I OSK 47/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-11	
Data wpływu	2024-01-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Skiba
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Lu 524/23	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1092; § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start"	
Sentencja
Dnia 11 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (sprawozdawca) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Dziecka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 524/23 w sprawie ze skargi H.H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia Dobry Start uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia

10 października 2023 r. (sygn. akt II SA/Lu 524/23), oddalił skargę H. H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia: "Dobry start".

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy.

Wnioskiem z dnia 6 września 2022 r., H. H. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ustalenie prawa do świadczenia: "Dobry start" na dziecko –W.K.. Do wniosku dołączyła postanowienie Sądu Rejonowego w Zamościu III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym - na podstawie art. 569 § 2 k.p.c. w trybie zarządzenia tymczasowego - powierzono jej opiekę faktyczną nad małoletnią wnuczką – W. K., polegającą na wykonywaniu bieżącej pieczy nad małoletnią, upoważniając jednocześnie opiekuna do podejmowania decyzji w sprawach leczenia i edukacji małoletniej oraz do jej reprezentowania, w tym dochodzenia i pobierania świadczeń przeznaczonych na utrzymanie małoletniej.

Decyzją z dnia 26 października 2022 r. nr [...], Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawczyni prawa do powyższego świadczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania H. H., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia 21 lutego 2023 r. nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję, podtrzymując stanowisko organu I instancji, iż strona nie posiadała legitymacji do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia: "Dobry start" na dziecko – W. K.. Jak podnosił bowiem organ odwoławczy, zgodnie z treścią § 4 ust. 1 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. z 2021 r. poz. 1092, dalej jako "Rozporządzenie Rady Ministrów z 2021 r."), świadczenie to przysługuje m. in. wprawdzie opiekunom faktycznym, ale pod tym pojęciem - zgodnie z § 2 pkt 3 Rozporządzenia - należy rozumieć osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o jego przysposobienie. Odwołująca się natomiast sprawowała co prawda pieczę bieżącą nad małoletnią wnuczką, ale nie przedłożyła wniosku o jej przysposobienie. Nie była zatem opiekunem faktycznym - w rozumieniu ww. przepisu - a tym samym nie była podmiotem uprawnionym do uzyskania wnioskowanego świadczenia.

W skardze na ww. decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych H. H. podnosiła, że jest opiekunem wnuczki na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Zamościu (sygn. akt [...]) a dziecko mieszka z nią od dnia 20 kwietnia 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 21 czerwca 2023 r., swój udział w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zgłosił Rzecznik Praw Dziecka, wnosząc o uchylnie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Oddalając – na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "p.p.s.a.") – w/w skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że była ona niezasadna.

Sąd zgodził się bowiem z dokonaną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych literalną wykładnią § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z 2021 r. w zakresie definicji "opiekuna faktycznego".

Argumentując zajęte stanowisko, Sąd I instancji wskazał, że przedmiotowe Rozporządzenie zawiera analogiczną definicję opiekuna faktycznego dziecka, jak ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. 2022 r., poz. 1577) – art. 2 pkt 10, a także ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023 r., poz. 390) - art. 3 pkt 14 a zatem należało przyjąć, że na gruncie przepisów o pomocy społecznej funkcjonuje jednolita definicja opiekuna faktycznego dziecka. Wprowadzając definicję legalną tego pojęcia, prawodawca – jak kontynuował Sąd - w sposób intencjonalny nadał mu szczególne znaczenie i uczynił to wprost. Pojęcie to należało zatem rozumieć zgodnie z przedstawioną definicją, a więc odmiennie od funkcjonującego na gruncie innych ustaw jak i w języku potocznym. Skorzystanie z tej formy legislacji – zdaniem Sądu - przesądzało więc o zasadniczej niedopuszczalności wykładania terminu "opiekun faktyczny dziecka" w sposób odmienny od określonego w § 3 pkt 3 Rozporządzenia.

