II SA/Bk 539/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-10-20	
Data wpływu	2022-07-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Barbara Romanczuk
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Leszczyński	
Symbol z opisem	6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Wodne prawo	
Sygn. powiązane	III OSK 150/23	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; art. 75 par. 1, art. 11, art. 80, art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2233; art. 407 ust. 5; Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2022 r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w O. PGW Wody Polskie (dalej: Dyrektor ZZ) z [...] września 2020 r. znak [...], którą odmówiono T. Sp. z o.o. w P. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 9 marca 2020 r. T. Sp. z o.o. w P. (dalej: Spółka) wystąpiła o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych (w ilości wskazanej we wniosku) zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, pochodzących z terenu zakładu Spółki – działka nr [...] w miejscowości Ż., powiat b., gmina P. - do punktu zlewnego kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] obręb Miasto L., gmina L., powiat l., woj. warmińsko-mazurskie będącego własnością Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w L. (dalej: PWiK lub Przedsiebiorstwo), na okres 4 lat od dnia, w którym decyzja udzielająca pozwolenia wodnoprawnego stanie się ostateczna. Do wniosku Spółka dołączyła m.in. operat wodnoprawny, opis prowadzenia zamierzonej działalności niezawierający określeń specjalistycznych oraz zgodę udzieloną Spółce przez PWiK z 28 stycznia 2020 r. na wprowadzanie do punktu zlewnego ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (w zgodzie wskazano, że parametry ścieków przemysłowych nie mogą znacząco odbiegać (+- 30%) od parametrów ścieków przedstawionych w sprawozdaniu z badań nr 04/10/2019 z 23 października 2019 r. o kodzie laboratoryjnym S28/10/19).

W piśmie z 27 kwietnia 2020 r. Dyrektor ZZ wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień i uzupełnienia dokumentacji, w tym do określenia, w porozumieniu z właścicielem urządzeń kanalizacyjnych, spójnych wartości dopuszczalnych stężeń substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego we wprowadzanych do tych urządzeniach ściekach przemysłowych, bądź przedłożenia zweryfikowanej pod tym kątem zgody PWiK na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego (k. 45 akt adm.).

Następnie do akt postępowania, przy piśmie Prezesa PWiK z 11 maja 2020 r., złożona została informacja tego podmiotu z 7 maja 2020 r. kierowana do Spółki, zgodnie z którą Przedsiębiorstwo wycofało zgodę na przyjęcie dodatkowych ścieków przemysłowych (o określonej w piśmie ilości) spoza terenu miasta L. (k. 49 akt adm.).

W dniu 25 maja 2020 r. do akt postępowania zostało również złożone pismo Burmistrza L. z 18 maja 2020 r. informujące Dyrektora ZZ o braku możliwości zrzutu ścieków przemysłowych do punktu zlewnego na działce nr [...] w L. należącego do PWiK. Podkreślono, że Przedsiębiorstwo stanowi własność komunalną (k. 54 akt adm.).

W piśmie z 19 maja 2020 r. (data wpływu do akt postępowania 26 maja 2020r.) Spółka udzieliła odpowiedzi na wezwanie z 27 kwietnia 2020 r. Wywiodła m.in., że zgodnie z art. 407 ustawy Prawo wodne (dalej: P.w) we wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie ma obowiązku określenia, w porozumieniu z właścicielem urządzeń kanalizacyjnych, spójnych wartości dopuszczalnych stężeń substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego we wprowadzanych do tych urządzeniach ściekach przemysłowych, istnieje wyłącznie obowiązek dołączenia zgody właściciela urządzeń na wprowadzanie do nich ścieków.

W piśmie z 16 czerwca 2020 r. Spółka wskazała, że podtrzymuje swój wniosek pomimo wycofania zgody przez właściciela urządzeń kanalizacyjnych. W jej ocenie, wycofanie zgody nie wywołuje żadnych skutków prawnych, gdyż nie zostały spełnione warunki skutecznego cofnięcia oświadczenia woli wynikające z art. 61 Kodeksu cywilnego. Wywiodła na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: ustawa zaopatrzeniowa), że ustawa ta nie przewiduje możliwości odmowy lub wstrzymania odprowadzania ścieków od podmiotu zainteresowanego w przypadku, gdy wystąpi wysokie obciążenie oczyszczalni ścieków. Podmiot zajmujący się odprowadzaniem ścieków jest zobowiązany zapewnić sprawność urządzeń, którymi dysponuje.

