Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant asystent sędziego Ewelina Gee - Milan po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Włocławek od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 193/20 w sprawie ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na zarządzenie Prezydent Miasta Włocławek z dnia 5 czerwca 2017 r. nr 137/2017 w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora zespołu szkół oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt: II SA/Bd 193/20, po rozpoznaniu skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 5 czerwca 2017 r. nr 137/2017 w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora zespołu szkół, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Kujawsko – Pomorski w skardze do Sądu I instancji wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta Włocławka z dnia 5 czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr 8 we Włocławku.

W ocenie Wojewody ww. zarządzenie Prezydenta Miasta Włocławek (zwanego dalej "Prezydentem") jest sprzeczne z prawem, ze względu na fakt, że zostało wydane w konsekwencji zarządzenia Prezydenta nr 78/2017 z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowych, w celu przeprowadzenia konkursu na wyłonienie kandydatów na dyrektorów szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Włocławek - które to zarządzenie zostało uchylone przez organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym nr 64/2017 z dnia 26 czerwca 2017 r., znak: WNK.DW.IV.4131.29.2017.

Wojewoda podniósł, że rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 26 czerwca 2017 r. zostało zaskarżone przez Prezydenta, jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę wyrokiem z dnia 18 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 944/17). Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OSK 708/18).

Wojewoda zauważył, że sądy administracyjne w uzasadnieniu wydanych orzeczeń podkreśliły, że składy komisji konkursowych ustalone zostały przez Prezydenta w sposób niezgodny z intencją art. 36a ust. 6 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, a ponadto wprowadzona została do składu komisji konkursowych nadreprezentacja jednej z central związkowych - Forum Związków Zawodowych.

Wojewoda analizując kwestię legalności zarządzenia Prezydenta z dnia 5 czerwca 2017 w związku z otrzymanymi wyrokami uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa, ponieważ powierzono stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr 8 po przeprowadzeniu postępowania konkursowego przez komisję, której skład pozostawał w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawnymi. Skoro skład komisji konkursowych był niezgodny z wymogami ustawowymi, to nie powinny one przeprowadzać procedury konkursowej. Przeprowadzone czynności przez komisje, których skład nie spełnia warunków przewidzianych prawem zostały zatem podjęte bez podstawy prawnej.

Wojewoda wskazał także, że nieważność zarządzenia Prezydenta nr 78/2017 z dnia 13 kwietnia 2017 r. nastąpiła ze skutkiem ex tunc. Nieważność ex tunc oznacza nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych, a te które powstały muszą być unieważnione.

Wojewoda nadmienił, że wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr 34/2019 z dnia 12 kwietnia 2019 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta nr 137/2017 z dnia 5 czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr 8. Jednakże wskutek skargi Prezydenta WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 495/19 uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 12 kwietnia 2019 r. Sąd ocenił, że Wojewoda zachował przewidziany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym 30-dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jednakże w momencie jego wydawania upłynął określony w art. 94 ust. 1 u.s.g. roczny termin, w którym możliwe było orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zarządzenia organu gminy.

W ocenie Wojewody w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta, stosownie zatem do stanowiska WSA w ww. wyroku, w związku z upływem terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. uzasadniony jest wniosek o orzeczenie niezgodności z prawem zarządzenia Prezydenta.

W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że z art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2106 r. poz. 1943 z późn. zm., zwanej w skrócie "u.s.o") wynika zasada, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Możliwość powierzenia stanowiska bez przeprowadzenia konkursu przewiduje art. 36a ust. 4 u.s.o. zgodnie z którym jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej.