W związku z tym, skoro definiując pojęcie opiekuna faktycznego dziecka, prawodawca wskazał, że jest to osoba faktycznie sprawująca opiekę nad dzieckiem i jednocześnie określił przy tym jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych przesłankę wystąpienia do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, to oznaczało – jak wywodził Sąd – że o ile osoba nie wystąpiła z takim wnioskiem, nie mogła być uznana za "opiekuna faktycznego" (w rozumieniu cyt. Rozporządzenia), nawet, jeżeli na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego opiekę faktyczną nad dzieckiem sprawowała. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, trzeba było bowiem przyjąć, że prawodawca w ten sposób wyraził zasadę, iż chociaż opieka sprawowana nad dzieckiem nie musi przybrać prawnej formy przysposobienia, aby faktycznemu opiekunowi mogło być przyznane świadczenie, to jednak musiał on dostatecznie uzewnętrznić wolę i potrzebę usankcjonowania tego stanu, co najmniej poprzez wystąpienie z powyższym wnioskiem do sądu. Dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogło by natomiast być uzasadnione, ale jedynie przy wystąpieniu szczególnie istotnych i doniosłych racji: prawnych, społecznych oraz ekonomicznych a które pozwalałyby na uniknięcie rażąco niesłusznych, niesprawiedliwych i szczególnie nieracjonalnych wyników wykładni. Zdaniem jednak Sądu, przedstawiona wyżej ścisła wykładnia § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 cyt. Rozporządzenia nie prowadziła do takich wniosków. Zasadnym bowiem było, aby na gruncie prawa administracyjnego ustalanie opiekuna dziecka nie odbywało się wyłącznie na podstawie okoliczności faktycznych, lecz z uwzględnieniem obiektywnych, sprawdzalnych okoliczności, jak np. złożenie wniosku do sądu opiekuńczego, ustalenie rodziny zastępczej itd.

Jednocześnie Sąd I instancji w dalszej kolejności wskazał, że znana mu była linia orzecznicza, zgodnie z którą, ograniczenie w dostępności świadczenia: "Dobry start", wynikające z § 4 w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia, godzą w interes dziecka i mają charakter dyskryminujący a w związku z tym przy wykładni powyższych unormowań należy pominąć przesłankę wystąpienia przez opiekuna faktycznego do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, aby w ten sposób umożliwić pobieranie świadczenia osobom sprawującym bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy orzeczenia wydanego przez sąd (tak np. WSA w Rzeszowie – wyrok z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 297/23), tym niemniej Sąd I instancji stwierdził, że nie dostrzega wystarczających podstaw do odmowy stosowania kryterium, zawartego we wspomnianym § 3 pkt 3 Rozporządzenia, a dotyczącego wystąpienia z wnioskiem o przysposobienie dziecka. W ocenie bowiem Sądu, proponowane w orzecznictwie szersze rozumienie pojęcia opiekuna prawnego nie znajduje poparcia w przepisach Rozporządzenia, ani Konstytucji RP czy Konwencji o Prawach Dziecka a prowadzi do powstania normy o treści rażąco odmiennej, wręcz sprzecznej z literalnym brzmieniem przepisu i zawartą w nim jasną definicją.

Ostatecznie Sąd Wojewódzki podkreślił, że nie można tracić z pola widzenia tego, że gdyby wolą prawodawcy było przyznanie świadczenia: "Dobry Start" każdemu opiekunowi faktycznemu, który mieszka z dzieckiem i je utrzymuje, to nie wprowadzałby przesłanki w postaci złożenia wniosku o przysposobienie dziecka. Z tego powodu uznał, że do kategorii podmiotów uprawnionych do otrzymania w/w świadczenia należy opiekun faktyczny dziecka, jeżeli dziecko wspólnie z nim zamieszkuje i pozostaje na jego utrzymaniu. Pojęcie to musi być jednak wykładane z uwzględnieniem definicji legalnej, zawartej w § 3 pkt 3 Rozporządzenia, zgodnie z którym opiekunem faktycznym dziecka jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie skarżąca wprawdzie sprawowała faktyczną opiekę nad dzieckiem, powierzoną jej przez sąd opiekuńczy i wnuczka z nią mieszkała oraz pozostawała na jej utrzymaniu, ale nie było sporne, że skarżąca nie złożyła wniosku o przysposobienie wnuczki, to nie można było traktować jej jako opiekuna faktycznego w rozumieniu przepisów Rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Dziecka. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji – w trybie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez:

ograniczenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do wykładni językowej § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu: "Dobry start" i niedokonanie wykładni systemowej oraz celowościowej powołanego przepisu, skutkiem czego zignorowano fakt, że choć o świadczenie ubiegają się rodzice lub opiekunowie dziecka (w niniejszej sprawie H. H.), to zaspakaja ono potrzeby dziecka – ucznia; celem zaś, dla którego ustawodawca wprowadził świadczenie "Dobry start" do polskiego porządku prawnego jest przyznanie rodzinom pomocy, służącej dbałości o dobro i ochronę dziecka realizującego obowiązek szkolny (w niniejszej sprawie małoletniej W. K.),