W piśmie z 8 lipca 2020 r. Dyrektor ZZ wezwał PWiK do uszczegółowienia powodów wycofania zgody dla Spółki, tj. określenia, czy stan faktyczny parametrów ścieków przemysłowych różni się od stanu wynikającego z informacji, które Przedsiębiorstwo posiadało przed wydaniem zgody, czy pomiędzy wydaniem zgody a jej cofnięciem zaszły inne okoliczności, na podstawie których Przedsiębiorstwo oceniło, że obciążenie oczyszczalni dodatkowym ładunkiem będzie zbyt wysokie.

W piśmie z 20 lipca 2020 r. PWiK argumentowało wycofanie zgody w sposób następujący: Przedsiębiorstwu nie jest znany stan faktyczny parametrów ścieków przemysłowych Spółki, gdyż przed wydaniem zgody otrzymało badania próbki z 23 października 2019 r. nr 04/10/2019 i na tej podstawie wyraziło zgodę; obciążenie oczyszczalni zależy głównie od napływających ścieków surowych z terenu miasta L., a główny wpływ na obciążenie ma napływ ścieków z miejscowej mleczarni, które są niejednorodne i posiadają wysokie obciążenie wyrażone w ChZT5; mleczarnia stara się o decyzję środowiskową na rozbudowę oczyszczalni zakładowej, jednak rozbudowa opóźni się z uwagi na problemy z uzyskaniem decyzji środowiskowej a następnie pozwolenia na budowę; zwiększa się też przepływ od lutego 2020 r. W tych okolicznościach, mając na uwadze zadania PWiK związane z dostawą wody i odbiorem ścieków z terenu miasta L. - zdecydowano o wycofaniu zgody.

Decyzją z [...] września 2020 r. Dyrektor ZZ odmówił Spółce udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w zakresie wprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów, ścieków przemysłowych zawierających substancje szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 ustawy Prawo wodne pochodzących z zakładu Spółki na działce nr [...] obręb Ż., gmina P., do punktu zlewnego kanalizacji sanitarnej będącej własnością PWiK na działce nr [...] w L. Zdaniem organu pierwszej instancji, wobec aktualnego braku zgody na wprowadzanie ścieków przemysłowych do punktu zlewnego kanalizacji sanitarnej PWiK - nie ma możliwości wydania pozwolenia wodnoprawnego. Organ wskazał, że zapisy ustawy zaopatrzeniowej określają zasady i warunki realizacji zadań własnych gminy w tym obszarze. Zapisy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zastąpionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie przyjęcia projektu Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie skutkują obowiązkiem odbierania ścieków od Zakładu Spółki znajdującego się na terenie innej gminy, tj. gminy P.

Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosła Spółka, zarzucając naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a.;

2) art. 11 w związku z art. 170 § 3 K.p.a.,

3) art. 7 w związku z art. 8, art. 11, art. 80 K.p.a. oraz art. 407 ust. 1, 2 i 5 P.w.