Następnie Sąd zauważył, że rozstrzygnięciem nadzorczym nr 64/2017 z dnia 26 czerwca 2017 r. stwierdzono nieważność zarządzenia Prezydenta nr 78/2017 z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie powołania komisji konkursowych, w celu przeprowadzenia konkursu na wyłonienie kandydatów na dyrektorów szkół i placówek, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto Włocławek. Rozstrzygnięcie to za prawidłowe uznał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 18 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Bd 944/17) oddalającym skargę Prezydenta. Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OSK 708/18). Fakt prawomocności tego wyroku oznacza obowiązek respektowania dokonanej w nim przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej zarządzenia z dnia 13 kwietnia 2017 r. Jeżeli zatem skład komisji konkursowych był niezgodny z wymogami ustawowymi, to niemożliwe było przeprowadzenie konkursu w sposób zgodny z prawem. W konsekwencji, skoro nie został przeprowadzony konkurs, to powierzenie w przedmiotowej sprawie stanowiska dyrektora nastąpiło z rażącym (istotnym) naruszeniem prawa tj. art. 36a ust. 4 u.s.o.

Sąd I instancji wskazał przy tym, że zarządzenie wydane na podstawie zarządzenia uznanego za nieważne, lub też bezpośrednio z nim powiązane, również uznane powinno być za nieważne, a tym samym prawnie bezskuteczne. Nieważność ex tunc (łac. "od wtedy"), to nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego nie wywołuje ona żadnych skutków, a te, które powstały, muszą zostać unieważnione. Zdaniem Sądu, podjęcie zaskarżonego zarządzenia w oparciu o art. 36a ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 13 u.s.o. było zatem bez podstawy prawnej, co skutkuje jego nieważnością.

Sąd I instancji za niezasadne uznał przy tym argumenty Prezydenta, że wyeliminowaniu z obiegu prawnego zaskarżonego zarządzenia nr 137/2017 z dnia 5 czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora sprzeciwia się brak wyeliminowania innych zarządzeń dotyczących przebiegu konkursu tj. zarządzenia nr 54/2017 z dnia 27 marca 2017 r. w sprawie ogłoszenia konkursów oraz zarządzenia nr 82/2017 z dnia 24 kwietnia 2017 r. w sprawie regulaminu głosowania. W istocie podstawą stwierdzenia, że zarządzenie nr 137/2017 z dnia 5 czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa jest okoliczność, że taka czynność jak powierzenie stanowiska dyrektora nie może być dokonana w oparciu o działania komisji konkursowej o składzie niezgodnym z prawem. Ani prawidłowe ogłoszenie o konkursie ani prawidłowe określenie reguł głosowania komisji konkursowej nie zmieniają faktu, że doszło do błędnego powołania komisji konkursowej.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności zarządzenia, o jakiej mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w skrócie "u.s.g.), zgodnie z którym "nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego". Z art. 90 u.s.g. wynika, że przedłożeniu wojewodzie jako organowi nadzoru podlegają jedynie zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe, a więc nie każde zarządzenie. Zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego (także nie jest przepisem porządkowym), ani też żaden odrębny przepis nie nakładał obowiązku przekazania go organowi nadzoru, zatem nie może mieć do niego zastosowania wyjątek określony w art. 94 ust. 1 u.s.g. Zaskarżone zarządzenie zostało podjęte 5 czerwca 2017 r., nie jest zatem możliwe orzeczenie o jego nieważności, natomiast konieczne jest orzeczenie o jego niezgodności z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Włocławka, zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a., polegającą na błędnym przyjęciu niezgodności z prawem (nieważnością) zaskarżonego zarządzenia;

2) art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ewentualne naruszenie prawa przez Prezydenta Miasta Włocławek ma charakter nieistotny, tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie powinien stwierdzać niezgodności z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 5 czerwca 2017 r., a winien ograniczyć się do wskazania, iż zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie na rzecz Prezydenta kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik Prezydenta oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik Prezydenta przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała, z tego też względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia wskazanych w niej przepisów sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uwzględniając skargę Wojewody Kujawsko- Pomorskiego uznał, że zarządzenie z dnia 5 czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora zostało podjęte z istotnym naruszeniem prawa, które obligowałoby Sąd do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższe unormowanie nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotne i nieistotne. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Nieistotne naruszenia prawa obejmują natomiast naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść aktu, jest zatem mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie aktu, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej aktu, oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową.