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:

a) art. 32 Konstytucji RP, wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (w niniejszej sprawie małoletniej W.K., której rodzice biologiczni zostali w wykonywaniu władzy rodzicielskiej ograniczeni), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium (w niniejszej sprawie dotyczącej formy sprawowanej opieki tj. pieczy bieżącej realizowanej zgodnie postanowieniem sądu rodzinnego przez H.H.),

b) art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, zapewniających rodzinie ochronę i opiekę oraz nakazujących władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom niepełnym, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej,

c) art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 2 Konwencji

o prawach dziecka, w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2, w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji, zakazujących dyskryminacji małoletnich w zakresie realizacji praw konwencyjnych (w niniejszej sprawie dostępu do świadczenia zabezpieczenia społecznego - art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka);

II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 7 art. 7a, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. (w niniejszej sprawie niedostrzeżenie przez WSA w Lublinie naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię ww. Rozporządzenia Rady Ministrów) a w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty, Rzecznik Praw Dziecka wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Rozpatrywana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty podlegały uwzględnieniu.

Kluczowe znacznie miały w tym przypadku zarzuty materialnoprawne. Wnoszący skargę kasacyjną Rzecznik Praw Dziecka nie zgodził się bowiem z przyjętą przez Sąd

I instancji (a wcześniej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) wykładnią legalną

§ 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (błędnie wskazanego w skardze kasacyjnej jako rozporządzenie "z dnia 30 maja 2018 r."), która wyklucza z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się

o świadczenie "Dobry start" osobę faktycznie sprawującą opiekę nad małoletnim na podstawie orzeczenia sądowego z tego powodu, że nie złożyła ona wniosku

o przysposobienie dziecka. Zdaniem bowiem Rzecznika Praw Dziecka, powyższa regulacja prawna, odczytywana literalnie, czyli jako pomijająca osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem, w sposób nierówny i niedostateczny chroni prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, a co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa. Z tych przyczyn, jak wskazywał skarżący kasacyjnie, okoliczności niniejszej sprawy, rozpatrywane przez pryzmat celu świadczenia "Dobry start" uzasadniały odstąpienie w tym przypadku od dyrektyw wykładni gramatycznej na rzecz wykładni celowościowej i prokonstytucyjnej. Ich zaś wyniki przemawiały za przyznaniem uczestniczce postępowania świadczenia na częściowe pokrycie wydatków związanych z realizacją obowiązku szkolnego jej wnuczki pomimo, że uczestniczka nie była opiekunem faktycznym dziecka - w dosłownym znaczeniu zawartym w § 4 oraz § 3 pkt 3 cyt. Rozporządzenia.

Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a tym samym stoi na stanowisku, że wykładnia § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów 2021 r. dokonana w zaskarżonym wyroku przez Sąd Wojewódzki z pominięciem rezultatu wykładni celowościowej i prokonstytucyjnej była błędna.

W niniejszej sprawie było poza sporem, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji wnioskującej o przyznanie świadczenia "Dobry strat" H. H. – na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Zamościu z dnia 13 lipca 2022 r. (sygn. akt [...]), wydanego na podstawie art. 569 § 2 k.p.c. w trybie zarządzenia tymczasowego - powierzono opiekę faktyczną nad małoletnią wnuczką, polegającą na wykonywaniu bieżącej pieczy nad małoletnią, upoważniając jednocześnie opiekuna do podejmowania decyzji w sprawach leczenia i edukacji małoletniej oraz do jej reprezentowania, w tym dochodzenia i pobierania świadczeń przeznaczonych na utrzymanie małoletniej.

Zgodnie zaś z treścią § 4 ust. 1 pkt 1 w/w Rozporządzenia, świadczenie "Dobry start" przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Przy czym definicję opiekuna faktycznego zawiera § 3 ust. 3 powyższego Rozporządzenia, stanowiąc, że opiekun faktyczny dziecka oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka.

