2005 r., w sytuacji gdy:

- Zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy prawo budowlane oraz istotą opłaty adiacenckiej do stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, od którego to momentu można wymierzyć opłatę adiacencką, nie jest konieczne zgłoszenie zakończenia budowy lub uzyskania decyzji zezwalającej na użytkowanie. Do naliczenia opłaty adiacenckiej nie jest bowiem niezbędne korzystanie z urządzeń infrastruktury przez właściciela nieruchomości. Istotna jest natomiast techniczna możliwość dokonania jej przyłączenia.

- Stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo warunków do korzystania z wybudowanej drogi to czynności faktyczne (techniczne), które nie tylko nie są do końca uregulowane przepisami, ale i nie zawsze pokrywają się z formalnym oddaniem inwestycji do użytkowania.

- Takie rozumienie art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie bierze pod uwagę faktu, że warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury mogą powstać zarówno przed, jak i po formalnym oddaniu, inwestycji do użytkowania.

- Przepisy ustawy prawo budowlane stanowią, że w przypadku sieci (m. in. wodociągowych, kanalizacyjnych, elektroenergetycznych) nie zawsze wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w wielu przypadkach użytkowanie możliwe jest po powiadomieniu odpowiednich organów i braku z ich strony sprzeciwu oraz bez obowiązku przeprowadzenia kontroli budowy. W gruncie rzeczy w wielu przypadkach stworzenie warunków do podłączenia infrastruktury do nieruchomości następuje wcześniej niż oddanie do użytkowania, które samo w sobie częstokroć sprowadza się tylko do powiadomienia odpowiednich organów.

- Wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisy art. 54 i 55 ustawy prawo budowlane, jak również inne przepisy, w tym ustawa prawo energetyczne, czy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie regulują kwestii kiedy zostają stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury. Przepisy te co najwyższej odnoszą się do zagadnień samego podłączenia (przyłączenia) danej nieruchomości do tzw. sieci przesyłowych, regulując przede wszystkim to kto ma to zrobić i na czyj koszt.

- Z przepisu art. 143 ust. 2 można wyinterpretować, że stworzenie warunków do podłączenia działki do infrastruktury następuje wraz z jej wybudowaniem i zaistnieniem realnej możliwości połączenia z nieruchomością, a nie formalnoprawnym oddaniem całej inwestycji, która zazwyczaj składa się z wielu innych jeszcze elementów, do użytkowania.

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - w postaci uchybienia:

1. przepisom art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonywanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej polegające na sprzeczności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych, z zebranym materiałem dowodowym, tj., że stworzenie warunków do podłączenia działki nr [...] do urządzeń infrastruktury mogło nastąpić najwcześniej [...].11.2005 r., a nie [...].11.2005 r. w konsekwencji czego przyjęcie, że trzyletni termin przedawnienia do wydania decyzji nakładającej opłatę adiacencką, przewidziany w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mógł rozpocząć biegu w niniejszej sprawie wcześniej niż [...] listopada 2005 r., i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia także decyzji organu l instancji z dnia [...].11.2008 r., pomimo, że materiał dowody nie daje podstaw do takich ustaleń, na co zwraca uwagę Sąd w sytuacji, gdy;

- Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że każdorazowo należy przeprowadzić badanie kiedy (konkretna data) nastąpiło stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, przy czym chodzi o rzeczywistą możliwość podłączenia do określonych urządzeń, a nie protokolarną.

- Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy w ogóle nie ustaliły daty od kiedy możliwe było podłączenie nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, a także same czynności podjęte przez organy w tym zakresie były niewystarczające do ścisłego określenia tej daty.

- Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał samodzielnie ustaleń w zakresie daty powstania faktycznej możliwości podłączenia działki nr 191/36 do poszczególnych urządzeń infrastruktury, a przynajmniej brak jest przytoczenia dowodów na jakich Sąd oparł ustalenia, że stworzenie warunków do podłączenia tej nieruchomości nie mogło nastąpić wcześniej niż [...] listopada 2005 r.

- Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił jaki wpływ na możliwość skutecznego podłączenia infrastruktury do nieruchomości mają usterki stwierdzone w protokole odbioru z dnia [...].11.2005 r., a w szczególności czy uniemożliwiały one podłączenie infrastruktury do działki.

