II SAB/Wa 354/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-10-30	
Data wpływu	2018-06-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Janusz Walawski
Łukasz Krzycki /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Marek Pietras	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej
Przewlekłość postępowania	
Sygn. powiązane	I OSK 240/19	
Skarżony organ	Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art. 1 ust. 1, art. 6 oraz art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Stanisław Marek Pietras, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 października 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w przedmiocie rozpatrzenia pkt 3 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej do rozpatrzenia pkt 3 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Skarżące stowarzyszenie, zwane dalej "Wnioskodawcą", zarzuciło bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania o udostępnienie informacji publicznej, zawartego w pkt 3 wniosku z [...] lutego 2018 r.

W skardze wniesiono o zobowiązanie organu administracji do wykonania pkt 3 wniosku w terminie 14 dni.

Uzasadniając skargę wskazano:

- wniosek o udostępnienie informacji publicznej, obejmował w pkt 3: "informacja o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa w roku 2017 poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody",

- pismem z [...] lutego 2018 r. organ administracji wskazał, że w 2017 roku w urzędzie było zatrudnionych 326,15 osób; zgodnie z art. 93 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r, o służbie cywilnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1889 ze zm.) członkom korpusu służby cywilnej można przyznać nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej; z uwagi na indywidualny charakter przyznawanych gratyfikacji oraz ich incydentalność, mając na względzie art. 111 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 108 ze zm.), w zw. z art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.), art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 922 ze zm., oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie opubl. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej "ustawą o informacji", poinformowano, że w 2017 roku na nagrody przeznaczono [...] zł.; informacja o danych osobowych pracowników, którym przyznano nagrody, oraz wysokości kwot poszczególnych nagród nie stanowi informacji publicznej,

- organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji,

- na dzień wniesienia skargi (datowana [...] maja 2018 r.) organ udostępnił jedynie sumę środków przeznaczonych na nagrody dla pracowników za 2017 rok; wniosek dotyczył natomiast kwot przyporządkowanych poszczególnym pracownikom (wymienionym z imienia i nazwiska), wraz z uzasadnieniem przyznanej nagrody,

- w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano również, że informacja o wysokości nagród, przyznanych poszczególnym pracownikom urzędu, ma walor informacji publicznej; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 369/17, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazano: "W pierwszej kolejności wskazania wymagało to, iż nie jest sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16, dostępny w CBOSA).",

- uzasadniając udostępnienie informacji w postaci jedynie łącznej kwoty wypłaconych nagród, organ powołał się na indywidualny charakter gratyfikacji oraz przepisy dotyczące dóbr osobistych i ochrony danych osobowych; organ połączył zatem brak możliwości przekazania żądanej informacji z koniecznością ochrony prywatności pracowników; twierdził jednocześnie, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej; stanowisko takie jest błędne, w świetle obowiązujących przepisów; zastosowanie przesłanki, ograniczającej dostęp do informacji publicznej, jest możliwe jedynie gdy żądanie dotyczy właśnie informacji publicznej; jeżeli z kolei organ uzna, że ma do czynienia z informacją publiczną, ale istnieje konieczność jej ochrony, to w sprawie powinna zostać wydana decyzja administracyjna (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji),

- podsumowując wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o informacji); przyznanie pracownikowi dodatkowego, szczególnego składnika, jakim jest nagroda, nie należy do jego sprawy prywatnej (dotyczącej sfery osobistej pracownika); jak wskazał sam organ, nagrodę przyznaje się za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej, wykonywanej w ramach działalności podmiotu, funkcjonującego w sferze publicznej; jednocześnie, na nagrody są przeznaczane środki publiczne,

- przyjmując odmienne stanowisko - nie realizując pkt 3 wniosku, względnie nie wydając odmownej decyzji administracyjnej - organ pozostaje w bezczynności; udzielenia informacji niepełnej, czy wymijającej, nie może uznać za realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano:

