II SA/Rz 724/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-11-18	
Data wpływu	2020-07-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Joanna Zdrzałka /sprawozdawca/
Maciej Kobak	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 650/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 1, art. 151 § 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu - skargę oddala -	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) marca 1999 r. nr (...) Starosta Powiatu zatwierdził projekt budowlany i udzielił Firmie A sp. z o.o. z/s w [....] pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego, szamba i parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr (...) w Ś.

Uwzględniając wniosek inwestora, decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. nr(...) Prezydent Miasta zmienił opisaną wyżej decyzję Starosty Powiatu z dnia (...) marca 1999 r. w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu decyzji, a nadto:

1. zatwierdził projekt budowlany zamienny pn. "[....]" tom I, IIa i IIb do projektu budowlanego";

1. wskazał, że pozostałe warunki określone w decyzji Starosty Powiatu z dnia (...) marca 1999 r. nr (...) pozostają bez zmian;

2. udzielił pozwolenia na rozbiórkę istniejących fundamentów, przyłącza gazowego i przyłącza wodnego.

Jak wynika z adnotacji dokonanej przez pracownika organu na egzemplarzu decyzji znajdującej się w nadesłanych aktach administracyjnych, powyższe rozstrzygnięcie stało się ostateczne z dniem (...) stycznia 2015 r.

W piśmie z dnia (...) marca 2017 r., uzupełnionym w dniu (...) kwietnia 2017 r., A. C. zwrócił się do Prezydenta Miasta o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...). Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) – dalej: "k.p.a.".

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) Prezydent Miasta działając na podstawie art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezydenta Miasta z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...). Następnie decyzją z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) odmówił uchylenia kwestionowanej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Uwzględniając odwołanie A.C., decyzją z dnia (...) października 2017 r. nr (...) Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) lipca 2017 r. oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia (...) kwietnia 2017 r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu nie jest wydawane osobiście przez osobę piastującą funkcję organu, lecz przez upoważnione przez niego osoby, to przy wszczęciu postępowania w trybie nadzwyczajnym zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec powyższego, skoro decyzja Prezydenta z dnia (...) grudnia 2014 r. oraz postanowienie i decyzja wydane w postępowaniu wznowieniowym zostały podpisane z upoważnienia Prezydenta Miasta przez tę samą osobę, to obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Postanowieniem z dnia (...) marca 2018 r. nr(...) organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Prezydenta Miasta z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...), a następnie decyzją z dnia (...) kwietnia 2018 r. nr (...) ponownie odmówił jej uchylenia.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2018 r. nr (...) Wojewoda uchylił decyzje Prezydenta Miasta z dnia (...) kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podał, że po stwierdzeniu dotrzymania przez odwołującego się terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, organ I instancji prawidłowo wznowił postępowanie. Naruszył jednak reguły postępowania wznowieniowego, gdyż z jednej strony stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że wnoszącemu podanie o wznowienie nie przysługiwał przymiot strony, a z drugiej przeprowadził postępowanie merytoryczne zmierzające do kontroli wydanej decyzji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2018 r. II SA/Rz 822/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w [...], wniesiony na decyzję Wojewody z dnia (...) sierpnia 2018 r.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w zakresie, w jakim ten przyjął, że kolejną po wznowieniu postępowania czynnością organu I instancji po tym jak wznowił postępowanie powinno być ustalenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka procesowa, na którą wskazał wnioskodawca, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy wskazywaną podstawą wznowienia jest, tak jak w rozpatrywanej sprawie, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), organ właściwy w sprawie dopiero po wznowieniu postępowania dokonuje analizy twierdzeń osoby wnoszącej podanie odnośnie przysługującego jej przymiotu strony. W odniesieniu do pozostałych przesłanek brak po stronie podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowiły przesłankę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