- Protokoły odbiorów końcowych z dnia [...].11.2005 r. nie dotyczą działki [...], a stwierdzone w nich usterki nie mogą świadczyć o dacie faktycznego zaistnienia możliwości podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury.

- Stwierdzone w protokołach z [...].11.2005 r. usterki Sąd uznał, za istotne i wpływające na stworzenie możliwości podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, jakkolwiek Sąd nie ma w tym zakresie wiedzy specjalnej i winno to być stwierdzone przez biegłego. Sąd nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie usterki te uniemożliwiają stworzenia warunków do podłączenia działki [...] do infrastruktury.

- Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę okoliczności, że w protokołach z dnia [...].11.2005 r., pomimo istnienia usterek, inwestor i wykonawca jednoznacznie wskazują, że inwestycja została wykonana zgodnie z projektami budowlanymi i osiągnięto zamierzony efekt oraz że przedmiot odbioru został przyjęty przez inwestora i że fakt ten świadczy, o tym iż nawet strony inwestycji nie uznały stwierdzonych wad za na tyle istotne, aby odmówić odbioru, czy stwierdzić, że inwestycja została wykonana nieprawidłowo.

2. przepisom art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonywanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów uzupełniających z dokumentów, w tym opinii biegłego na okoliczność tego czy ujawnione w protokole z dnia [...].11.2005 r. usterki faktycznie uniemożliwiają podłączenie działki nr [...] do infrastruktury, jak również niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji ustalenie, że nie doszło do przedawnienia wydania decyzji wymierzającej opłatę adiacencką i w konsekwencji nie uchylenie również decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy:

- Materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia w jakich faktycznie datach nastąpiło stworzenie warunków do podłączeniu nieruchomości do infrastruktury technicznej, na co zwraca uwagę sam Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim uzasadnieniu. Jednak pomimo tego Sąd ustala, że nie mogło to nastąpić wcześniej jak [...].11.2005 r.

- Protokoły odbiorów końcowych z dnia [...].11.2005 r. nie dotyczą działki [...], a stwierdzone w nich usterki nie mogą świadczyć o dacie faktycznego zaistnienia możliwości podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury.

- Stwierdzone w protokołach z [...].11,2005 r. usterki Sąd uznał, za istotne i wpływające na stworzenie możliwości podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, jakkolwiek Sąd nie ma w tym zakresie wiedzy specjalnej i winno to być stwierdzone przez biegłego. Sąd nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie usterki te uniemożliwiają stworzenia warunków do podłączenia działki [...] do infrastruktury.

- Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął pod uwagę okoliczności, że protokołach z dnia [...].11.2005r. pomimo istnienia usterek, inwestor i wykonawca jednoznacznie wskazują, że inwestycja została wykonana zgodnie z projektami budowlanymi i osiągnięto zamierzony efekt oraz że przedmiot odbioru został przyjęty przez inwestora i że fakt ten świadczy, o tym iż nawet strony inwestycji nie uznały stwierdzonych wad za na tyle istotne, aby odmówić odbioru, czy stwierdzić, że inwestycja została wykonana nieprawidłowo.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] S.A. podała, iż jakkolwiek zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest, co do zasady, korzystny dla wnoszącej skargę kasacyjną, to jednak został on wydany z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które powoduje, że strona nie może się z nim zgodzić. W istocie bowiem motywy jakimi kierował się Sąd oraz jego ustalenia, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury nie mogło nastąpić wcześniej niż [...].11.2005 r. powodują, że zaskarżone orzeczenie jest rozstrzygnięciem w znacznym stopniu niekorzystnym dla strony. W oparciu o tak skonstruowany przez Sąd stan faktyczny organ II instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, w gruncie rzeczy nie będzie zobligowany do dokonania ustaleń faktycznych przed tą datą. Tymczasem skarżąca stoi na stanowisku, że stworzenie warunków do przyłączenia nieruchomości do infrastruktury nastąpiło [...].11.2005 r. wraz przekazaniem inwestycji przez wykonawcę inwestorowi, a więc przed datą [...].11.2005 r. Z kolei od ustaleń w tym zakresie uzależnione jest określenie trzyletniego terminu w jakim mogło nastąpić wymierzenie opłaty adiacenckiej. Popełniony zatem przez Sąd błąd w interpretacji przepisów przyczynił się do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. W dalszej konsekwencji tego nie doszło do uchylenia decyzji organu I instancji, która powinna zostać uchylona z uwagi na fakt, że została wydana po upływie terminu przedawnienia. Działanie takie z pewnością stanowiło naruszenie art. 135 p.p.s.a. i było następstwem błędów w interpretacji prawa materialnego oraz nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie spółka podniosła, że Sąd w całości kwestionuje stan faktyczny ustalony przez organy administracji i jednocześnie sam, bez przeprowadzania postępowania dowodowego w tym zakresie ustala najwcześniejszą datę stworzenia możliwości podłączenia nieruchomości do infrastruktury. Tymczasem w aktach sprawy brak jest niezbędnych dowodów na potwierdzenie tej okoliczności, co zresztą stwierdza sam Sąd. Również w trakcie rozprawy nie zostały przeprowadzone żadne dowody, które potwierdziłyby sporny fakt. Ponadto Sąd w żaden sposób nie ustalił czy wskazane w protokołach z dnia [...] listopada 2005r. usterki faktycznie uniemożliwiały podłączenie działki nr [...] do urządzeń infrastruktury.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, co wynika z przepisu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego podstawową okolicznością, którą należało ustalić w przedmiotowej sprawie było ustalenie kiedy nastąpiło stworzenie warunków do podłączenia działki nr 191/36 do urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenie warunków do korzystania