- z przywołanego w uzasadnieniu skargi orzeczenia o sygn. akt II SA/Wa 369/17 jednoznacznie wynika, że informacją publiczną jest ta, o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników; stanowisko takie jest znane organowi; stąd też w tym zakresie udzielona została Wnioskodawcy informacja; udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby; informacją publiczną nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych - informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników,

- podniesiono również - co zostało wskazane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 listopada 2016 r., (sygn. akt II SA/Wa 419/16 – dostępny w CBOSA) - że: "nie ma żadnych podstaw, aby informację o nagrodach przyznanych konkretnemu, wymienionemu we wniosku z imienia i nazwiska pracownikowi, traktować jako informację o sprawie publicznej. Istotą u.d.i.p. nie jest umożliwienie każdemu dostępu do dokumentacji pracowniczej.".

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).

Sąd zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwóch miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ustęp 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem "publiczna", bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem. Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.

W rozpatrywany przypadku poza sporem jest stan faktyczny, gdzie Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie określonej informacji, ujętej w pkt 3 pisma z [...] lutego 2018 r., zaś organ w pewnym zakresie jej nie udzielił. Wobec zreferowania stanu faktycznego we wcześniejszej części uzasadnienia, ponowne jego powtarzanie byłoby zbędne.

Co istotne w sprawie organ – w odpowiedzi na skargę - stanął jednoznacznie na stanowisku, że żądane przez Wnioskodawcę dane - w zakresie, gdzie nie zostały przekazane - nie stanowiły informacji publicznej. Nie byłoby więc niezbędne - wobec ich nie przekazania - wydanie stosownego orzeczenia, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o informacji. Wprawdzie w skierowanym do Wnioskodawcy piśmie (z 26 lutego 2018 r.) nie udzielnie pełnej, żądanej informacji uzasadniono także odmiennie – kwestią ochrony dóbr osobistych czy danych osobowych. Ta częściowa niekonsekwencja stanowisk organu nie może mieć jednak znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, w kontekście oceny ewentualnego pozostawania przezeń w bezczynności..

Sformułowanej w odpowiedzi na skargę oceny Sąd nie podziela, co czyni ją zasadną.

Jak odnotowano w skardze, w judykaturze ukształtowało się trafne stanowisko, że kwestie wynagrodzenia osób, piastujących funkcję publiczne - wykonujących określone kompetencje w ramach aparatu władzy - stanowią informację publiczną (tak art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. a i h ustawy o informacji). Ich ujawnieniu nie muszą w każdym przypadku stać na przeszkodzie względy ochrony danych osobowych. Osoby piastujące funkcje publiczne korzystają bowiem z węższej ochrony ich życia prywatnego - informacji wrażliwych (tu dane o uposażeniu). Aktualnie w orzecznictwie nie jest kwestionowane, że dane dotyczące indywidualnych zarobków osób piastujących funkcje publiczne stanowią informację publiczną a informacji takiej nie stanowią wyłącznie dane dotyczące wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie (tak np. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1380/17 - dostępny w CBOSA).

Co jest bezsporne, nie wszyscy pracownicy, obsługujący urzędy administracji poszczególnych szczebli, mają przypisane kompetencje w zakresie bezpośredniego wykonywania władzy publicznej, określane dalej "kompetencjami decyzyjnymi". Udostępnienie więc informacji o ich osobistych zarobkach nie dość, że podlega ograniczeniu - wobec przepisów o ochronie danych osobowych - to dodatkowo nie stanowią one w ogóle informacji publicznej - informacji w sprawach publicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o informacji. Reguluje ona bowiem dostęp do informacji, której zakres definiuje art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Chodzi więc o informacje o działaniu organów państwa, a – co do osób – tych, pełniących funkcje publiczne.

Wynika stąd, że w każdym urzędzie, obsługującym organ administracji publicznej, są zatrudnione osoby, kwestia wynagrodzenia których stanowi sensu stricto informację publiczną (z kompetencjami decyzyjnymi) jak i inne - gdzie nie mogłyby zostać ujawnione informację personalne o ich zarobkach, wobec ochrony danych osobowych. Nie stanowią one przy tym nawet informacji publicznej.