W związku z tym – co do zasady – wprawdzie zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, że – w świetle treści gramatycznej w/w przepisu - wśród podmiotów uprawnionych do ubiegania się o świadczenie "Dobry start" nie jest wymieniona osoba, która jedynie sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem na podstawie postanowienia sądu, bo przepis ten wymaga od niej także by jednocześnie wystąpiła z wnioskiem o przysposobienie dziecka, ale takie rozumienie omawianego przepisu nie jest jednak prawidłowe. Tego rodzaju wykładnia omawianej regulacji prawnej prowadzi bowiem – jak wyżej wspomniano - do pozbawienia możliwości uzyskania świadczenia "Dobry start" przez osobę, która opiekuje się faktycznie dzieckiem i to w sposób całkowicie legalny bo na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego. W rezultacie osoba taka mimo, że jest obowiązana do zapewnienia dziecku utrzymania, w tym ponoszenia kosztów związanych z jego kształceniem, nie ma możliwości uzyskania świadczenia o charakterze pomocowym, a które jest przeznaczone na potrzeby dzieci związane z procesem ich edukacji.

Podkreślić w tym miejscu należy, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 187 a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W preambule do powołanej ustawy wskazano zaś, że została ona uchwalona dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności, dla dobra rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się i wychowywaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami. Na mocy zaś art. 187a ust. 1 powołanej ustawy, Rada Ministrów dodatkowo została upoważniona do przyjęcia rządowego programu wsparcia rodzin z dziećmi. Program taki przyjęty został uchwałą Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. nr 80 w sprawie ustanowienia rządowego programu "Dobry start". Program ten, jak wynika z treści § 1 w/w uchwały, został ustanowiony w celu wsparcia rodzin z dziećmi w ponoszeniu wydatków związanych z rozpoczęciem roku szkolnego. Wsparcie, o którym mowa w § 1, polega zaś na przyznaniu na dziecko, raz w roku, świadczenia "Dobry start" w wysokości 300 zł (§ 2). Świadczenie to przysługuje bez wzglądu na wysokość dochodów rodziny (§ 3). Z powyższego wynika więc, że ma ono na celu częściowe pokrycie tych wydatków na utrzymanie dziecka, które związane są z realizacją obowiązku szkolnego i służy tym samym zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę, a co za tym idzie skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują i ponoszą wydatki związane z rozpoczęciem roku szkolnego. W związku z tym, należy przyjąć, że takiemu celowi nie powinno służyć różnicowanie dzieci ze względu na formę sprawowanej opieki ustalonej przez sąd rodzinny. Treść omawianego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że w istocie świadczenie to ma służyć dziecku, które realizuje obowiązek szkolny. Cel powyższego świadczenia winien więc mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Z tej przyczyny podczas stosowania przepisów, regulujących przyznawanie świadczenia "Dobry strat", dobro dziecka należy traktować jako dobro nadrzędne, stanowiące wyraz najlepiej pojętego interesu dziecka. Z tego więc powodu, dobro dziecka powinno w tym przypadku stanowić o kierunku wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 2021 r. w sytuacji, gdy osoba, która występuje o to przyznanie jej tego świadczenia nie spełnia wszystkich przesłanek normatywnych opiekuna faktycznego w rozumieniu definicji z § 3 pkt 3 ww. Rozporządzenia, ale jednocześnie sprawuje nad wychowaniem i rozwojem dziecka pieczę, przyznaną jej przez państwo (sąd opiekuńczy).

W rezultacie zgodzić się trzeba z Rzecznikiem Praw Dziecka, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, odkodowanie pojęcia "opiekun faktyczny", zawartego w w/w przepisie, dokonanego przez pryzmat celu świadczenia "Dobry start" uzasadniało odstąpienie od dyrektyw wykładni literalnej na rzecz wykładni celowościowej

i prokonstytucyjnej. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę, że sam fakt, iż ustawa posługuje się autonomiczną definicją danego pojęcia, a sama wykładnia językowa pozwala na ustalenie jej treści, nie wyłącza potrzeby i konieczności zastosowania niejednokrotnie innych zasad wykładni prawa w sytuacji, gdy wynik wykładni językowej danego przepisu okazuje się sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 202/19, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Wówczas to m.in. właśnie wykładnia celowościowa staje się niezbędnym uzupełnieniem wykładni językowej. Dyrektywy wykładni celowościowej przewidują bowiem, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem danej normy prawnej należy go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do której interpretowana norma należy.