Spółka wywiodła, że zgoda właściciela urządzeń kanalizacyjnych na wprowadzanie do tych urządzeń ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, tj. zgoda, o której mowa w art. 407 ust. 5 P.w., stanowi oświadczenie woli kierowane do innej osoby, którego skuteczność odwołania należy oceniać zgodnie z art. 61 K.c., tzn. odwołanie to jest skuteczne, gdy osoba, do której jest ono kierowane, mogła zapoznać się z jego treścią oraz gdy dojdzie do adresata jednocześnie lub wcześniej niż oświadczenie woli. Tych warunków nie spełnia cofnięcie przez PWiK zgody w piśmie z 7 maja 2020 r., co oznacza aktualność zgody udzielonej w piśmie z 28 stycznia 2020 r. i brak podstaw do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Spółka nie wyraziła zgody na cofnięcie oświadczenia woli złożonego jej przez PWiK. Jej zdaniem, Dyrektor ZZ nie ocenił okoliczności wycofania zgody i nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że cofnięcie zgody było skuteczne. Całkowicie pominął okoliczności dla jakich zgoda, o której mowa w art. 407 ust. 5 P.w., została ustanowiona. Tymczasem ustawodawca uregulował tę instytucję w formie jednostronnego oświadczenia, a nie np. w formie umowy, mając na celu zapewnienie trwałości i stabilizacji działalności związanej z wytwarzaniem oraz przetwarzaniem ścieków przemysłowych, przy jednoczesnej minimalizacji ryzyka związanego z zagrożeniem spowodowanym brakiem przetworzenia tych ścieków. Skoro natomiast jest to jednostronne oświadczenie woli, stosuje się do jego wycofania przepis art. 61 K.c.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2022 r. Dyrektor RZGW utrzymał w mocy decyzję Dyrektora ZZ. Wskazał, że z treści art. 407 ust. 5 P.w. wynika możliwość wyboru przez wnioskodawcę, czy dołączy do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jednostronne oświadczenie właściciela urządzeń kanalizacyjnych o zgodzie na wprowadzanie do tych urządzeń ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, czy też załączy umowę zawartą z właścicielem tych urządzeń. Obie formy prawne są dopuszczalne i to wnioskodawca decyduje, z której z nich skorzysta. Dyrektor RZGW przyznał, że udzielenie zgody przez właściciela urządzeń kanalizacyjnych ma charakter oświadczenia skierowanego wobec podmiotu, który o taką zgodę występuje. Jednak zarówno udzielenie zgody, jak i jej wycofanie, podlega ocenie organu na podstawie całokształtu materiału dowodowego (powołał wyroki w sprawach II SA/Op 76/18, II OSK 577/06).

Dyrektor RZGW wskazał na § 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 14 lipca 2006 r. w sprawie sposobu realizacji obowiązków dostawców ścieków przemysłowych oraz warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych (Dz. U. poz. 1757) i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie Spółka odmówiła uzgodnienia z PWiK spójnych wartości dopuszczalnych stężeń substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego we wprowadzanych ściekach. Tymczasem PWiK powoływał się właśnie na nieznajomość aktualnych stężeń ścieków z zakładu Spółki, co przy rosnącym stężeniu ścieków odprowadzanych z miejscowego zakładu mleczarskiego groziło nadmiernym obciążeniem oczyszczalni i potencjalną niemożnością podołania oczyszczaniu ścieków odbieranych z terenu miasta L. Ścieki z zakładu mleczarskiego posiadały wysokie obciążenie wyrażone w ChZTCr. Z kolei analiza załączonych do operatu wodnoprawnego sprawozdań z badań ścieków wytwarzanych przez zakład Spółki prowadzi do wniosku, że począwszy od 2015 r. przez kolejne lata wartość wskaźników ChZTCr i BZT5 co do zasady systematycznie rosła.

Z tych względów organ odwoławczy ocenił, że cofnięcie zgody przez PWiK nie było działaniem samowolnym i bezpodstawnym, ale miało pełne uzasadnienie w aktualnej sytuacji panującej w obsługiwanej gminie, jak i w samej oczyszczalni. Oświadczenie o cofnięciu zgody stanowiło wyraz troski PWiK o wypełnienie obowiązków wobec lokalnej społeczności, co jest dla Przedsiębiorstwa priorytetem zgodnie z ustawą zaopatrzeniową. Skoro PWiK oceniło, że realnym zagrożeniem dla wydolności oczyszczalni jest zwiększenie emisji ścieków przez zakład położony na terenie obsługiwanej przez nią gminy, zasadnie odmówiła zgody na przyjmowanie ścieków od zakładu położonego na terenie innej gminy, którego aktualnego składu ścieków nie znała. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, zbiorowe odprowadzanie ścieków stanowi zadanie własne gminy. PWiK nie ma obowiązku odbioru ścieków spoza terenu obsługiwanej gminy. Wnioskodawca natomiast, nie zgadzając się z cofnięciem zgody, może poddać sprawę tego oświadczenia woli pod osąd sądu cywilnego. Natomiast mimo istnienia zgody w dacie złożenia wniosku, liczy się stan z daty orzekania, a w tej dacie zgody nie było. W przypadku wątpliwości co do istnienia lub zakresu udzielonej zgody, uwzględnić należy stanowisko właściciela urządzeń kanalizacyjnych jako podmiotu, który posiada prawo do rozporządzania urządzeniami w ramach przysługującego mu prawa własności. Udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wbrew woli właściciela urządzeń kanalizacyjnych, w sytuacji, gdy nie wyraził on zgody na realizację określonej inwestycji, stanowiłoby nieuprawnioną ingerencję w prawo własności.