z wybudowanej drogi. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stworzenie tych warunków nie nastąpiło, jak to twierdzi Spółka [...], dnia [...] listopada 2005 r. (dzień odbioru końcowego). Wbrew zarzutom tej spółki Sąd badając tę kwestię dokonał szczegółowej oceny protokołów odbioru z dnia [...] listopada 2005 r., wskazując przyczyny dla których nie można uznać, że już wówczas stworzono warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd ten uznał, że część usterek była na tyle poważna, iż uniemożliwiała dokonanie ostatecznego odbioru robót i wskazał przykładowo na: niezakończone roboty w komorach wyłączeniowych sieci wodociągowych, niewybudowanie przepustnicy na rurociągu tłocznym w hydroforni, bark sygnalizacji pracy hydroforni, czy też w przypadku drogi konieczność zagęszczenia poboczy na skarpach

i doprowadzenie do prawidłowego nachylenia skarp.

Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. Wbrew zarzutom Spółki [...] Sąd pierwszej instancji był uprawniony do dokonania ustaleń w tym zakresie

a materiał dowodowy zebrany w sprawie był ku temu wystarczający. Powołanie biegłego na okoliczność ustalenia tego, czy usterki z protokołu odbioru z dnia [...] listopada 2005 r. uniemożliwiają stworzenie warunków do podłączenia działki nr [...] do infrastruktury, pomijając już niemożliwość przeprowadzenia tego dowodu przed sądem (ze względu na ograniczenie postępowania dowodowego wynikające

z art. 106 § 3 p.p.s.a.), w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należy za zbędne. Wbrew wywodom Spółki [...] stwierdzenie inwestora i wykonawcy w protokołach odbioru z dnia [...] listopada 2005 r., że inwestycję zrealizowano zgodnie z projektem budowlanym i osiągnięto zamierzone efekty w całości, nie przesądza o tym,

że stworzone zostały warunki do podłączenia działki nr [...] do urządzeń infrastruktury technicznej i do korzystania z wybudowanej drogi, bowiem

w protokołach tych wskazano też, że przedmiot odbioru posiada wady, które zostaną usunięte w terminach wskazanych w liście usterek. Załączona lista usterek zawiera 34 pozycje, których część Sąd przykładowo wskazał na poparcie swojego stanowiska. Reasumując, chybionymi są zarzuty skarżącej spółki naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1

i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. i 106 § 3 p.p.s.a., bowiem Sąd prawidłowo wykonał obowiązek kontroli decyzji administracyjnej w tym zakresie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury mogło nastąpić najwcześniej [...] listopada 2005 r. Sąd przy tym zarzucił organom administracji, że nie można zaakceptować ich stanowiska, iż dzień odbioru ostatecznego inwestycji ([...] listopada 2005 r.) jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury oraz korzystania z drogi. Uznał, że organy orzekające w sprawie w sposób automatyczny przyjęły, że jest to data odbioru ostatecznego a ich ustalenia poczynione w omawianym zakresie nie zostały poprzedzone wymaganymi czynnościami wyjaśniającymi. Tego stanowiska Sądu pierwszej instancji nie można podzielić. W orzecznictwie sądów administracyjnych (co wynika z zacytowanych szeroko przez Sąd i SKO orzeczeń) ukształtowała się już ugruntowana linia orzecznicza zgodnie z którą to data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury jest tą datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, w których dzień ten nie będzie pokrywał się