W tak zarysowanym stanie prawnym należy wskazać, że - w precyzyjnie sformułowanym wniosku - zwrócono się do organu o udzielenie pełnej informacji, dotyczącej personalnego wynagrodzenia (w formie jego dodatkowego składnika, jakim są nagrody) wszystkich osób zatrudnionych w danym urzędzie. W takiej sytuacji wniosek ten nie mógł być w pełni uwzględniony. Jak wskazano wcześniej – przede wszystkim - nie stanowią bowiem informacji publicznej dane personalne o wynagrodzeniu każdego pracownika urzędu lecz jedynie te, dotyczące osób z kompetencjami decyzyjnymi. Generalnie tylko dane, co do ich wynagrodzenia, jako stanowiące informację publiczną, mogą być przekazywane.

Odrębną w sprawie kwestią jest natomiast to, czy organ - na dzień rozpatrywania danego wniosku - dysponuje stosownymi zestawieniami, obejmującymi informacje o osobach z kompetencjami decyzyjnymi i przyznanych im nagrodach wraz z pisemnym uzasadnieniem. Jeżeli tak nie jest, zasadność przekazania żądanych danych winna być rozważona w kontekście przesłanek udzielenia informacji przetworzonej, zakreślonych art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji (czy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego). O ile organ ustaliłby, że brak przesłanek dla udzielenia żądanej informacji, dotyczącej osób o kompetencjach decyzyjnych, skoro potrzebne jest ich przetworzenia, musiałby swoje stanowisko wyrazić poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej (wobec art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). Jej legalność podlega - w razie zaskarżenia danego aktu - kontroli sądu administracyjnego. Analogicznie formę decyzji musiałoby przyjąć stanowisko organu o odmowie udostępnienia informacji, dotyczącej części (wybranych grup etc.) osób o kompetencjach decyzyjnych z uwagi na ochronę ich danych osobowych. Konieczne jest w danym zakresie stosowne ważenie obu wartości – zasady dostępu do informacji publicznej oraz ochrony prywatności osób zatrudnionych w urzędach.

W takiej sytuacji przedwczesne byłoby obecnie zajęcie przez Sąd stanowiska w przedmiotowej sprawie (skarga na bezczynność), czy żądana informacja - w zakresie imiennego zestawienia kwot nagród, wypłaconych wszystkim osobom o kompetencjach decyzyjnych - powinna zostać udostępniona. Zwłaszcza, gdy nie ma on wiadomości, czy organ dysponuje stosownymi zestawieniami, a więc żądana informacja wymagałaby przykładowo przetworzenia.

Reasumując, jeżeli organ zamierzałby odstąpić od udzielenia żądanej przez Wnioskodawcę informacji publicznej, w zakresie w jakim dotyczy osób o kompetencjach decyzyjnych, obowiązany jest w danym zakresie wydać stosowne orzeczenie administracyjne.

Wobec nie udzielenia informacji ani też nie wydania decyzji w danym przedmiocie, organ pozostaje w bezczynności. Jednocześnie - ponieważ odstąpienie od dalszych czynności wynikało z błędnej oceny organu, jakoby kwestia udzielenia informacji w zakresie pkt 3 wniosku została załatwiona - nie ma podstaw dla uznania, że bezczynność w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Określając termin załatwienia sprawy - zgodnie z żądaniem wniosku - na 14 dni przyjęto, że organ jest obowiązany - przed jego upływem - udzielić informacji bądź wskazać termin jej udostępnienia (np., gdy wymaga ona przetworzenia) nie dłuższy niż dwa miesiące albo orzec o odmowie udostępnienia danych o imienne przyznanych nagrodach, w zakresie w jakim stanowią one informację publiczną (co do osób o kompetencjach decyzyjnych) w całości lub w części.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt 3 sentencji zasądzono zwrot kosztów postępowania, które obejmują uiszczony wpis.

-----------------------

2