Zdaniem organu odwoławczego, przepisy nie precyzują w jakich sytuacjach zgoda powinna być udzielona a kiedy należy jej odmówić, co pozostawia te okoliczności poza oceną i badaniem (wskazał wyroki w sprawach II SA/Kr 515/17 i II SA/Gl 886/10). Natomiast gdy brak jest zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych na przedsięwzięcie objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, organ powinien odmówić udzielenia tego pozwolenia z powodu naruszenia wymogów ochrony środowiska. Wymóg uzyskania zgody przewidziany w art. 407 ust. 5 P.w. stanowi bowiem część regulacji dotyczącej ochrony środowiska. Brak zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych należy traktować jako naruszenie zasad ochrony środowiska z art. 396 ust. 1 pkt 8 P.w. i na zasadzie art. 399 ust. 1 pkt 1 tej ustawy należało odmówić udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Z uwagi na powyższe Dyrektor RZGW argumentował, że nie doszło do naruszenia przepisów procesowych zarzuconych w odwołaniu, w szczególności organ pierwszej instancji nie ocenił materiału dowodowego w sposób wykraczający poza swobodną ocenę dowodów, a stanowisku wnioskodawcy został poświęcony cały akapit. Fakt, że stanowisko organu nie jest zbieżne z argumentacją skarżącego, nie stanowi o dowolnej ocenie materiału dowodowego.

Organ odwoławczy przyznał, że istotnie Dyrektor ZZ nie odniósł się do pisma wnioskodawcy z 19 maja 2020 r., ale nie rzutuje to negatywnie na prawidłowość rozstrzygnięcia. Z akt wynika, że PWiK nie znał aktualnych parametrów ścieków pochodzących od skarżącego i powstała obawa co do braku możliwości ich oczyszczenia, zwłaszcza że Przedsiębiorstwo w pierwszej kolejności było zobowiązane do realizowania zadań na terenie własnej gminy. Stanowisko organu pierwszej instancji jest uzasadnione i dostatecznie wyczerpujące.

Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że zgodnie z art. 393 ust. 4 P.w. pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Brak już na wstępie zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych na wprowadzanie do nich ścieków nie rokuje pozytywnej realizacji pozwolenia wodnoprawnego, gdyby zostało udzielone. Dyrektor RZGW wskazał na treść art. 393 ust. 5 P.w. wykluczający zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaniem pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślił, że Spółka już realizuje zrzut ścieków do oczyszczalni w P. oraz nie wykazała, by odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w niniejszej sprawie wpływała negatywnie na możliwość prowadzenia działalności przez Spółkę.

W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego Spółka zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. przez popełnienie błędów w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia oraz przeprowadzenie wybiórczej i dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności całkowite pominięcie faktu, że cofnięcie zgody przez PWiK było bezskuteczne, w związku z czym Spółka dysponuje (aktualnie jak i w dniu wydania decyzji) zgodą na wprowadzenie ścieków przemysłowych do punktu zlewnego PWiK, skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta, jako wydana z naruszeniem prawa, powinna zostać uchylona w całości,

2) art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez brak należytego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia,

3) art. 407 ust. 1, 2 i 5 P.w. przez błędną wykładnię wskazanych przepisów oraz bezpodstawne, nieuzasadnione przyjęcie, że zgoda na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych PWiK ścieków przemysłowych została skutecznie cofnięta.