z datą odbioru końcowego inwestycji. Jednak muszą zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu, na przykład fakt korzystania z urządzeń infrastruktury przed ich oddaniem do użytku lub też brak możliwości podłączenia nieruchomości pomimo dokonania odbioru ostatecznego. Taka sytuacja wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W toku odbioru przeprowadzonego przez inżyniera kontraktu i powołaną przez inwestora komisję w dniu [...] listopada 2005 r. ustalono, że wybudowane sieci, w tym wodociągowa i sanitarna oraz droga mogą zostać oddane do użytku. Zasadnie wywodzi SKO, że stwierdzone w toku odbioru 3 nieistotne usterki oraz brak dostarczenia przez wykonawcę inwestycji instrukcji obsługi i kart gwarancyjnych, nie przeszkadzały w możliwości skorzystania przez właściciela przedmiotowej działki z wybudowanych sieci i drogi. Co najważniejsze sama spółka temu nie przeczy, uważa bowiem, że taka możliwość powstała jeszcze wcześniej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie niniejszej sprawy za zasadne należy uznać zarzuty podniesione w obydwu skargach kasacyjnych, dotyczące uznania przez Sąd pierwszej instancji za decydującą okoliczność

w zakresie ustalenia kiedy powstały warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, daty oddania inwestycji do użytkowania. Stanowisko Sądu stoi w sprzeczności z poglądami judykatury wyrażanymi także w orzeczeniach przytaczanych przez ten Sąd a wskazującymi na kluczowe znaczenie odbioru końcowego robót. Jak wyżej wskazano w sprawie nie zaszły żadne wyjątkowe okoliczności, które wskazywałyby na przyjęcie daty późniejszej powstania warunków do podłączenia nieruchomości do infrastruktury technicznej. W przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia to, od kiedy inwestycja infrastrukturalna mogła być legalnie użytkowana. Także z przepisów art. 145 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika aby w powyższej kwestii brać pod uwagę przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące formalnego oddania inwestycji do użytkowania (tj. art. 54, 55, 57 i 59). Z przepisów art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami wynika, że chodzi w nich o techniczną możliwość skorzystania z urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi a nie możliwość formalną. W tym miejscu należy też wskazać, że mając powyższe na względzie za słuszne należy uznać stanowisko SKO, że nawet niedostateczne wyjaśnienie kwestii czy warunki do korzystania przez Spółkę [...] z urządzeń infrastruktury powstały w dniu [...] listopada 2005 r., czy też po tej dacie, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy skoro jednocześnie w sposób stanowczy Sąd uznał, że nie mogła być to data wcześniejsza niż [...] listopada 2005 r. Jak bowiem wynika z treści art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami data stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej ma znaczenie przede wszystkim dla ustalenia początku biegu trzyletniego terminu uprawniającego organ do ustalenia opłaty adiacenckiej, ustalenia jej stawki oraz podmiotu zobowiązanego. W niniejszej sprawie ewentualne ustalenie późniejszej daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości dla wskazanych tu aspektów sprawy wpływu mieć nie będzie. Podsumowując tą część wywodu należy stwierdzić, że dzień końcowego odbioru inwestycji jest początkiem biegu terminu, o którym mowa w art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w niniejszej sprawie jest to dzień [...] listopada 2005 r. Ustalenia zatem co do tego czy może nim być jakikolwiek inny dzień po tej dacie są zbędne i w ponownym postępowaniu organ odwoławczy pominie tę część rozważań i wytycznych Sądu pierwszej instancji i nie będzie przeprowadzał w tym zakresie postępowania dowodowego.