WSA wskazał, że pod pojęciem oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzający związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Biorąc pod uwagę fakt, że właścicielem działki nr (...), bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji jest A.C., obowiązkiem organu I Instancji było ustalenie w pierwszej kolejności, czy w/w nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania, nie tyle samej inwestycji, bo takie ustalenia byłyby konieczne w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co w obszarze oddziaływania zmian w projektowanej inwestycji. W ocenie Sądu, rację należało przyznać organowi I instancji, że ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie może polegać na automatycznym uznaniu za strony wszystkich podmiotów, które brały udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Jednakże wyznaczając obszar oddziaływania obiektu w ramach postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę organ powinien dokonać analizy nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych w kontekście planowanych zmian w stosunku do pierwotnego obiektu objętego pozwoleniem na budowę i w kontekście ich oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Samo zachowanie wymaganych odległości, czy też warunków technicznych, nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Jak słusznie bowiem wskazano nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania w takim postępowaniu chodzi o potencjalną możliwość oddziaływania nie całego obiektu/ inwestycji, ale z ograniczeniem oddziaływania do zmienionych w stosunku do pierwotnego elementów na otoczenie, w celu zagwarantowania zainteresowanym właścicielom (użytkownikom wieczystym, zarządcom) nieruchomości sąsiednich udziału w postępowaniu w celu ochrony ich interesów, które mogą być naruszone.

Sąd zastrzegł, że jeżeli w wyniku dokonania takiej oceny organ dojdzie do wniosku, że "obszar oddziaływania obiektu" obejmuje działkę skarżącego, a tym samym, że powinien być on stroną wznowionego postępowania (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), to winien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W zależności od wyniku tego postępowania zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której albo odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (pkt 1) albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (pkt 2). Kolejną, trzecią opcją jest wydanie decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, w sytuacji gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.) lub gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotychczasowej upłynął przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. okres czasu (art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a.). Tymczasem w podstawie prawnej decyzji powołano wzajemnie wykluczające się regulacje prawne tj. art. 146 § 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt k.p.a.

Decyzją z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) Prezydent Miasta [...] odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...)

Uwzględniając odwołanie A.C., decyzją z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) Wojewoda uchylił decyzje Prezydenta Miasta z dnia (...) lutego 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji stanowi w istocie powtórzenie treści decyzji z dnia (...) kwietnia 2018 r., która została uznana przez Sąd za wadliwą w stopniu, który uzasadniał jej uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym organ I instancji naruszył przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 9tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.".

Decyzją z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...), Prezydent Miasta ponownie odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...)

Wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia (...) grudnia 2019 r. nr (...) Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) lipca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podał, że ustalając strony postępowania organ I instancji powinien określić obszar oddziaływania inwestycji, mając na uwadze zakres dokonanych zmian i ostateczny kształt projektowanej inwestycji, mając na uwadze przepisy prawa, które obowiązywały w dniu wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał, że projektowany budynek został zlokalizowany ścianą z otworami okiennymi w odległości 4,08 – 4,11 m od granicy działki nr (...), należącej do A.C.. Skoro wysokość projektowanego budynku wynosząca 8,61 m jest większa niż hipotetyczna odległość między budynkiem projektowanym a mogącym powstać w przyszłości na działce odwołującego się (4,08 m + 4m = 8.08 m), to działką należąca do skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu ar 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Powyższy powoduje zaś, że organ winien przeprowadzić postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, czego zdaniem Wojewody zaniechał, błędnie przyjmując, że w sprawie nie zaistniał wadliwość, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia (...)lutego 2020 r. nr (...) Prezydent Miasta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) wydanej w przedmiocie zmiany decyzji Starosty Powiatu z dnia (...) marca 1999 r. nr (...)

Organ I instancji podał, że zmiana pozwolenia, w stosunku do pierwotnego pozwolenia na budowę, jest ograniczona do zakresu dokonywanych zmian, zatem organ ustala krąg stron postępowania dokonując oceny obszaru oddziaływania w odniesieniu do zaprojektowanych zmian. Wskazał, że dokonując takiej oceny w przedmiotowej sprawie wzięto pod uwagę wszystkie elementy zagospodarowania terenu uwzględnione w zatwierdzonym decyzją z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (....), projekcie budowlanym zamiennym.