Uzasadniając skargę Spółka powieliła argumenty odwołania. Stwierdziła, że skoro organ uznał, iż udzielenie zgody przez właściciela urządzeń kanalizacyjnych ma charakter oświadczenia skierowanego wobec podmiotu, który o taką zgodę występuje, to jednocześnie organ w warunkach niniejszej sprawy był zobowiązany do oceny na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego - zarówno oświadczenia PWiK o wyrażeniu zgody na wnioskowane przedsięwzięcie, jak i późniejszego oświadczenia o wycofaniu zgody. Uzasadniając szczegółowo zarzut nr 1 Spółka wywiodła, że organ odwoławczy niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny, a ocena materiału dowodowego jest powierzchowna i wybiórcza, w szczególności nie zawiera stanowiska odnośnie najważniejszej kwestii, czyli skuteczności oświadczenia PWiK o odmowie udzielenia zgody na wprowadzanie ścieków przemysłowych do punktu zlewnego Przedsiębiorstwa. Spółka, powołując wyrok w sprawie II OSK 3301/17, podkreśliła konieczność swobodnej a nie dowolnej oceny materiału dowodowego. Dowolnością oceny, jej zdaniem, charakteryzuje się stanowisko, iż brak jest zgody PWIK w sytuacji, gdy dla jej odwołania nie zostały spełnione warunki odwołania oświadczenia woli sformułowane w art. 61 K.c., w szczególności odwołanie nie doszło do adresata wcześniej niż oświadczenie o zgodzie (wskazała sprawę II SA/Lu 718/17) oraz brak jest akceptacji adresata oświadczenia o zgodzie na jego odwołanie. Udzielona Spółce zgoda jest więc aktualna i wiążąca. Uzasadniając zarzut nr 2 Spółka wskazała, że Dyrektor RZGW nie wyjaśnił podstaw ustalenia o braku zgody na wprowadzanie ścieków przemysłowych do punktu zlewnego PWiK, w szczególności nie odniósł się do stanowiska Spółki w piśmie z 19 maja 2020 r. Nie podjął też próby wyjaśnienia w inny sposób, dlaczego jego zdaniem aktualnie brak jest zgody. Uzasadniając zarzut nr 3 Spółka wskazała, że Dyrektor RZGW nie wyjaśnił powodów odmowy zastosowania w sprawie przepisu art. 61 K.c. Nie sprostał obowiązkowi prawidłowej oceny przesłanek uregulowania konieczności wydania takiej zgody w formie jednostronnego oświadczenia przez właściciela urządzeń kanalizacyjnych oraz konieczności zapewnienia trwałości i stabilności takiej zgody. Całkowicie pominął okoliczności dla jakich zgoda, o której mowa w art. 407 ust. 5 P.w., została ustanowiona. Tymczasem ustawodawca uregulował instytucję tej zgody w formie jednostronnego oświadczenia, a nie np. w formie umowy, mając na celu zapewnienie trwałości i stabilizacji działalności związanej z wytwarzaniem oraz przetwarzaniem ścieków przemysłowych, przy jednoczesnej minimalizacji ryzyka związanego z zagrożeniem spowodowanym brakiem przetworzenia ścieków. Nie bez powodu dla przetwarzania ścieków przemysłowych została przewidziana specjalna, bardziej rygorystyczna procedura, mająca na celu ochronę środowiska, życia i zdrowia ludzi, ale także zapewnienie sprawnego funkcjonowania sektora przedsiębiorczości, który podczas swojej działalności powoduje wytwarzanie substancji szczególnie szkodliwych. Uregulowanie zgody, o której mowa w art. 407 ust. 5 P.w., jako jednostronnego oświadczenia, ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa, trwałości i stabilności sytuacji prawnej, w przeciwnym razie (możliwości cofnięcia zgody w każdym czasie) byłoby to sprzeczne z zamiarem ustawodawcy i poważnie zagrażałoby funkcjonowaniu gospodarki komunalnej (ściekowej), bezpieczeństwu środowiska oraz zdrowiu i życiu ludzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, bowiem organy bez naruszenia prawa zarzuconego w skardze ustaliły brak podstaw do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Sąd z urzędu, poza zarzutami skargi, nie stwierdził naruszeń skutkujących uchyleniem zaskarżonych decyzji. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z art. 389 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.), dalej: P.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na szczególne korzystanie z wód, którym jest m.in. wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 (art. 34 pkt 3 P.w.). Z wnioskiem o wyżej wskazane korzystanie wystąpiła skarżąca Spółka, która zamierza odprowadzać ścieki z własnego zakładu znajdującego się w miejscowości Ż. w gminie P. do należących do PWiK w L. urządzeń kanalizacyjnych zlokalizowanych w gminie L., a więc w gminie innej niż lokalizacja zakładu Spółki. Spółka jest wytwórcą ścieków przemysłowych. Stosownie do treści art. 391 P.w., obowiązek posiadania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych będących własnością innych podmiotów ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1 dotyczy wytwórcy ścieków przemysłowych.