W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że Wojewoda Kujawsko- Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 czerwca 2017 r. nr 64/2017 stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 13 kwietnia 2017 r. nr 78/2017 w sprawie powołania komisji konkursowych. Stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 944/17, oddalającym skargę Prezydenta Miasta Włocławek na w/w rozstrzygnięcie nadzorcze oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 708/18, oddalającym skargę kasacyjną Prezydenta Miasta Włocławek. Fakt prawomocności wyroku z dnia 18 października 2017 r. oznacza obowiązek respektowania dokonanej w nim oceny prawnej zarządzenia Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 13 kwietnia 2017 r. nr 78/2017 w sprawie powołania komisji konkursowych.

Wskazać należy, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie aktu oznacza wyeliminowanie go ze skutkiem od daty uchylenie (ex nunc). Stwierdzenie nieważności aktu wywołuje natomiast skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji akt należy potraktować tak jakby nigdy nie został podjęty. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego aktu. Jak trafnie zatem zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołując się na wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r. (sygn. akt I OSK 1477/16), zarządzenie wydane na podstawie zarządzenia uznanego za nieważne, lub też bezpośrednio z nim powiązane, również powinno być uznane za nieważne, a tym samym prawnie bezskuteczne. Nieważność ex tunc to nieważność czynności prawnej od momentu jej dokonania, wskutek czego nie wywołuje ona żadnych skutków, a te, które powstały, muszą zostać unieważnione.

Podkreślić również trzeba, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości dotyczących procedury konkursowej mogącej mieć wpływ na wynik konkursu, organ prowadzący ma obowiązek unieważnienia konkursu. W okolicznościach sprawy wystąpiła tego rodzaju nieprawidłowość, gdyż jak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 26 czerwca 2017 r., a także w/wym wyroków WSA w Bydgoszczy i Naczelnego Sądu Administracyjnego, skład komisji konkursowej był niezgodny z art. 36a ust. 6 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Zatem przeprowadzony konkurs podlegał - co do zasady - unieważnieniu. Z tego względu niedopuszczalnym było zatwierdzenie konkursu i następnie powierzenie zaskarżonym do Sądu I instancji zarządzeniem stanowiska dyrektora zespołu szkół kandydatowi wyłonionemu w konkursie przeprowadzonym z istotnym naruszeniem prawa. Podjęte zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zarządzenie Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 5 czerwca 2017 r. narusza w sposób istotny także art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Przepis ten odnosi się bowiem do prawidłowo przeprowadzonego konkursu. Natomiast wadliwie przeprowadzony konkurs nie może skutecznie doprowadzić do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2441/12 oraz z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1557/17). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 2441/12, komisja konkursowa powołana z naruszeniem prawa nie ma zdolności do wyłonienia kandydata na dyrektora.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzona wadliwość w zakresie powołania komisji konkursowej stanowi podstawę do wyeliminowania wszystkich aktów i czynności stanowiących konsekwencję niezgodnego z prawem i tym samym nieważnego aktu powołania komisji. W świetle przywołanych wyżej przepisów istnieje bowiem ścisły związek pomiędzy postępowaniem konkursowym, którego celem jest wybranie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki (art. 36a ust. 2 zd. pierwsze u.s.o.), a upoważnieniem organu oraz uprawnieniem osoby wygrywającej konkurs (wynikającym z art. 36a ust. 2 zd. drugie u.s.o.) do powierzenia jako kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu stanowiska dyrektora. Ostatnio wymieniony przepis stanowiący, że kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, nie powinien być interpretowany w ten sposób, że niezależnie od skali nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym, organ prowadzący władny jest do zastosowania art. 36a ust. 1, ust. 2 i ust. 13 u.s.o. Zatem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, podjęcie zaskarżonego zarządzenia w oparciu o art. 36a ust. 1 i ust. 2 oraz ust. 13 u.s.o. miało zatem miejsce bez podstawy prawnej, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Zupełnie niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 91 ust. 4 u.s.g. bowiem w tej sprawie trafnie Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W tej zaś sprawie, co zostało wykazane powyżej trafnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone zarządzenie nr 137/2017 z dnia 5 czerwca 2017 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, co skutkowało brakiem podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 91 ust. 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie.

Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.