Prezydent podkreślił, że budynek [...] jest zaliczany do kategorii XVI (budynki biurowe i konferencyjne). Projektowane zmiany, w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego, zlokalizowane są na działce inwestora i nie powodują ograniczenia w zagospodarowaniu działki zlokalizowanej od strony zachodniej tj. działki nr (...). W projekcie budowlanym zamiennym, opracowanym przez projektantów posiadających aktualne na dzień opracowania projektu stosowne uprawnienia budowlane, przedstawiono rozwiązania dotyczące projektowanego zagospodarowania działki i projektowanego budynku, stwierdzające, że projektowane zagospodarowanie działki umożliwia naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się na terenie objętym wnioskiem jak i na działkach sąsiednich (istniejący budynek położony od strony wschodniej i budynek mieszkalny jednorodzinny od południa). Organ stwierdził, że projektowane zagospodarowanie działki jest zgodne z zapisami § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowane zagospodarowanie działki wraz z projektowanym budynkiem nie ogranicza czasu nasłonecznienia sąsiednich istniejących budynków i hipotetycznego budynku usytuowanego od strony zachodniej (na działce nr (...)). Hipotetyczna odległość między budynkiem projektowanym, a mogącym powstać w przyszłości na działce odwołującego się wynosi 4,08 + 4,0 = 8,08 m, zaś wysokość projektowanego budynku wynosi 8,61 m. Zgodnie z § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wysokość przesłaniania mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego (zakładając, że posadzka w hipotetycznym budynku będzie na poziomie gruntu, wysokość parapetu przyjęto 0,85m) do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części (wysokość projektowanego budynku od strony zachodniej - 8,61m). W związku z powyższym, odległość przesłaniania wynosi 8,61 - 0,85 = 7,76m i jest mniejsza niż hipotetyczna odległość między budynkiem projektowanym, a mogącym powstać w przyszłości. W ocenie organu spełniono warunki zawarte w § 60 ww. rozporządzenia. Spełnione są także wymagania § 19 ust .l i 2 rozporządzenia dotyczące odległości miejsc postojowych od okien budynków oraz granicy działki budowlanej oraz § 23 ust. 1 dotyczącego odległości pojemników i kontenerów od okien i drzwi do budynków oraz od sąsiedniej działki, co w żaden sposób nie ogranicza możliwości zabudowy działki nr (...). Ponadto projektowany budynek zgodnie z katalogiem inwestycji, które wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie mniej istotny jest fakt, że uprzednio zaprojektowany budynek wzdłuż granicy z działką nr (...) miał długość 42,69 m i był usytuowany w odległości 4,0 m od jej granicy, natomiast projekt zamienny z 2014 r. spowodował skrócenie budynku do długości 25,76 m oraz dodatkowego zadaszenia o długości 12,45m, co powoduje zmniejszenie sumarycznej zabudowy wzdłuż granicy działki sąsiedniej, w konsekwencji nie tyle nie zmienia zasięgu oddziaływania w stosunku do pozwolenia na budowę z 1999 r., co wręcz je zmniejsza.

Organ I instancji podał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie budzi wątpliwości, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. W związku z powyższym organ stwierdził, że inne rozstrzygnięcie w oparciu o wniosek A.C. nie jest dopuszczalne, ponieważ nie został spełniony podstawowy wymóg art. 147 k.p.a. - wniosek nie został złożony przez podmiot, któremu przysługuje przymiot strony w sprawie.

A. C. wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając organowi I instancji wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkującego błędnym uznaniem, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego nie przysługiwał mu status strony. Ponadto w ocenie odwołującego Prezydent nie uargumentował w żaden sposób dlaczego nie uznał go za stronę postępowania w sprawie. Samo dochowanie minimalnych odległości pomiędzy określonych przepisami techniczno – budowlanymi nie przesądza automatycznie, że właściciel działki sąsiedniej nie powinien być stroną.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2020 r. nr (...) Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a.:

1. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia (...) lutego 2020 r.;

1. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) została wydana z naruszeniem prawa, a jej uchylenie nie jest możliwe z powodu upływu pięcioletniego terminu określonego w art. 146 k.p.a.

Organ odwoławczy podał, że A.C. winien zostać uznany za stronę postępowania objętego wnioskiem o wznowienie, co wielokrotnie zostało wyjaśniona w poprzednich decyzjach kasacyjnych i ponownie zignorowane przez organ I instancji. Postepowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia (...) grudnia 2014 r. obarczone było zatem wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchylenie decyzji nie mogło jednak nastąpić z uwagi na treść art. 146 § 1 k.p.a., w myśl którego uchylenie decyzji z przyczyn określonych art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat. Sporna decyzja z dnia (...) grudnia 2014 r. została bowiem doręczona pełnomocnikowi inwestora w dniu 7 stycznia 2015 r., wobec czego pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 k.p.a., upłynął w dniu 7 stycznia 2020 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A.C. wniósł o zmianę, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucili zarzucił decyzji naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że niemożliwe jest uchylenie decyzji we wznowionym postepowaniu po upływie 5 letniego terminu, mimo że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, natomiast opieszałość i bezczynność organu nie powinna mieć wpływu na prawa strony;