Zgodnie z art. 407 ust. 5 P.w., do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1, dołącza się zgodę właściciela tych urządzeń lub obowiązującą na dzień złożenia wniosku umowę obejmującą zobowiązanie do odbioru tych ścieków zawartą z właścicielem tych urządzeń.

Trafnie wskazał Dyrektor RZGW, że obie formy prawne akceptacji przez właściciela urządzeń kanalizacyjnych możliwości wprowadzania do nich ścieków przemysłowych (zgoda, umowa) są zgodnie z ww. przepisem dopuszczalne i dla skutecznego złożenia wniosku jeden z tych dokumentów powinien stanowić załącznik do wniosku. Organ odwoławczy na s. 5 uzasadnienia kwalifikuje te załączniki jako wymogi formalne wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Stwierdzenie złożenia wniosku dotkniętego brakami formalnymi wywołuje konsekwencje w postaci pozostawienia wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.), co jednak nie mogło mieć zastosowania w sprawie niniejszej z uwagi na spór prawny powstały po wszczęciu postępowania odnośnie istnienia zgody udzielonej przez PWiK. Na tę okoliczność Dyrektor RZGW prowadził postępowanie dowodowe, a uzyskane dokumenty posłużyły mu do oceny, że jednoznacznej zgody nie przedłożono. W sytuacji, gdy na okoliczność istnienia zgody prowadzone było postępowanie dowodowe i fakt jej istnienia był kwestią oceny merytorycznej - nie można mówić o niespełnieniu warunku formalnego wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym w sprawie zasadnie wydano decyzję merytoryczną.

Zdaniem sądu, prawidłowo też organy oceniły, że brak jest zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych, o której mowa w art. 407 ust. 5 P.w. Zauważyć należy, że przepis ten nie warunkuje udzielenia zgody żadnymi okolicznościami, tzn. nie wskazuje kiedy powinna być udzielona, a kiedy można jej odmówić. Jak trafnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 29 czerwca 2017 r. w sprawie II SA/Kr 515/17 na tle poprzednio obowiązującego art. 131 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r. (zdaniem sądu, rozważania te pozostają aktualne w obecnie obowiązującym stanie prawnym), przepisy prawa nie dają podstaw do podejmowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego decyzji za podmiot będący właścicielem urządzeń kanalizacyjnych wbrew jego woli, której materialnoprawnym wyrazem jest oświadczenie o wyrażeniu zgody lub jej niewyrażeniu. Zwłaszcza że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji (orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy mogą jedynie ocenić, czy taka zgoda została udzielona czy też nie, przy czym z oczywistych względów fakt udzielenia zgody musi być jednoznaczny i nie może budzić wątpliwości.