Sąd Wojewódzki zarzucił również organom administracji niewyjaśnienie nieścisłości polegającej na niewymienieniu działki nr [...] należącej do Spółki

w protokołach odbioru z dnia [...] i [...] listopada 2005 r. Również z tym zarzutem nie można się zgodzić. Słusznie podnosi SKO w skardze kasacyjnej, że z map geodezyjnych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że inwestycja w związku

z którą naliczona została opłata adiacencka nie była realizowana na działce [...] lecz na działce nr [...] bezpośrednio przylegającej do nieruchomości Spółki [...]. Dlatego przedmiotowa działka nr [...] nie mogła być wymieniona

w protokołach odbioru inwestycji. Ponadto organy uzyskały informacje ze Spółki ZWiK oraz Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta w Z., z których wynika,

że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obrębie zrealizowanej inwestycji. Okoliczności tej nie kwestionuje także sama Spółka [...] podnosząc jedynie zarzuty co do przydatności tej inwestycji dla jej potrzeb.

Następnym zagadnieniem które w ocenie Sądu pierwszej instancji nie zostało wyczerpująco wyjaśnione przez organy administracji była sprawa wielkości wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Sąd ten wskazał na szereg uchybień związanych z wykonaniem i oceną operatu szacunkowego, który był podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Skarżące kasacyjne SKO kwestionuje tę ocenę Sądu, twierdząc że operat szacunkowy sporządzony został w sposób prawidłowy. W tym miejscu należy wskazać, że zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości precyzują przepisy działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podstawowym dowodem na podstawie którego ustalana jest wielkość wzrostu wartości nieruchomości jest operat szacunkowy. Ma on szczególną wartość dowodową i istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Jak słusznie podnosi Sąd pierwszej instancji, nie oznacza to, że jest on dla organu administracji wiążący. Operat ten ma walor opinii biegłego o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności

i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do podstawowych obowiązków organów orzekających w sprawie. Organy mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organy nie mogą się ograniczyć do powołania się na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązane są sprawdzić czy operat szacunkowy jest logiczny, zupełny

i wiarygodny. Ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Mając to na uwadze Sąd słusznie uznał, że wymogi wskazane wyżej, w niniejszej sprawie nie zostały zachowane. Spółka [...] w toku postępowania administracyjnego zgłosiła szereg zarzutów do sporządzonego drugiego operatu szacunkowego. SKO pomimo, że organ I instancji praktycznie nie dokonał kontroli tego operatu, ograniczyło się tylko do pobieżnej, formalnej oceny poprawności sporządzonego operatu, zamiast dokonać rzeczowej analizy, która prowadziłaby do usunięcia wątpliwości zgłaszanych przez Spółkę [...]. Spółka zgłosiła zastrzeżenia co do przyjętych rozwiązań przy projektowaniu drogi i kanalizacji sanitarnej, powołując się na konieczność poniesienia znacznych nakładów na dostosowanie urządzeń infrastruktury do własnych potrzeb na działkach sąsiednich. Rzeczoznawca odnosząc się do tego stwierdził jedynie, że uwagi te dotyczą zakładu [...] wybudowanego na innych działkach a nie na działce będącej przedmiotem wyceny. Sąd przywołując § 40 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., zarzucił rzeczoznawcy, że powinien sprawdzić czy wybudowane urządzenia były zaprojektowane i wykonane w sposób umożliwiający podłączenie przedmiotowej nieruchomości bez dodatkowego ich dostosowania (przebudowy) na potrzeby Spółki [...]. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zgodzić się z taką oceną z tym zastrzeżeniem, że nie należy oceniać kwestii odpowiedniości wybudowanych urządzeń i drogi do potrzeb Spółki [...], bowiem jak to wskazuje w skardze kasacyjnej SKO, ta nie zgłosiła w jakikolwiek sformalizowany sposób swoich potrzeb w tym zakresie. Trudno zatem przewidzieć jakie inwestycje zostaną zrealizowane na działce nr [...] przez jej obecnego właściciela bądź jego następcę. Jednak rzeczoznawca nie może poprzestać przy sporządzaniu operatu szacunkowego w niniejszej sprawie, dokonując oceny możliwości przyłączenia do sieci i trudności z zagospodarowaniem, na określeniu jej jako "dobrej, średniej lub złej". Rzeczoznawca a następnie organy administracji powinny zbadać czy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości rozumiane jako wykonanie urządzeń infrastruktury technicznej umożliwiających bezpośrednie podłączenie do sieci a więc z odpowiednimi odgałęzieniami i przyłączami. Przy czym odpowiednimi znaczy spełniającymi parametry techniczne dostosowane do charakteru nieruchomości (tu przemysłowego) przy uwzględnieniu norm wynikających ze stosownych przepisów, a nie jak to wskazał Sąd pierwszej instancji do potrzeb Spółki [...].