1. art. 146 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że złożenie wniosku o wznowienie postępowania przez upływem terminu określonego we wskazanej regulacji, uprawnia organ do jego zastosowania;

2. art. 146 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja nie może zostać uchylona ze względu na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia, podczas gdy przepisy nie wskazują wprost, że termin jest liczony od dnia doręczenia występującym w sprawie stronom, z wyłączeniem stron, które bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zatem skarga A.C. podlega oddaleniu.

Spór w niniejszej sprawie rzutujący na ocenę legalności decyzji sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na dwa pytania: czy upływ terminu 5 lat od dnia wydania zaskarżonej decyzji bezwzględnie wyklucza możliwość jej uchylenia w trybie wznowienia postępowania na podstawie art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w jaki sposób należy obliczyć upływ tego terminu dla stron, które bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu.

Na wstępie wymaga wskazania, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. jest bowiem terminem materialnoparwnym, co oznacza, że nie może być przerwany, a wszczęcie postępowania wznowieniowego nie wstrzymuje jego biegu. Wstrzymania biegu takich terminów nie są także w stanie spowodować żadne inne okoliczności, w tym również brak aktywności organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powyższa konstatacja wynika zarówno z charakteru ww. terminu, jak i braku jakiegokolwiek przepisu prawa dopuszczającego przerwanie jego biegu w związku ze złożeniem przez stronę wniosku o wznowienie postępowania.

Wymaga podkreślenia, że przepis art. 146 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany w ten sposób, że termin pięcioletni, o jakim mowa w tym przepisie, w przypadku przesłanki wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie ma zastosowania do osób, które nie brały udziału w postępowaniu, skoro decyzja nie została doręczona tym podmiotom. Skoro przepis ten, określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia, to w tym przypadku chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin pięcioletni wymieniony w art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 24 stycznia 2002 r. I SA 1526/00, z 12 stycznia 2009 r. II OSK 1776/2007, z 11 kwietnia 2019 r. II OSK 1044/18; dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdyby przyjąć odmienną wykładnię, wymienienie w art. 146 § 1 k.p.a. podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. byłoby pozbawione sensu i prowadziłoby do wniosku, którego nie można zaakceptować, że uchylenie decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jest możliwe w każdym czasie, jeżeli podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Takie stanowisko byłoby sprzeczne z podstawową funkcją art. 146 § 1 k.p.a., jaką jest ochrona trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, gwarantowana art. 16 § 1 k.p.a. Możliwość uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w art. 146 § 1 k.p.a. Upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma zaś charakter bezwarunkowy, albowiem jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały.

W niniejszej sprawie objęta wnioskiem o wznowienie decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) została doręczona inwestorowi – Firmie A sp.z o.o. z/s w [....] w dniu (...) stycznia 2015 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 1 akt administracyjnych nr (...)). Z nadesłanych akt sprawy wynika, że Starosta uznał wyłącznie inwestora za stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (....) marca 1999 r. nr (...) i był on jedynym podmiotem, któremu doręczono decyzję z dnia (...) grudnia 2014 r. Powyższe oznacza, że pięcioletni termin określony art. 146 § 1 k.p.a., upłynął z dniem 7 stycznia 2020 r., co słusznie zauważył organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Okoliczność ta wyklucza możliwość uchylenia decyzji w postępowaniu wznowionym w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy prawidłowo stwierdził w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia (...) grudnia 2014 r. nr (...) została wydana z naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że stronami w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę – o ile nie zaszły zmiany w stanie faktycznym odnoszące się do okoliczności przekładających się na przyznaniu statusu strony postępowania – winny być strony postępowania pierwotnego, tj. zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją Starosta Powiatu z dnia (...) marca 1999 r. nr (...) wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Firmę A sp. z o.o. z/s w [...] pozwolenia na budowę budynku handlowo – usługowego, szamba i parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr (...) w Ś. Wobec powyższego winien być również stroną postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem o wznowienie, a pominięcie go stanowiło wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Z podanych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalono jako niezasadną