W sprawie niniejszej takiej jednoznaczności ustalenia o istnieniu zgody zabrakło, co wykluczało przyjęcie, że spełniony został warunek z art. 407 ust. 5 P.b. i że zgoda funkcjonuje w obrocie prawnym. Mamy bowiem do czynienia z dwoma oświadczeniami PWiK: o udzieleniu zgody (pismo z 28 stycznia 2020 r.) i o wycofaniu zgody (pismo z 7 maja 2020 r.). Niezależnie od kwalifikacji tych oświadczeń z punktu widzenia przepisów prawa cywilnego (art. 60 i 61 K.c. – jako oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi i jako wycofania tego oświadczenia woli, bądź jako uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego wadliwie – art. 82-88 K.c.), są to dwa dowody z dokumentów podlegające ocenie przez organ udzielający pozwolenia wodnoprawnego na zasadzie swobodnej oceny dowodów, a więc przy rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Stanowisko powyższe dopuszczające własną ocenę organu administracji co do istnienia zgody i jej wycofania (także gdy stanowią one oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego), na potrzeby aktualnie prowadzonego postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, uwzględnia zarówno kompetencję sądu cywilnego, który jest uprawniony do podważania oświadczeń woli rodzących określone skutki zobowiązaniowe (do sądu cywilnego należy badanie prawidłowości zawiązania się stosunku zobowiązaniowego na podstawie umowy, czy oświadczenia woli oraz aktu rozwiązującego ten stosunek zobowiązaniowy), jak i kompetencję organu administracji publicznej, który jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę, a przy tym kierować się zasadą legalności, czyli uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejący w chwili rozstrzygania (art. 6 K.p.a.) w oparciu o dostępne mu dowody oceniane swobodnie (na podstawie ich całokształtu). W sprawie niniejszej ma to tę konsekwencję, że jeśli organ dysponuje dwoma oświadczeniami właściciela urządzeń kanalizacyjnych, jednym udzielającym zgody a drugim ją wycofującym, to nie jest rolą organu "wchodzenie" w rolę sądu cywilnego i rozstrzyganie o skuteczności wycofania oświadczenia woli na zasadzie art. 61 K.c. czy ewentualnie o skuteczności uchylenia się od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli na zasadzie art. 82-88 K.c., ale we własnym zakresie organ może przyjąć, że brak jest jednoznacznej zgody wymaganej przez art. 407 ust. 5 P.w. Oznacza to de facto dopuszczalność kierowania się przez organ oświadczeniem późniejszym jako najbardziej aktualnym. Natomiast już skuteczność odwołania oświadczenia z punktu widzenia przepisów prawa cywilnego należy ewentualnie do sądu powszechnego, po zainicjowaniu przez inwestora postępowania cywilnego. Nie może w takiej sytuacji organ administracji przyjąć, że jedno z tych oświadczeń jest istotniejsze. Natomiast na pewno drugie z nich jest bardziej "bieżące", gdyż odzwierciedla aktualną wolę właściciela urządzeń kanalizacyjnych, co jest wiążące dla organu niezależnie od skuteczności tego oświadczenia z punktu widzenia prawa cywilnego. Inaczej rzecz ujmując, skuteczne, niezakwestionowane orzeczeniem sądu powszechnego oświadczenie właściciela urządzeń kanalizacyjnych o wycofaniu udzielonej wcześniej zgody w trybie art. 407 ust. 5 P.w., powinno być uwzględnione przez organy administracyjne jako dowód podważający wiarygodność wcześniejszego oświadczenia podmiotu będącego właścicielem urządzeń kanalizacyjnych o udzieleniu zgody (por. podobnie w sprawie II OSK 577/06).