Zasadniczym zarzutem Sądu w odniesieniu do operatu szacunkowego było wykorzystanie przez rzeczoznawcę danych nieadekwatnych do wycenianej nieruchomości, mianowicie posłużenie się cenami dotyczącymi działek o znacznie mniejszym areale niż działka nr [...] będąca własnością Spółki [...]. Skarżące SKO nie zgadzając się z tym zarzutem podniosło w skardze kasacyjnej,

że zróżnicowanie nieruchomości przyjętych do porównania pod względem wielkości zostało uwzględnione poprzez wprowadzenie cechy porównawczej "wielkość działki" i odpowiednią korektę wartości wycenianej działki. Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, że działka nr [...] jest niezabudowana przeznaczona pod zabudowę przemysłową, ma powierzchnię 79.998 m2. Natomiast nieruchomości przyjęte do porównania działki mają powierzchnię: największe 21.012 m2 i 32.473 m2

a najmniejsze 1680 m2 i 3556 m2. Jak to wynika z operatu szacunkowego tak małe powierzchnie działek przyjętych do porównań to efekt tego, że na terenie Z. i w strefach przyległych rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę przemysłową (wielohektarową) praktycznie nie istnieje. Ta ostatnia okoliczność zobowiązywała rzeczoznawcę do postępowania niestandardowego w szczególności, że problem ten podnosiła skarżąca spółka

w obydwu odwołaniach. Autor operatu i organy administracji, jak słusznie zarzucił Sąd, powinny doprowadzić do usunięcia wątpliwości w tym zakresie. Przyjęcie do porównań wartości działek o znacznie mniejszej powierzchni (które relatywnie są droższe) wymagało nie tylko dokonania prostej korekty zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także szczegółowego uzasadnienia w jaki sposób tej korekty dokonano i rozważenia, czy z uwagi na specyfikę sytuacji na rynku wielohektarowych terenów przemysłowych pod zabudowę przemysłową, (wbrew twierdzeniom SKO) należałoby przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości (§ 26 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego). Zatem należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie a dotyczące naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji za nietrafny należy uznać zarzut SKO naruszenia przez Sąd przepisów postępowania – art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a.

Wbrew zarzutom SKO za słuszne należy uznać też stanowisko Sądu co do naruszenia przez organy administracji art. 10 § 1 i 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Trzyletni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej jest wystarczająco długi aby przeprowadzić postępowanie administracyjne i zadośćuczynić wymogom z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. Zbliżający się termin przedawnienia orzekania w niniejszej sprawie, nie usprawiedliwia naruszenia ustalonych w tych przepisach zasad. Oczywistym jest, że stopień skomplikowania sprawy jest znaczny i 3 dni na wypowiedzenie się strony przed wydaniem decyzji przez organ I instancji jest złamaniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i ich wysłuchania. Jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny błąd ten mógł zostać naprawiony w postępowaniu przed organem drugiej instancji. Jednak w związku z innymi wcześniej poruszanymi uchybieniami w postępowaniu administracyjnym słusznie Sąd ten przyjął, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Za nietrafiony należy natomiast uznać zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki [...] naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, że brak jest podstaw do uchylenia także decyzji organu I instancji. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że odwołanie od decyzji organu I instancji powoduje, że na organ odwoławczy przeniesione zostają kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy. Wśród rozstrzygnięć przewidzianych art. 138 K.p.a. jego § 2 przewiduje możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, ale tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zatem takiego postępowania dowodowego, które wykracza poza uprawnienia organu odwoławczego wynikające z art. 136 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą a stosownie do art. 135 p.p.s.a. uwzględniając skargę uchyla także decyzję organu I instancji jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Możliwość wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 135 P.p.s.a. należy traktować w ramach praw Sądu, a nie obowiązków. Wskazanie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania i braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, skorygowane częściowo przez Naczelny Sąd Administracyjny mogą zostać naprawione i uzupełnione przez organ II instancji. Zatem zbędnym dla końcowego załatwienia sprawy byłoby uchylanie także decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy będzie miał bowiem prawo do przeprowadzenia własnego postępowania na podstawie art. 136 K.p.a.

Z powyższych względów, uznając że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. obydwie skargi kasacyjne oddalił.