W przypadku zaś, gdy powstaną wątpliwości, dotyczące znaczenia normy, należy je ustalić w ten sposób by odpowiadały one funkcji tej instytucji jako całości (zob. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 i powołane tam stanowisko doktryny).

Wskazać także trzeba, że Konstytucja RP zawiera zakres obowiązków Państwa wobec dziecka. I tak, stosownie do art. 71 ust. 1, Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Według zaś art. 72 tego aktu, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. W myśl natomiast art. 72 ust. 2 ustawy zasadniczej, dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Z treści art. 18 Konstytucji wynika z kolei, że rodzina znajduje się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotyczącym spraw tożsamych przedmiotowo ze sprawą niniejszą, podkreśla się także, iż w ustawie zasadniczej nie ograniczono się jedynie do zapewnienia dziecku ochrony, ale przewidziano nadto prawo żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest zaś szczególnie niezbędna w przypadku dziecka, które pozbawione jest opieki rodzicielskiej. W oparciu na powyższe, wyprowadza się zatem pogląd, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od państwa pomocy w sprawowaniu opieki, w tym również pomocy materialnej, zmierzającej do przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka (por. np.: wyrok NSA z dnia .21 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1620/19; prawomocne wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1989/23, WSA w Bydgoszczy z dnia 30 września 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 318/24, WSA w Rzeszowie z dnia 18 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 1612/24, WSA w Rzeszowie z dnia 29 października 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 775/25) .

Orzecznictwo to odwołuje się również do postanowień Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w dniu 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526). Artykuł 2 ust. 2 w/w Konwencji zobowiązuje natomiast Państwa-Strony do podejmowania właściwych kroków dla zapewnienia ochrony dziecka przed wszelkimi formami dyskryminacji lub karania ze względu na status prawny, działalność, wyrażane poglądy lub przekonania religijne rodziców dziecka, opiekunów prawnych lub członków rodziny. Artykuł 20 ust. 1 stanowi z kolei, że dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Według natomiast art. 3 ust. 1 Konwencji, we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. Nadto, zgodnie z art. 3 ust. 2 tego aktu, Państwa-Strony działają na rzecz zapewnienia dziecku ochrony i opieki w takim stopniu, w jakim jest to niezbędne dla jego dobra, biorąc pod uwagę prawa i obowiązki jego rodziców, opiekunów prawnych lub innych osób prawnie za nie odpowiedzialnych, i w tym celu będą podejmowały wszelkie właściwe kroki ustawodawcze oraz administracyjne. Istotne jest także brzmienie art. 26 ust. 1 Konwencji, zgodnie z którym Państwa-Strony będą uznawać prawo każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczeń socjalnych, oraz będą podejmowały niezbędne kroki do osiągnięcia pełnej realizacji tego prawa zgodnie z ich prawem wewnętrznym. Po myśli zaś art. 27 ust. 3 Konwencji, Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.

W myśl art. 9 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, zaś na mocy art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe unormowania, znajdujące się zarówno w Konstytucji RP, jak też w Konwencji o Prawach Dziecka, należy uznać, że regulacja wynikająca z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia z 2021 r. w sposób niewystarczający chroni prawa dzieci i rzeczywistych ich opiekunów tj. takich, którzy sprawują nad nimi faktyczną pieczę, dbając o zaspokojenie rożnych ich potrzeb. Tym samym regulacja ta niedostatecznie dba o dzieci pozostające pod orzeczoną pieczę bieżącą. Z tego powodu literalna więc wykładnia tych przepisów w zakresie, w jakim wyznacza kryteria podmiotowe do przyznania prawa do świadczenia "Dobry start", które nie gwarantują realizacji celów sformułowanych w przedstawionych wyżej regulacjach konstytucyjnych i konwencyjnych, jak i celów samego świadczenia, określonych w uchwale Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r., mocą której ustanowiono rządowy program "Dobry strat", nie daje zadowalających wyników. Prowadzi bowiem do rozstrzygnięć sprzecznych z zasadami wspierającej roli państwa w dbaniu o interes i dobro dzieci oraz z zasadami demokratycznego państwa prawa w zakresie konstytucyjnej zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Należy zaś w tym miejscu podkreślić, że mimo, iż istnieje możliwość wprowadzenia odstępstwa od zasady równości podmiotów, które charakteryzują się wspólną istotną cechą, to owo zróżnicowanie, aby było dopuszczalne, powinno opierać się o jasno sformułowane kryterium, które stanowi jego podstawę, przy czym kryterium takie musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest owa wartościująca norma. Taka sytuacja jednak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Wymogu odstępstwa nie spełnia bowiem norma prawna wyprowadzona w drodze wykładni językowej z przepisów § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z 2021 r., gdyż wykluczenie z grona uprawnionych do świadczenia "Dobry start" tych osób, które sprawują faktyczną pieczę nad dzieckiem na mocy stosownego orzeczenia sądu, ale nie wystąpiły z wnioskiem o jego przysposobienie pozostaje w sprzeczności z celem świadczenia "Dobry start", sprowadzającym się do częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowaniem dziecka tj. w zakresie odnoszącym się do wydatków szkolnych i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych w tym właśnie zakresie. Poza tym należy także mieć na uwadze, że powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie - w ramach tej opieki - obowiązków w zakresie: wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnemu dziecku świadczenia "Dobry start" służącemu częściowemu pokryciu kosztów z realizacją obowiązku szkolnego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki nad dzieckiem.