Zdaniem sądu, wbrew zarzutom skargi organom nie sposób skutecznie zarzucić arbitralności ustaleń faktycznych i dowolnej oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), niezrealizowania zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.) czy niewyjaśnienia dlaczego oświadczenia PWiK zawartego w piśmie z 7 maja 2020 r. (de facto wycofania zgody) nie zakwalifikowały jako nieskutecznego wycofania oświadczenia woli na podstawie art. 61 K.c. (naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.). Jak wyżej wskazano, obowiązkiem organów było ustalenie, czy w dacie orzekania w przedmiocie wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego istniała jednoznaczna zgoda PWiK na wprowadzanie ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych tego Przedsiębiorstwa. Miały to uczynić zgodnie z regułami dowodzenia i oceny dowodów wynikającymi z K.p.a. a nie według reguł prawa cywilnego. Uczyniły to organy bez naruszenia prawa. W ramach postępowania dowodowego: (-) uzyskały dodatkowe wskazanie powodów wycofania zgody przez PWiK (vide pismo z 20 lipca 2020 r., k. 92 akt adm.), (-) rozważyły argumenty skarżącej Spółki odnoszące się do treści obowiązków gminy wynikających z tzw. ustawy zaopatrzeniowej podkreślając, że obowiązkiem spółki komunalnej jaką jest PWiK jest wypełnienie obowiązków wobec lokalnej społeczności (miasto L.) – Spółka zamierzała bowiem odprowadzać ścieki przemysłowe z gminy P.; (-) wskazały, iż PWiK powoływało się na nieznajomość aktualnego stanu ścieków przemysłowych z zakładu Spółki, przy posiadaniu danych z października 2019 r. (jak wynika z akt, na wezwanie Dyrektora ZZ o określenie, w porozumieniu z właścicielem urządzeń kanalizacyjnych, spójnych wartości dopuszczalnych stężeń substancji we wprowadzanych ściekach – Spółka nie odpowiedziała kwestionując taki obowiązek; warto jednak wskazać, że zgoda PWiK udzielona w piśmie z 28 stycznia 2020 r. oparta była na danych z października 2019 r., zatem wezwanie Dyrektora ZZ skierowane po trzech miesiącach od jej udzielenia, do uaktualnienia zgody, nie można uznać za bezpodstawne). Z powyższego wynika, że wycofanie zgody zostało uargumentowane. Dowiedziono ponad wszelką wątpliwość, że brak było wymaganej zgody w dacie orzekania przez organy obydwu instancji. Stąd zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W szczególności bezzasadny jest ten zarzut, iż nie rozważono w oparciu o art. 61 Kodeksu cywilnego skuteczności odwołania oświadczenia woli właściciela urządzeń kanalizacyjnych o zgodzie na wprowadzanie przez Spółkę ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych PWIiK. Nie było bowiem takiej potrzeby w świetle materiału dowodowego i argumentów, które przemawiały za ustaleniem o braku zgody.

Zgodnie z art. 399 ust. 1 pkt 1 P.w., wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8. Stosownie do treści art. 396 ust. 1 pkt 8 P.w., pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Zdaniem Dyrektora RZGW, brak zgody, o której mowa w art. 407 ust. 5 P.w., jest niespełnieniem wymagania ochrony wód (art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska), a w konsekwencji jest niespełnieniem wymagań ochrony środowiska. Ocena ta została oparta na poglądach sformułowanych w poprzednim porządku prawnym (art. 125 i art. 126 pkt 1 P.w. z 2001 r., II SA/Gl 886/10). Sąd jednak zwraca uwagę, że brzmienie art. 396 ust. 1 pkt 8 P.w. z 2017 r. jest inne (pozwolenie wodnoprawne "nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych") niż brzmienie poprzednio odpowiadającego mu przepisu art. 126 pkt 1 w związku z art. 125 pkt 2 P.w. z 2001 r. ("nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów"). Skoro zgoda, o której mowa w art. 407 ust. 5 P.w. z 2017 r. jest wymaganiem tej ustawy, to brak zgody uniemożliwia wydanie pozwolenia wodnoprawnego już z tego powodu, że nie są spełnione wymagania "wynikające z przepisów ustawy" (niezależnie od tego, czy brak zgody jest naruszeniem wymagań ochrony środowiska). Nie ulega więc wątpliwości, że pozwolenie wodnoprawne w sprawie niniejszej nie mogło zostać udzielone, a jego odmowa spełnia przesłanki z art. 399 pkt 1 w związku z art. 396 ust. 1 pkt 8 P.w.

Końcowo wskazać należy, że trafnie argumentuje Dyrektor RZGW powołując przepis art. 393 ust. 4 P.w., iż pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Zatem nie można faktu istnienia bądź braku zgody wyprowadzać z "pogwałceniem" aktualnie złożonego oświadczenia właściciela urządzeń kanalizacyjnych. W sprawie niniejszej organ też wskazał, że skarżąca Spółka odprowadza ścieki w gminie P., zatem argumenty o wpływie odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego na jej ewentualną stabilność gospodarczą nie mogą przeważyć argumentacji wyżej wskazanej uznającej odmowę za zgodną z prawem.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.