Mając to wszystko na względzie, przyjąć należało, że pozbawienie H. H. – której legalnie powierzona została bezpośrednia bieżąca piecza nad małoletnią wnuczką i która pieczę tę faktycznie sprawowała - dostępności do świadczenia "Dobry start" tylko z tego powodu, że wnioskująca nie złożyła wniosku do sądu o przysposobienie wnuczki, było nieprawidłowe.

Powyższe prowadziło więc do uznania za zasadne wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Odnośnie jednak zarzutów opartych na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazać należy, że zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 7 art. 7a, art. 8 k.p.a. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z 2021 r. nie został w ogóle uzasadniony. Skarga kasacyjna jest zaś sformalizowanym środkiem zaskarżenia a zatem określone w niej zarzuty winny być dokładnie podane wraz ze wskazaniem na czym zarzucane sądowi I instancji uchybienie polegało. Tego wymogu w/w zarzut nie spełniał. Sąd Kasacyjny nie ma natomiast uprawnień do poprawiania treści skargi kasacyjnej ani też domyślania się rzeczywistych intencji jej autora. Dodać też trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i/lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Jak z powyższej zatem regulacji prawnej wynika, różna jest konstrukcja obu w/w podstaw kasacyjnych. Tymczasem w ramach omawianego zarzutu procesowego, przepisy prawa procesowego zostały powiązane z przepisami materialnymi, a które stanowiły jednocześnie samodzielną podstawę kasacyjną w ramach zarzutu opartego na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Okoliczność ta przy jednoczesnym – jak wspomniano – braku uzasadnienia na czym miało w tym przypadku polegać istotne naruszenie procedury przez Sąd I instancji – czyniło zarzut ten niezrozumiałym.

Brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu procesowego opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatrywał jego zasadność w tym, że – jak twierdził - Sąd Wojewódzki nie dostrzegł naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego, tj. Rozporządzenia Rady Ministrów z 2021 r., a co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przedstawione zaś na wstępie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia – w ocenie składu orzekającego – powyższe wymagania. Okoliczność natomiast, iż skarżący kasacyjnie nie zgadzał się ze stanowiskiem merytorycznym Sądu Wojewódzkiego – nie mogło tylko z tego powodu oznaczać, iż Sąd I instancji w/w przepis w sposób istotny naruszył.

Nadmienić w tym miejscu wypada, że wprawdzie zgodzić się trzeba z Rzecznikiem Praw Dziecka, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się w sposób bezpośredni do stanowiska Rzecznika zawartego w piśmie z dnia 21 czerwca 2023 r., jednak mając na względzie to, że powyższe stanowisko (powtórzone następnie w skardze kasacyjnej) dotyczyło jedynie wykładni prawa materialnego (spornych przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z 2021 r.) a Sąd Wojewódzki w tym zakresie w sposób wyczerpujący podał motywy przyjętego rozstrzygnięcia, to nie można było przyjąć, że fakt ten mógł mieć istotne, tj. mające wpływ na wynik sprawy, znaczenie.

Biorąc jednak pod uwagę to, co wyżej zostało powiedziane, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna była usprawiedliwiona i z tego powodu, przyjmując jednocześnie, iż istota sprawy została w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona, z mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 193 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zastosować w tej sprawie wyżej przedstawioną wykładnię prawa materialnego.